新绩效预算：中国预算改革的远期目标

杨圣怡

摘要：近年来，西方实行的新绩效预算给中国预算改革提供了示范，先通过分析新绩效预算的主要特征、优点及其作为绩效预算核心的绩效合同，在此基础上探讨新绩效预算对中国公共预算改革的借鉴意义，通过对其分析得出新绩效预算是中国预算改革的远期目标。

关键词：新绩效预算；公共预算改革；预算合同

中图分类号：F810文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）30-0009-02

一、新绩效预算的特征

新绩效预算是一种结果导向型的预算模式，其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权力赋予中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。它主要有以下特征：

1.目标和总额上的集中控制。新绩效预算完全改变了传统预算对支出的总额和目标的控制方式。在传统预算下，政策制定者通常先等待各个支出部门提交预算申请，然后由财政部门对各个部门的预算申请进行筛选，保留必须和价值较高的支出请求，否决部分不必需的或价值较低的申请，最后再形成政府总预算，并规定这些资金大致的支出方向。因此，传统预算的预算形成是从下到上的，但是在这种预算模式下，政府的预算总额往往约束性不强，通常会在支出部门要求额外资金的压力下做出让步。

2.预算过程中政治的影响扩大。以前的预算改革都主张通过引人“理性的”预算分析来将政治因素排除预算过程，力图避免或尽量减少政治对预算的影响，而在新绩效预算中，并不回避预算过程中政治对预算的影响，政治家和各种利益团体在确定支出目标和财政总额时发挥着主导作用。新绩效预算排除了政治和预算对立的观点，认为预算并不主要是技术性的，反而在预算的过程中体现了政治性，它反对并且否定了传统预算中预算过程与政策过程分离的状况，因此，预算过程作为一种政策过程来说，本身就是政治的中心和焦点；新绩效预算的实施不仅仅是对效率的追求，而更多的是注重对预算效果和公众满意度的追求，预算所实现的结果应该是某种公众所期望的社会结果，政治作为民选官员和利益集团的意见和优先选择的结果对于预算来说并不是干扰，它为预算获得更多的公众支持和更高的公众满意度提供了条件。

3.手段分权。新绩效预算主张让管理者自己管理，下放预算执行中的决策权。在政策制定者决定了大致的支出方向和支出总额后，管理者在开展工作时拥有广泛的决策自由及优化使用预算资源的决断自由，可以像商业部门的经理那样灵活地、创造性地根据环境的变化使用资金。他们可以将某一支出项目的资金移到其他支出项目，例如从薪水移到设备购买。他们可以将预算节余全部或者部分地转到下一年度去使用，甚至可以将预算节余的一定比例用于奖励组织成员。由于分权型激励措施在传统预算下都是不允许的，因此，这种类似于企业管理中的“利润分享”计划的改革使得新绩效预算区别于传统预算：提高效率的动机来自于管理者自身而不是外部控制者。

新绩效预算汲取了以前预算改革的一些有价值的成分，它包含了早期的绩效预算的绩效测量，计划项目预算的功能分类，目标管理的目标协商，零基预算的目标排序。但是，新绩效预算在以下三个方面区别于以前的预算改革。首先，传统的绩效预算强调预算支出所导致的产出，新绩效预算则强调支出的最终结果。正是由于这一区别，才被称为新绩效预算。其次，以前的预算改革都主张通过引入“理性的”预算分析来将政治因素排除预算过程，而在新绩效预算中，政治家在确定支出目标和财政总额时发挥着主导作用。再次，新绩效预算主张让管理者自己管理，下放预算执行中的决策权。这也是以前的预算改革所缺乏的。

二、新绩效预算的优点

1.从“手段”到“目的”。传统预算模式也有它的绩效追求，但是，它所强调的是一种遵从绩效。在这种模式下，遵守各种财经纪律的支出机构通常就被视为有“绩效的”机构。但是，这种绩效模式将最终形成一种只重视控制投入而忽略支出的最终目的官僚思维。新绩效预算将预算决策的重点从投入转向了产出，从而将效率绩效引入了公共预算。在新绩效预算中预算机构放弃了对预算拨款的使用进行控制的传统模式。

2.改变支出机构的动机。过去二百年的预算实践表明，支出部门存在着一种支出冲动。尼斯坎南将这种冲动概括为官僚预算最大化理论。在传统预算模式下，这种支出冲动是不可避免的。因为，传统预算模式强调的是一种遵从绩效，支出机构就会倾向于向预算机构和议会要更多的资金。而新绩效预算正是这样一种旨在改变支出机构动机的预算模式。在新绩效预算的资源配置过程中，预算机构和支出机构签订绩效合同，支出机构的预算要求必须与某种和政府目标相关的结果相联系。支出机构在使用了预算经费后必须实现该结果，否则就要承担管理责任。

