我国义务教育公共支出绩效评价的理论及实践

尤超英

摘 要 义务教育公共支出绩效评价可以提高义务教育资金的使用效率、解决我国义务教育发展的不均衡和资金不足的问题。本文主要回顾了我国义务教育公共支出绩效评价的理论发展及实践，探讨了存在的问题。

关键词 义务教育公共支出绩效评价理论实践

中图分类号：F272.5 文献标识码：A

一、义务教育公共支出的理论综述

随着国外“政府再造运动”及其政府绩效评价理论引入到我国，国内掀起了政府绩效评价以及公共支出管理的热潮。教育公共支出，由于其对国家发展的战略重要性以及实践中的诸多问题，成为很多学者研究的一个热点。主要有以下几种理论：

（一）财政支出绩效评价理论。

马国贤（2005）提出政府绩效评价的理论基础为：政府花钱买服务理论”、“公共委托—代理理论”、“目标—结果导向管理理论”、“为顾客服务理论”等。该理论从新公共管理学、公共财政学、制度经济学等角度对政府公共支出的绩效评价进行比较全面地理论论证，使国内的公共支出绩效评价理论得到系统性地整合。另外有一些学者从教育的公共产品属性的角度阐述教育公共支出的必要性。

从公共支出绩效评价的目标和原则来看，上海财经大学公共政策研究中心（2005）认为，绩效的主要内容是“三E”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。吕炜（2006）认为公共教育支出绩效考评制度的目标是3E：经济（经济:表示投入最小化产出最大化）、效率（边际要素产生的边际产出最大化）和效益（产出最终的结果对实现组织目标的影响程度）。陈工，袁星候（2007）提出财政支出的基本目标是追求财政资金使用的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity），通過财政分配活动实现“4E”目标，就可以全面综合地反映财政支出的绩效状况。

从绩效评价关注的环节看，上海财经大学公共政策研究中心（2005）认为政府绩效评估是结果导向型的，与过程管理不同，它将重点放在目标的设定和评价上，而将管理过程委托给部门、单位等。刘旭涛（2003）认为政府绩效评估不仅仅要关注结果，还要关注过程；绩效评估的考核功能只是其初级阶段，诊断、分析和改进功能是其今后要强调和发展的方向。陈明选（2006）认为学校财政支出绩效评价不能仅仅关注教育投入的产出和结果,必须从输入、过程与产出的全过程来评价绩效。

从教育公共支出绩效评价的层次和指标体系设计来看，王敏（2005）提出以财政教育资金运行中涉及到的主体为标准，可分为各级财政部门的绩效、各级教育主管部门的绩效、各级各类学校的绩效和监管部门的绩效。马培祥（2005）提出义务教育绩效指标的设计应从五个角度来把握：一是教育资金在学校是否有效利用，二是对学校教学成果的考察，三是学校综合发展的指标，四是对学校自我发展能力的考察，五是教育资源配置是否有效，按以上思路，义务教育公共支出绩效评价指标可以从微观绩效指标和宏观绩效监控指标两个方面设定。吕炜（2006）提出教育公共支出绩效考评制度就是要考察公共教育支出的执行过程以及结果,并检验教育资金综合满足多个层面标准的情况，结合“三 E原则”，可以从资源配置、财政支出和支出管理三个维度构建公共教育支出绩效考评制度。王健，施伟国（2006）提出从学校财力资源投入方向、学校财力资源利用效率、学校财力资源产出结果和学校发展潜力四个模块来组成义务教育公共支出绩效评价指标体系；其中，财政投入方向方面的指标主要是要考察学校财政投入的价值取向；过程管理方面的指标则侧重考察学校的管理能力和水平（预示着学校发展能力）；实际结果是评估学校财政支出的效率和效果；发展潜能是评估学校当前的财政支出对学校今后发展的贡献。任晓辉（2008）指出义务教育绩效评价有两个不同层次：一是财政部门对教育部门的评价，二是教育部门对具体学校的评价；指标的设计可以从投入、产出、教育发展能力三个方面进行。

