制度化文件化绩效考核在政府部门的运用

杨颖

摘 要 政府再造理论要求建立企业化政府，而政府在运用企业工具进行考核管理时要注意政府部门绩效考核与私人企业的绩效考核基础、要求存在着差异。政府部门的公共性要求结合过程考核以及结果考核，而制度化、文件化的绩效考核制度是过程考核的基础和关键，是ISO9001质量管理体系在政府公共部门中发挥优化作用的关键。

关键词 过程考核 文件化制度化绩效考核 ISO9001质量管理体系

中图分类号：G647 文献标识码：A

一、背景

新公共考核理论作为公共考核领域的新理论以及公共考核实践的新模式，它包涵多方面的内容，其中政府部门内部的考核体制改革方面，包括建立与完善信息系统，部门内部的组织结构改革,公共行政传统规范与工商企业考核方法的融合等内容。政府再造理论作为当代西方新公共考核理论的重要理论派别，主张用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。政府再造就是创造具有内在改进动力的公共部门——有人称之为“自我更新的机制”。

公共部门之所以不同于私人部门，政府之所以不同于企业，是因为“公共组织栖身于政治的海洋之中”，政府再造尚需在政治方面做出诸多努力，这也大大增加了政府再造的难度。政府从企业引进了很多先进的绩效考核方法和工具，在遭遇困惑的过程当中要注意政府部门绩效考核与私人企业的绩效考核基础、要求存在着差异。

二、文献综述

政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。政府再造就是创造具有内在改进动力的公共部门——有人称之为“自我更新的机制”。

政府和企业最根本的差别在于，企业组织所赖以生存的更大环境系统（或市场）具有相当的“功能性”目的。大多数私人组织或者营利组织都有明确的使命，知道如何评价其基本绩效、面对激烈的竞争、经受其绩效所导致的现实后果并对顾客切实负责。在政府系统当中，大多数组织其栖身于“去功能性”的体系之中，许多组织有多重（有时互相冲突）的使命；很少直接经受政府绩效所导致的直接后果；根本不清楚绩效的底线（甚至也不进行绩效评估）。 这也正是ISO质量考核体系与政府公共部门绩效考核体系相结合过程当中难免会出现各种各样的问题的根本原因。

三、政府部门绩效考核与私人部门绩效考核的区别

从政府绩效管理的特点和要求出发，探索政府部门绩效考核与ISO质量管理体系的对接，不能忽视的是政府部门的公共性特点。因为政府与私人企业毕竟不同，政府具有鲜明的公共性。因此，必须注意政府部门的公共性对绩效考核的要求，从而保证在政府绩效管理的基点上认识政府绩效考核与ISO质量管理体系结合的问题。政府部门的公共性要求结合过程和结果考核。与企业考核关注度结果所不同的是公共部门的考核要求结合过程与结果的考核，在结合过程当中应当不能“削足适履”。首先，政府管理的效果受到很多不可控因素制约。例如，工作环境的条件、公民的配合程度，都存在严重影响政府部门工作人员的绩效的可能，很多情况下政府工作人员对此无法完全把握。其次，只关注结果的绩效考核可能就会导致在具体可操作的指标和难以实现实操性质的指标上出现失衡。因此，绩效考核体系必须结合过程考核与结果考核，以过程考核作为基础，不至于依赖考核主体的一次性主观考核。

四、制度化、文件化的考核制度是ISO质量管理体系发挥其优化作用的关键

ISO9001标准的制度化管理思想，要求组织建立并保持文件化的质量体系，制作并保存质量记录，明确内部质量审核程序和方法。在考核时如果忽视ISO形成的详细规范的记录，

就无法真正发挥ISO质量考核体系过程考核的作用，也在某种程度上不仅削减了绩效考核结果的公正性与客观性，也模糊了过程考核。文件化、制度化的考核，是体现过程考核的关键，ISO详细的工作流程和工作记录与文件化、制度化的绩效考核是相吻合的，也是可以在其中发挥重要作用的。更重要的是，政府公共部门各个部门工作内容存在巨大的差异，更需要明确各个部门和职位的工作目标和工作流程，从而区分各个部门绩效考核的內容和目的，而ISO规定的作业指南内容更为丰富和具有实操性，因为它在工作的依据、工作的流程、负责人也做出具体说明，在内容体系上比静态的工作说明书更为优越。所以形成制度化、文件化的考核制度至关重要。

根据在B区工商分局的实地考察，发现考核方法较多是一次性考核或是现场考核，很多时候缺乏对工作人员的考核缺乏一份具有具体指标的考核表格。从绩效考核制度来看，容易导致管理主体依赖自己的主观判断对考核客体进行考核。而现场考核和一次性考核的考核方法增加了考核结果的偶然性，这也恰恰增加了管理主体的主观判断对考核结果的影响。一份没有具体考核指标的表格，无可避免地需要考核人员作出判断进行填写，这不能清楚反映被考核者的工作绩效。□

（作者单位：华南师范大学政治与行政学院）

注释：

戴维奥斯本.彼得普拉斯特里克：再造政府.中国人民大学出版社.2010.第10页，第10页，第9页.