社会转型期中国公募基金会信任危机分析

杨洋

摘要：公众的信任对公募基金会的发展举足轻重，是其赖以生存和发展的基础。目前中国公募基金会面临着信任危机的挑战，但“危机”中孕育着改革的“机遇”。公募基金会的信任危机问题实是政府公信力缺失的次生现象。如何重获公信力？主要有三个基本要素：一是透明公益是根本；二是完善制度是保障，三是组织自律是关键。转型社会中即使公募基金会存在公信力缺失的问题，但其巨大的社会功能仍不可替代。

关键词：社会转型；公募基金会；信任危机

中图分类号：F830文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）30-0095-04

引言

生活在当今中国的很多人正时刻经历着、感受着愈演愈烈的信任危机，从食品安全问题到小悦悦的悲剧发生再到最近发生在上海老人摔倒事件等等，道德沦陷正深深地触碰着人们内心的底线。这种信任危机弥散在整个社会的方方面面，政府与民众之间、市场利益主体之间和一般社会成员之间。中国发生的两次罕见大地震，把中国人民的善良和团结之心凝聚在一起，越来越多的人开始关注加入到中国的公益慈善事业中，但是去年引起广泛关注的“郭美美事件”把公益组织再次推到信任危机风暴的风口浪尖，非营利组织特别是公募基金会面临着史无前例的信任危机挑战。

基金会这一组织制度形成历史悠久，但本身呈多样性和复杂性，不同的国家对其定义和实际运作大相径庭[1]。美国基金会中心认为基金会是“非政府的、非营利的、自由资金（通常来自单一的个人、家庭或公司）并自设董事会管理工作规划的组织，其创办的目的是支持或援助教育、社会、慈善、宗教或其他活动以服务于公共福利，主要途径是通过对其他非营利机构的赞助。”中国的基金会简言之是指基于捐赠的公益基金会。2004年颁布的中国《基金会管理条例》中对基金会进行了分类，将其分为：公募和非公募基金会。公募与非公募基金会最根本区别是：公募基金会属于公共筹款型基金会，主要依靠成立后向公共募集的资金来从事公益活动；非公募基金会属于管理独立基金的基金会，主要依靠有资金的运作增值以及发起人等的后续捐助来获得资金从事公益活动。对于公募性非营利组织而言，公众的志愿性捐赠是其主要资源来源，且不具有财政机制的强制性和市场机制的交易性，而是公众的捐赠意愿来决定。公募基金会的公信力是指公募基金会公开说明组织所获各种资源的流向，以及说明各种运作是否有成效、是否符合组织宗旨及其社会承诺，用来证明其为可靠组织。

一、社会转型期中国公募基金会信任危机大爆发

1.“郭美美炫富”事件在媒体助推下引发公募基金会信任危机

从“郭美美”事件、慈善总会“尚德诈捐门”、青基会“中非希望工程”到万元帐篷和天价公务餐等一连串事件使得慈善信任风暴愈演愈烈，承载着中国慈善事业名誉的社会公益机构信誉受到极大破坏，公众的捐赠热情大大降低，善款数额大大减少，中国公募基金会正面临着前所未有的信任危机，但“危机”中孕育着改革的“机遇”。“郭美美”绝非偶然、孤立的事件，她只是一个引爆点，触发了更多公众对公益组织的关注，激起了热爱公益的人们郁积的对慈善机构的不信任，但政府、公益组织、媒体和社会公众都应该正确面对慈善事业的信任危机。

2.社会转型期中国公募基金会成长发展背景

伴随着中国市场经济的发展与完善，社会财富快速积累，同时贫富差距急剧扩大，中国基金会赖以生存的社会经济环境与20世纪80年代初第一家基金会成立时相比，发生了极大的变化。从改革开放之初到2004年《基金会管理条例》的颁布，中国的基金会的发展道路蜿蜒曲折，并有其特殊的历时条件。首先，整个经济还处于起步阶段、财富积累远远不足；其次，旧体制十分强大、新旧体制转型尚未充分展开；第三，社会转型期社会公益需求旺盛、政府公共管理和公共服务的职能尚未充分发达。基金会的发展，没有经验可循，也没有外国模式可以借鉴，甚至长期没有规范和框架，是在摸索中前进发展[2]。在这个特殊时期，中国特色的基金会发展之路呈现出了自上而下、公益导向、聚财为主、项目主导、规模零散的五大特点。在这样的一个背景下，仍处于初级阶段的公募基金会的强大功能和作用并没有得到充分发挥，很多方面都需进一步完善、规范。