关于指标设计的原则，陈明选（2006）认为必须遵循经济性、效率性与有效性的统一,完整性与导向性相结合,有形绩效与无形绩效并重,当前绩效与未来绩效并重等原则。刘国永（2007）认为指标体系的设计必须以一定的价值取向为指导，必须在明确的职能的前提下展开，要遵循客观性原则、统一性原则、间接性原则。王健，施伟国（2006）认为中小学教育绩效评价指标设计要注意以下几点:必须体现发展性评价理念并能促进学校发展；必须处理好定性与定量的关系，量化的评价存在很多缺陷，因而要同时使用定性评价指标和定量评价指标；必须正确处理全面与精简、可行的关系。

（二） 关于教育公共支出绩效评价的国际比较。

邵巍巍，邵洪宇（2007）介绍了国外的高等教育拨款的形式大致分为教学和科研拨款两块，大部分国家都在科研拨款方面使用绩效指标，美国和英国是典型的科研绩效导向拨款，即高水平科研的高校能得到更多拨款，这种拨款是典型的产出导向型拨款。而英国的教学拨款是投入导向型拨款，绩效结果并不作为拨款的标准。严吉菲（2007）介绍了加拿大阿尔伯塔省和美国田纳西州绩效拨款的评估机制，并结合我国国情分析了如何构建适合我国绩效拨款的指标体系、核心指标、指标类型、指标权重、指标制定方式以及指标稳定性。王莉华（2008）详细介绍了美国田纳西州和南卡罗来纳州的高等教育绩效拨款的运行情况和指标设计，并对这两州的高校绩效拨款制度进行了比较。张玉龙等（2006）介绍了美国和日本的公共教育支出绩效评价制度。美国和澳大利亚在理论和实践中都比较早地建立了相对完善的体系，它们的特点是先设定公共支出应实现的绩效目标，从过程入手，对公共支出的每一个环节进行绩效考评和监督，其所有的环节、步骤都是以考察绩效目标或绩效结果是否实现为行为导向。日本于20世纪90年代尝试建立自己的公共教育支出绩效考评制度体系。1991年将大学的评估以法律形式固定，同时，将考评的重点由高校内部考评转向外部的绩效评估。并逐步以考评结果为依据，分配公共教育资源。改革后的日本高等教育公共支出分为两种方式，一种是统一分配,也称为定量分配；另一种是按照业绩进行的差额分配方式。

（三） 关于财政教育支出绩效评价的实证研究。

恩施自治州财政局课题组（2005）对恩施自治州义务教育绩效评价进行了实证分析。评价的目的主要有两个：一是对财政基础教育投入总量和支出结构进行评价，分析考核恩施州基础教育财政支出规模和结构是否符合本地社会经济和基础教育发展的实际；二是对基础教育财政支出效益进行评价。课题组从指标库中选取了28个计量指标进行实证分析，得出恩施州基础教育投入不足，结构不合理，资金使用效果有待加强的结论。该课题分析了当地的基础教育公共支出存在的问题并提出了建议。马培祥（2005）以天津市为例分析了义务教育经费支出绩效评价的意义，指出：教育投入与教育事业发展的需要相比还有不小差距，教育资源的配置不合理，教育经费使用效率不高，管理环节存在漏洞。刘国永，马国贤（2008）探讨和分析了我国2005年试点地区（江苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市,上述均包括市和所属县、乡学校，此外,还确定甘肃庄浪县(国家级贫困县)作为贫困地区代表）的义务教育绩效评价的运行情况。结合我国实际,从基本情况（含教育条件)、教育投入（包括客车、在校生、教师、教育经费等)和产出（毛入学率、教学质量、 毕业生、 素质教育、 社会综合评价等 ) 3个方面设计了一套指标体系进行实证分析，结论是：我国政府对义务教育是比较重视的，我国义务教育的质量地区差异过大，中西部地区的教育资源过度集中在重点学校，忽视了农村中小学的质量问题；绩效评价改善义务教育管理的作用有效。任晓辉（2008）基于三次试点绩效评价的实践(2005 “三市一县”，2006年江苏全省和2007年上海浦东新区的试点绩效评价)探讨了评价结果所揭示的共性问题，即教育质量与生均投入不存在显著相关性，义务教育的地区和校际差距大于城乡差距，教师超编和缺编并存，并分析了不同的经济发达地区和经济部发达地区的特征表现。李志勇，楚昕（2008）采用上海财经大学课题组的研究成果，选择了经济性指标、效率性指标和实效性指标为分类指标，选取2004年我国东部沿海七省市（北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海）初等教育支出数据进行研究。文章的分析结果显示，我国的初等教育发展具有不平衡性，这种不平衡性在东部地区内部也有一定的表现，但总体上不明显；提高初等教育服务水平，重在对财政资金使用进行科学、有效的管理。