3.鼓励管理者进行创新与节约。在新绩效预算下，管理者可以根据环境的变化以及部门的特点来选择最佳的投入组合方式来生产公共服务，可以将资金从一个科目转移到另一个科目，甚至从一个项目转移到另一个项目。预算机构放弃了传统预算中实行的那种严格的“外部控制”。因此，支出部门有能力在管理上进行创新。同时，绩效合同中确定的支出部门在结果上的责任也迫使管理者进行管理上的创新，同时，新绩效预算中实施的“利润分享”允许各个部门将一定比例的预算结余转到下一个预算年度去使用，这使得部门管理者不再像以前那样担心他们这个预算年度没有用完的拨款会被预算机构取走，这有利于克服部门“年底突击花钱的冲动”。而且，“利润分享”允许将一部分预算节余用于奖励员工，因而也有助于激励管理者节约资金，减少浪费。

4.比较简单。与传统预算相比，新绩效预算比较简单。它不像零基预算那样要求对所有的支出项目进行全面的评估和审查，并进行排序。它也不像计划—项目预算那样在编制的过程中要仔细分析和建立项目，而是确定一个支出的总额和大致的分类总额。

三、绩效合同：合同预算

新绩效预算的核心在于签订绩效合同。绩效合同的签订将传统预算中存在的隐性合同关系转化成显性合同关系，从而将公共预算转变成一种合同预算。在传统预算中，各个组织之间的关系是等级制的，预算机构与支出机构之间不是平等的合同双方的关系，而是一种等级制关系；各个支出部门内部的预算关系也是一种等级制关系，上级机构对于下级机构的支出行为可以运用命令的方式进行控制。这种等级制的预算强调对行为和结果进行全面的监督和评估，通过标准化的运行程序来约束行为，并通过组织结构来影响预算过程。但是，在新绩效预算中，各个组织之间的预算关系从一种等级制的关系转变成为合同关系。预算机构和支出部门的这种合同关系主要体现在绩效合同中。

四、新绩效预算对中国的启示

对于中国目前正在进行的预算改革来说，新绩效预算在许多方面都是非常具有启发性的，而且，一种以绩效和结果为导向的预算模式也应该是中国预算改革的最终目标。首先，中国传统的绩效预算只是在编制预算和分配资金时考虑绩效，很少考虑资金使用后应该实现的结果，所以必须引入以结果为导向的预算改革才能解决资源配置低效率的现状。其次，新绩效预算通过签订绩效合同来改变支出机构的支出动机的做法也有助于解决中国预算过程中普遍存在的支出冲动。在中国现有的预算体制下，资金的分配过程中没有明确要求各部门或者项目的管理者实现某个明确测量的产出和结果，以及相应的预算责任和管理责任。其三，新绩效预算在实行目标和总额集中控制的过程中采取的一些改革措施有助于解决目前中国公共预算存在的一个非常严重的问题，即政策过程与预算过程的分离。财政部门作为预算机构不能控制政策，这往往就导致了政策过程与预算过程的分离。发达国家的新绩效预算改革通过机构改革来整合政策与预算过程，这对解决中国预算中存在的这一问题有着非常重要的借鉴意义。

然而，由于中国的预算体制与西方发达国家的预算体制所处的发展阶段不同、所面临的问题不同、所处的预算环境也不同，中国目前的预算改革仍然无法从整体上借鉴新绩效预算。一个国家在选择预算模式时必须考虑自己所处的预算发展阶段。西方国家是在实践了以严格控制预算投入的分配和使用为特征的传统预算模式一百年多年后才引入新绩效预算。而中国目前的预算改革在很大程度上恰恰是在建立西方国家19世纪就已经基本成型的传统预算模式。正如公共预算专家希克（2000）所忠告的：这种预算模式（新绩效预算）并不适合发展中国家，因为这些发达国家只有在它们已经建立起了可靠地控制制度之后（而不是之前），才赋予管理者运作的自由。将先后顺序颠倒就要冒这样的风险：即在有效的制度建立以前就给管理者随心所欲地支配财政资金的权力。

当然，将新绩效预算视为中国预算改革的远期目标并不意味着现阶段不做任何努力。恰恰相反，实施新绩效预算需要一些外部条件，需要在预算制度和政治体制方面进行一些改革，清除那些阻碍新绩效预算实施的体制性因素。

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[责任编辑 王玉妹]