3.中国公募基金会公信力建设势在必行

近年来，公募基金会的发展以及信任等问题逐渐引起社会广泛关注和讨论，从国家领导的高度重视到非营利组织负责人、媒体以及广大专家学者的关注，再到很多知名的公众人物如企业家陈光标、演员李连杰、歌手王菲等对公益事业的积极投入，公益慈善事业的发展如火如荼，而高的关注度可推动其发展进步[3]。在第四十三届南丁格尔奖章颁奖大会上，国务院副总理回良玉指出，慈善事业要深化改革，切实维护慈善公益组织的公信力[3]。中国红十字会会长、全国人大常委会副委员长华建敏曾指出，中国红十字会要进一步深化改革、创新机制、更加自觉接受社会监督，虚心听取意见建议，不断增强责任感、提升公信力，以赢得全社会的尊重与信赖。慈善组织如何改革 [3] ？中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团认为，中国慈善业应首先去行政化倾向，回归其民间属性，重新制定资源分配规则。公众的信任直接决定基金会资源的获得能力。因此，高信任度是中国公募基金会发展的社会基础，社会信任度的降低与缺失，使非营利组织不能在政府与公众、政府与市场之间很好地与公众沟通，有效地弥补政府失灵，从而影响其资源的获得，限制了非营利组织的发展。因此，公募基金会的公信力建设应摆在其发展的首要位置。

二、社会转型期中国公募基金会信任危机的表现

1.捐赠数额的骤减

公募基金会信任危机的最明显的表现就是捐赠数额的锐减，只有具备公众高信任度的基金会才能获得公众的认可得到高数额的捐赠，从而最终实现组织目标。比如去年因为“郭美美事件”所引发公募基金会接受捐赠大幅降低就较为明显 [4]。中国法制晚报在名为《受近期事件影响，社会捐款降五成》的文章中披露：自“郭美美事件”等一系列事件发生后，社会捐款数以及慈善组织捐款数额均出现锐减。从民政部统计数据中发现，去年6月全国社会捐款10.2亿元，而7月为5亿元，减少5.2亿元。捐赠热情的下降以及数额的急剧减少，充分体现了公众对中国公募基金会与日俱增的不信任和失望情绪。随着信任危机的不断加剧，不仅是知名的慈善家们如曹德旺、陈光标等，越来越多的公众或企业绕开公募基金会，选择高成本的点对点的捐赠，这样的趋势将会严重制约中国公募基金会的发展以及整个公益事业的健康发展。

2.公众的反响

随着网络信息的快速传播比如微博，人们更直接地选择网络等媒介表达对公募基金会的不信任、不满。由于公众可通过多渠道获得需要捐赠帮助的个人信息，他们更愿意去选择直接的帮助那些需要在媒体寻求帮助的人，但这不仅会增加捐赠成本，这对慈善组织来说也是极大的挑战，因为失去了公信力，非营利组织作为“第三部门”就不能“谋其政”。其次，是机构评估的结果。中国公募基金会都有一个业务主管单位，而实权多由政府离退休人士掌管，他们的管理方式方法不可避免的会照搬行政机关一套，加上很多地方政府由于财政比较困难，善款被挪用的情况时有发生。而企业和个人所捐的善款 “下落不明”的情况更是屡见不鲜，公众便会会认为他们捐赠给基金会的的钱物最后是归地方政府所有，所以把救灾款被贪污、截留、挪用等责任全部归咎到政府，从而对政府或者慈善组织失去信任。公众因不了解而无法分清政府组织的一次性捐助和慈善事业二者差别所在，也会影响他们对公募基金会的信任。理顺政府与慈善组织的关系，让公募基金会自主运作可以帮助提高公募基金会的公信力。与此同时，监察部门、媒体和公众应加大对政府的管理部门和独立评估机构的监督。