（四）国外关于义务教育公共支出的研究。

国外学者很早对财政教育支出绩效评价进行了研究和探索。早在1955年，美国货币经济学派代表人物密尔顿·弗里德曼在《政府在教育中的作用》中，提出了教育券理论。他认为可以通过发放教育券来保持对教育的投入，同时把竞争机制引入教育体系，在“教育券”流动中实现优胜劣汰，遏制教育中的垄断和官僚主义，提高教育经费的使用效率。“教育券”理论蕴涵了一定的财政教育支出绩效评价思想。随着财政支出绩效评价制度在各国的确立，财政支出的绩效评价体系也日趋完善。伦敦经济学院的努托尔（D.DUTTALL，1992）指出，绩效指标“能反映一个教育组织的绩效或行为，能够为决策提供信息。”，他还强调并不是所有的教育统计数字都是绩效指标，能成为绩效指标的教育统计数据要“反映教育事业的关键方面，而且必须提供参照，以便做出判断”,其思想对后来研究者产生了很大影响。（Cave,1992）指出绩效指标体系还是尽量用“序数性的”、“基数性的”、“绝对值的”、“相对值的”，对教育机构的活动及性质做出权威性的测量。Galianient.al（2001）发现，在阿根廷，随着教育服务从中央政府下放到省级政府，公立中学学生的成绩显著提高，公立中学学生的成绩与省级政府财政赤字负相关。

二、我国义务教育公共支出绩效评价的实践

（一）我国义务教育公共支出绩效评价的实践。

我国义务教育公共支出绩效评价的实践开始于二十世纪末，起步相对较晚，发展面也不是很广。

1990年，为加强文教的行政财务管理，提高资金使用效益，财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。这是我国第一个关于教育方面资金使用的规范性文件。1995年，湖北省財政厅按照建立效益财政的思路和财政部关于进一步深化文教行政财务改革意见，制定了《 湖北省教育经费使用效果综合考核试行办法》。考核对象主要是基础教育领域的中小学校，其主要内容包括教师工资兑现、定员定额管理、专项经费管理、收入管理、教育费附加管理、中小学校舍建设、勤工俭学和财务监督等8个方面。

1998年，根据《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》，财政部对原《办法》进行了修订，新办法的主要内容：一是明确了考核目的、原则、对象和级次；二是制定了考核指标体系，分为综合考核指标（12项）、单项考核指标（47项）两大类，其中单项考核指标又分为经济效益指标和社会效益指标；三是规定采用百分制量化，并结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。

2001年，湖北省财政厅根据财政部的统一部署，率先在恩施自治州选择了恩施高中等5个单位进行财政支出绩效评价试点工作。随后，财政部和湖北省财政厅派员对试点工作进行了全过程的跟踪调研，认为恩施州在试点工作中，已建立起较为有效的评价工作组织体系、探索出了一套较为合理的工作流程、制定了财政教育支出等9套评价指标体系、初步建立了财政支出绩效评价的有关制度，为今后全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础，并向全国推广。

2003年,财政部为了进一步深化财政支出改革,提高教科文事业专项资金的使用效益和管理水平,制订了中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法,指导各地区如何逐步开展本地区的教育项目绩效考评工作。

2004广东省财政厅和省人大财经委专门对广东省16个市的山区老区2000所小学的6亿元改造专项资金进行了绩效评价。广东省财政厅成立了专门的评价机构，联同省人大财经委抽查了个7市14个县的39所小学。现场查核资金使用、项目建设等帐目，实地察看改造小学的情况，为财政教育专项资金的绩效评价总结了经验。

2005年，我国启动义务教育财政支出绩效评价试点研究，参与试点的地区有：江苏、无锡市、河南郑州市、宁夏银川市，上述均包括市和所属县、乡学校。此外，还确定甘肃庄浪县（国家级贫困县）作为贫困地区代表。