3.组织活动的低效率

捐款的有效使用率是捐赠者们最为密切关注的问题，即组织的绩效问题。如何才能得到满足双方意愿的活动成效呢？首先作为公募的基金会做好活动前的各项准备工作，明确活动的使命，与资助人和服务对象保持良好的沟通，竭力做到少花钱，多办事。低效率或无效率的资金使用，组织完不成其既定使命或者高成本的执行活动是目前很多公募基金会共同存在的问题。只有提高活动的效率才能保证筹资的目的和组织的使命保持一致，顺利完成既定的使命，降低成本，满足捐助人的捐赠意愿和服务对象的需求。

三、中国社会转型期公募基金会信任危机的原因

（一）外因

1.社会环境。中国公募基金会发展较晚，社会信用体系还在逐渐完善之中。弄虚作假、践踏合约、违法经营、偷税漏税等社会现象比比皆是，导致了经济领域的信任危机；其次，官员猖狂的贪污腐败、违法乱纪等现象也屡屡发生；生活方面，人与人的信任也急剧降低，从小悦悦的悲剧发生到老人摔倒无人敢上前搀扶，信任危机成为了社会健康和谐发展的阻碍。非营利组织在社会转型背景下，甚至有人本着私利，打着非营利组织的幌子，利用国家对非营利组织的减、免税等优惠政策，进行营利性的商业活动，而有些政府官员却利用手中掌握的权力寻租。这些现象完全背离了公募基金会的本质属性。

2.双重管理体制和监督。对于基金会来说，大多数都具有“双重管理体制”这样一个特点。在双重管理模式中，主要的管理者们均由业务主管单位任命，如此产生的管理团队会存在缺乏使命感、能力欠缺或独断专行这样一些特点，管理者们更愿意把决策权牢牢地控制在自己手中。而且，很多公募基金会管理者其实就是政府部门的行政人员兼任，他们有些缺乏应有的责任感和工作热情也就不足为奇。这样的组织文化偏向于衙门文化，使得组织不能形成正确的使命和目标。由于政府行政力量的强大，业务主管单位并没有掌握优先决策权。这样一来，公募基金会就仅仅存在于形式，实际上是政府在操作和运行。

3.制度层面。首先是监督制度的缺失。主要体现在：监督主体缺失、监管不到位、新闻舆论的错误引导监督之后、专业评估机构的缺失。其次是立法方面，规范非营利组织的主要法律有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》。这些分别是以“国务院”的名义针对社会团体、基金会和民办非企业单位的登记和管理而设立的法律法规。但是，随着全球化所带来的影响和社会主义市场经济体制的不断完善，旧的条例办法并不能全面地适应社会和经济发展的需要。特别是针对非营利组织的财税、人力资源管理、募捐和捐助政策等方面，还存在很多空白，并无系统的法律法规加以规范，从而形成对非营利组织信任体系的支持。对于不同类型的社会团体和行业，相应的配套法律还很滞后。这也是导致非营利组织管理混乱的主要原因之一。

（二）内因

1.缺乏专业管理人才。中国公募基金会管理人员行政化倾向严重，专业化程度很低，并未接受过系统的非营利组织管理知识的培训，而在资金筹措、管理等方面的技能也有欠缺，很难获得公众的信任。当管理人员根据自己的一己之好来管理整个团队时，容易造了志愿失灵的局面，并与组织的使命和目标背其道而行之。公募基金会的工作人员不仅应有正确的使命感、责任感，还应需要有专业化的技能和风险精神，这也直接影响着志愿者参与的积极性。

2.责任不明确。社会责任、公益意识不强、营利化倾向严重的公募基金会是很难取得公众的信任和认可的。首要的问题就是明确自身责任和定位，业务主管单位要加大力度管理对基金会工作人员的管理。中国目前不论是政府主管单位、理事会、媒体、公众还是基金会自身在问责这方面所做的工作远远不够，对公募基金会问责制度的建设远远不够，易导致公募基金会的社会责任的缺失。基金会应向制度化和规范化迈进，如果没有制度的约束，仅仅靠道德的约束远远不够，没有好的制度，基金会就不能更好更远的发展下去。其次，组织的自律也是至关重要的，非营利组织也迫切需要完善内部治理结构和管理制度、明确自律标准，同时政府相关部门机构应给予积极的回应和支持。

3.资金使用低效率、欠透明。目前中国绝大多数基金会的公开透明程度还距公众的要求很远。公信力的缺失很大程度上主要问题是资金使用的长期不透明所致。捐赠人没有途径了解到资金的使用和资助相关情况，更不要谈捐赠人的问责。基金会公开透明的内容有很多，主要包括：捐赠款物的数量、使用方式、效率、受益人；公益成本；项目开展情况；基金会的内部治理情况；项目开展的情况和外部评价等。公开透明对基金会发展至关重要，可以提高其公信力。

总之，中国公募基金会正处在诚信缺失的社会转型环境中，双重管理体制弊端，监督机制不健全，立法不完善，专业人才队伍缺乏，社会公共责任缺失以及内部管理机制不完善等等问题，都是造成中国公募基金会信任危机的原因所在，这需要政府、媒体、社会公众和公募基金会自身的共同努力去消散信任危机的迷雾。

四、结论与讨论

（一）公募基金会的信任危机问题是中国政府公信力缺失的次生现象

从公募基金会信任危机的表现和原因分析的基础上，我们可以看出，公募基金会的信任危机问题实则是中国政府公信力缺失的次生现象。目前国内保留下来的绝大多数公募基金会都带有行政色彩，被称为为“准政府机构”，因此其运行主要参照行政机关的标准，与政府机构及其相似的是在信息公开方面缺乏动力和与之匹配的监督机制，因此在某种程度上讲，中国公募基金会其具有政府公信力缺失的一部分特点。在中国，政府与公募基金会关系密切。从根本上讲，慈善公益事业具有民间性、自愿性和自主性三个特点。而政府收税后形成财政，政府将一部分资金投入到社会保障工作中，例如扶贫、救灾、教育、医疗等，这其实是政府职责所在，不能与“慈善”混淆 。政府也可以自助给民间组织，委托专业的非营利组织去做一些公益事业，这是国际通例。在中国却出现了相反的情形，民间捐赠往往流入政府管理使用。以汶川地震的大量捐款为例，红十字会之所以无法向捐赠者公布善款的流向，将其公开透明化，据解释是因为这些钱与政府的拨款混在一起，也就是说民间捐赠纳入了政府财政。而政府的财政迄今实际是不公开的。最后，灾后重建的种种业绩全部归功于政府的政绩，将其混为一谈。更不可思议的是，此后遇到类似的情况干脆明文规定，宅后的民间捐赠都要纳入地方政府的财政当中去，从而导致论者诟病，沉重打击社会捐赠的积极性，也导致政府及公募基金会的公信力大幅度降低。其次，“双重管理体制”使得“业务主管单位”拥有了管理和决策权力，而且规定只有党政机关或其授权的机构组织才能担任“业务主管单位”，通过这种方式把公募基金会置于政府的控制当中。由于政府公信力的日渐下降，也直接影响到公募基金会的公信力。公募基金会的“业务主管单位”在这种体制下掌握了法律赋予“理事会”的主要权力，所以登记注册的非营利组织理事会只不过是徒有虚名。这种治理结构是不合理的 [5]。在双重管理体制下的公募基金会只保证其对主管单位负责，不能全面保证其对社会利益负责。而双重管理模式中的公募基金会的主管管理者由有业务主管单位任命，如此产生的团队除了未去“行政化”倾向以外，还缺乏使命感、能力欠缺，或者独断专行，把决策权控制在自己手中，而且，业务主管单位的人员或者其他政府部门的人员往往兼任组织的管理者，他们本来就公务繁忙，有些缺乏应有的责任感和工作热情，因此很多组织的文化偏向于衙门化，也不大可能有达成共识的正确的组织使命和目标。在项目设计和执行过程中，往往掺杂部门和个人私利。

由于政府与公募基金会之间的特殊关系以及社会转型特点，政府公信力的高低直接影响公募基金会的声誉以及人们的捐赠热情。在这样的社会转型、基金会转型的大背景下，就需要政府与公募基金会之间的密切配合，共同努力重塑公募基金会的公信力。