2005——2007年，上海财经大学中国教育支出绩效评价中心课题组先后开展了三次较大区域范围的试点评价工作，即“三市一县”试点（江苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市、甘肃庄浪县）、江苏全省和上海浦东新区的试点评价。

三、我国义务教育公共支出绩效评价体系存在的问题

从理论和实践的情况看，我国义务教育绩效评价存在的主要问题是：

（一）缺乏明确的义务教育绩效评价目标。

国内虽然有很多学者对义务教育公共支出绩效评价进行研究，但是在研究中，往往没有很明确地提出义务教育绩效评价的目标；有些虽然有所提及，但并没有对此进行清楚的解释。在绩效评价过程中，绩效目标的确定是实施绩效评价的第一步，是非常基础和关键的，没有明确的绩效目标会导致绩效指标体系的设计失去方向，得出的绩效评价结果缺乏针对性和有效性。

（二）缺乏公平指标。

国内学者在研究义务教育公共支出绩效评价时，往往采用3E原则，即经济行、效率性和效益性，对于义务教育公共支出的公平性研究很少，在指标体系设计中，也很少看到这样的指标。义务教育这一公共产品的具有覆盖广，外部行强的特点，它对公平性有较高的要求，另外，由于历史原因，我国义务教育支出的公平性已经到了必须要引起重视的阶段。所以研究义务教育公共支出的公平性必须要考虑。当然，如何对公平性进行绩效评价是研究的难点，还需要更多的研究者进行破解。

（三）绩效评价的结果没有得到有效应用。

实践中的义务教育公共支出绩效评价实践重视绩效评价的过程，但对于绩效评价的结果应用非常有限。本来绩效评价的目的是通过绩效评价来找出问题，从而更好地解决问题，现在问题找出来了，但是结果却得不到应用，这就意味着绩效评价的目标无法得到实现，绩效评价的作用无法得到发挥。

（四）缺乏统一的义务教育公共支出绩效评价体系。

国内有不少研究者对义务教育绩效评价体系进行了研究，也设计了很多种义务教育绩效评价体系；实践中，国内不少地方实行了义务教育绩效评价的试点，绩效评价的体系也都各异。这说明了义务教育绩效评价体系还不完善，理论出现百家争鸣的好现象。但是要推广义务教育公共支出绩效评价制度，没有统一的绩效评价体系就会缺少权威性，各地区各自设计体系不仅造成了指标设计的重复工作，还造成了各地区结果的可比性。

（五）义务教育公共支出绩效评价的覆盖面不够广。

虽然我国从2001年开始就进行了义务教育公共支出绩效评价的试点，试点范围得到扩大，积累的经验也逐渐丰富，但是实施这一制度的范围仍然不够广，很多省份还没有开展这一工作，更没有把它当成常规性的工作来开展。

（六）义务教育公共支出绩效评价的制度不够完善。

我国自从引入公共支出绩效评价管理的理念以来，实践中相关的法律制度在不断地进行建设，特别是文教领域，但是法律制度仍显得不够完善。绩效评价是一个系统工程，不仅需要科学的指标体系，还需要完善的法律体系作为依据和支撑，需要有责任明确的相关机构来组织和实施这项制度。我国的义务教育财政支出绩效评价制度还有许多地方需要完善。□

（作者单位：浙江广播电视大学经济管理学院）

注释：

裴苏英.构建财政基础教育支出绩效评价体系的探索.东北财经大学硕士学位论文,2005年12月

杨柳.中国财政教育支出绩效评价体系研究.暨南大学硕士学位论文，2006年5月.

参考文献：

[1]马国贤. 政府绩效管理. 复旦大学出版社，2005.

[2]范柏乃. 政府绩效评估理论与实务.人民出版社，2005.

[3]丛树海. 公共支出评价.经济科学出版社，2006.

[4]姜异康，唐铁汉. 政府绩效管理的理论与实践. 国家行政学院出版社，2007.

[5]李祥云. 我国财政体制变迁中的义务教育财政制度改革. 北京大学出版社，2008.

[6]刘泽云. 教育经济学. 华东师范大学出版社，2008.

[7] 朱志刚. 财政支出绩效评价研究. 中国财政经济出版社，2003:24.