（二）转型社会中公募基金会即使在公信力缺失的背景下，仍能发挥其他组织无法替代的作用

第一，政府不是万能的，必须将某些职能释放给社会，而公募基金会在公益服方面正是对政府社会保障体系的必要补充。就公募基金会而言，对政府来说，其可以通过自身的专业化程度、社会影响和行动，积极调动社会财富，推动各项社会公益服务，帮助解决一些社会弱者或者政府所估计不到的方方面面的困难问题；对公众来说，公募基金会更具有亲和力，是公益活动的载体，为公益宣传使者和活动组织者，有实力去资助和兴办各类社会公益事业，唤醒公众的慈善意识，提高全社会的道德水准；对捐赠人来说，它是公益的代言人、管理者，以其严谨的责任心和精明的策划为他们服务，使捐赠人达成自己的愿望和理想。社会保障作为一种政府支持，本应该由政府职能部门去执行，但是，在社会生活中，还存在许多单靠政府不能解决的领域，这些领域就需要依靠“第三部门”非营利组织来拾遗补阙，发挥重要的补充作用。因此，公募基金会正是政府主持的社会保障体系的必要的、有益补充的不可或缺的力量，它对于分担政府的扶贫济困压力发挥着不可替代的作用。

第二，公募基金会是大力发展公益慈善事业，实现社会支持、帮助社会弱势群体最有力的现实需要。虽然近些年来经济迅猛发展、科技不断进步，但社会依然存在着需要特殊关怀和帮助的社会弱势群体，如残疾人、孤儿、老年人以及各种自然灾害受害者等等。这些社会弱势群体是公益事业的主要扶持对象和受益者。特别是近年来世界各地各种自然灾害频发，如汶川和青海玉树两次大地震，受灾人数就以千万计，受到的经济损失惨不忍睹。中国有句古话：众人拾柴火焰高，公益组织恰能凝聚社会的力量去帮助、关爱受灾的地区和灾民。

第三，公募基金会通过公众捐赠可协同政府实现第三次分配，从而消除贫富两极分化的目标。随着改革开放和经济的全球化，贫富差距已是一个不容小觑的问题。世界银行一项调查报告指出，在由计划经济向市场经济转轨时，仍然会产生不可避免的贫困和不平等。据资料显示，中国城市中20%的高收入户与农村中20%的低收入户相比较，贫富差距高达10多倍。虽然产生社会财富分配不均的原因不是单一的，但现在社会上一些如陈光标、曹德旺的精英等有能力也愿意资助那些需要帮助和关爱的人们，那么，我们的社会就应该大力支持和鼓励这种慈善公益行为，建立适当的机制来规范和保护人们的爱心义举。

结语

尽管目前很多公募基金会组织处于发展的初级阶段，存在着公信力缺失、内部管理不善、人才缺乏等诸多问题，但从中国公益事业长期发展来看，尤其是近几年自然灾害频发的特殊时期，公募基金会仍能发挥其官方组织无法取代的社会作用，弥补政府失灵和市场失灵。如何重获公信力？主要有三个基本要素：一是透明公益是根本；二是完善制度是保障；三是组织自律是关键。公信力建设工作必须落到实处，应切实加强中国公募基金会的内部治理，推进中国非营利组织问责和监督机制的构建，加快其改革中透明度的建设。公募基金会的信任危机不仅仅是非营利组织发展的瓶颈和困阻，也是整个社会之忧。重建中国公募基金会的公信力，对于促进中国非营利组织的健康发展以及和谐社会的建设具有重要作用。

参考文献：

[1]资中筠.财富的归宿[M].上海：上海人民出版社，2006：53.

[2]徐宇珊.论基金会 [M].北京：中国社会出版社，2010：49-50.

[3]张璐晶.中国经济周刊[J].北京：中国经济周刊，2011，（9）.

[4]大洋网，http：//shehui.daqi.com/article/3252441_7.html.

[5]康晓光，冯利.中国第三部门观察报告（2012） [M].北京：社会科学文献出版社，2012.[责任编辑 陈丹丹]