“预算的实质是要控制政府的行为”

采写/张克

“预算的实质是要控制政府的行为”

采写/张克

专访北京大学法学院刘剑文教授

专家访谈

刘剑文：北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学财经法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会会长，世界税法协会（ITLA）主席、曾担任全国人大财经委委托项目《中华人民共和国税收基本法》起草组组长，为第十届全国人大常委会委员主讲《我国的税收法律制度》专题讲座。

检察风云：预算之于一个国家的重要性何在？

刘剑文：我认为归根结底，预算制度是一个国家对外的形象，是国家软实力的体现。它涉及干群的关系，涉及分配的问题，涉及社会的方方面面。一个民主的国家，一个法治的国家，预算制度一定是非常发达的。一个不受预算制约的政府是一个危险的政府，是一个不安全的政府。我们的国家、我们的政府也特别关注预算问题，和谐政府需要有预算法的体现。预算制度的发展使西方再也没有走上集权之路。英国大宪章以后，国王将预算权力交给了议会，赋予了议会对预算收支的监督权。预算法就是要控制权力的滥用。我们现在存在的问题就是政府权力过大，应当进行限制，因此应加强对预算法重要性的认识。

检察风云：预算法修改之路已经走过了十年，我们究竟需要一部怎样的预算法？

刘剑文：预算法有两大类型，这与我们对预算的认识有关系，一种是国家预算，一种是公共预算。

国家预算是与计划经济相匹配的，而公共预算是与市场经济相匹配的。国家预算强调的是财政的积极性问题，强调的是对外的国防、对内的建设问题。而公共预算更多的是强调民生问题，像教育、医疗、环保。我们对《预算法》进行修改究竟采取哪种方式，其中的关键是理念问题。预算法既是政府治理社会，同时也是社会治理政府，其中国家预算更强调的是国家治理社会，而公共预算则更强调社会治理政府，预算法应是两者的有机结合。国家预算强调预算的阶级性，公共预算强调预算的公共性，亦即是取众人之长、为众人办事。

由此，国家预算与公共预算在最终目的上是不一样的，公共预算强调的是公共预算社会利益最大化；在实现手段上也是不一样的，公共预算强调的是民主财政、法治财政。因此，在修改《预算法》前，明确我们究竟需要怎样的预算法至关重要。十届、十一届人大常委会都将《预算法》的修改纳入计划，但是修订进程却一拖再拖，究其原因是因为预算法直接控制、监督、管理着政府的行为，核心是监督政府，因而主要阻力来自于政府。

预算是政府的钱袋子，还是纳税人的钱袋子？我认为这个钱袋子应当是多元的钱袋子。在预算的收入、预算的支出、预算的管理这三个方面我们都要体现民主、体现法治。在预算收入方面如何体现合法、合宪；在预算支出方面如何体现支出的公开、公平、公正；在预算管理方面，如何贯彻有规、有序，这是我们要达到的目的，要强调纳税人对政府的监督、强调预算的公开、强调人民对政府的监督。我国现行的《预算法》是计划经济的产物，制定时向市场经济的转型才刚刚开始。1994年全国的税收收入只有5千亿，到2010年已经超过了8万亿，国家收入的背后是千千万万的纳税人，该收入应如何有效控制？在当今日益突出的社会矛盾中，存在的一个重要问题就是收入分配不公，收入差距过大，官员腐败问题严重。所以说，《预算法》的修改亦应当关注这样的现实。

检察风云：我国目前的预算法以及预算制度存在哪些不足？

刘剑文：新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿元，建设工期30年；国家大剧院50亿元的预算，都未提交全国人大审议批准。这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。由选举产生的人民代表所讨论的重大财政问题，应当是微观的、透明的、具体的，对纳税人和所有公民郑重负责的，而不只是理论上的、宏观的、抽象的。

此外，根据《预算法实施条例》规定，我国复式预算体系包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算。但十余年过去了，国有资产经营预算和社会保障预算始终未曾建立，虽然国有资本经营预算的编制已经在中央层面展开，但围绕着预算编制权和审批程序以及衔接问题的争议，实际上也反映在国有资产监管与收益问题上，究竟公民享有多少知情权和决定权。而频频发生的社保基金挪用、挤占案件，实际上也反映了社保基金行政管理和投资运营缺乏民主化的制度缺陷。相比较预算作为对政府行政行为的事前监督，审计则作为一种事后监督弥补前者一的不足，但审计也只能在有限的范围内发挥一定的作用。

检察风云：在发达国家，立法机构往往对预算方案进行激烈的博弈，公众也给予高度关注。应如何理解公共财政与预算之间的关系？

刘剑文：从预算与财政的关系看，预算是公共财政的运行机制或基本制度框架。预算是制度意义上的财政。满足公共需要是财政最根本的目的，这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。而财政运作机制的公共性，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效率高低。在行为与操作的意义上，具有决定作用的是财政制度或运行机制，其实质是国家如何运用公共权力，依据何种规则运用公共权力进行资源配置。正是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。由公共财政法治性所决定，预算必须遵循法定原则。与此同时，只有当政府预算以法律方式通过并以法律加以约束，预算才能够起到约束政府财政收支活动的作用。因此，预算制度的产生反映了公共财政的社会需要。

预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构控制是控制政府行为的工具，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制进行监督，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。在制度和运行机制上，预算若由纳税人的代议机关控制，此时的财政必定是公共决策、公开透明的财政。

其实，建立公共财政的基本框架，就是要构造公共财政的运行机制，即现代预算制度。对于公共财政而言，是先有预算，后有财政活动。财政活动不允许超出预算边界。改革后的预算制度，政府的诸多行为将置于公众的视野之下，对于建设一个廉洁、高效的政府起到了重要的推动作用；同时，在和谐社会的理念下，有利于缓和政府与纳税人之间的对立关系，为政府行为获得更多的纳税人支持，有助于政府政策的贯彻和执行。

检察风云：普遍存在的预算外资金多年来遭受诟病，应如何评价？在制度设计上是否有必要将预算外资金纳入预算范围，从而保证公共资源不被滥用？

刘剑文：客观地说，预算外资金制度作为对一定时期内财政体制的补充，有其存在的合理性，起到了一定的积极作用。

预算外资金的正面效应，主要表现在以下几方面：第一，极大地调动了地方、部门和企事业单位增收节支的积极性，缓解了预算资金的供求矛盾，一定程度地减轻了财政负担；第二，预算外资金专款专用的特点有力地保障了各种专项事业的发展和国家重点支出；第三，减少了统收统支体制下“上缴下拨”的繁琐手续，简化了财政管理；第四，中国财政体制中长期存在的“财权与事权不匹配”决定了预算外资金的取得有助于维持地方政府的正常运转。

马寅初先生曾说，“一个制度，尤其是财政制度，凡能适应环境之需要者，就是好制度”。要回答是否应该对预算外资金制度进行改革以及改革走向何方这一问题，首先必须思考的是预算外资金是否能够适应中国当前的发展环境，并能实现利大于弊的效果。

毋庸置疑，将预算外资金纳入预算法界定的预算范围是大势所趋，尽管预算外资金制度在特定时期有其合理和可取之处，但其在中国建设市场经济及公共财政体制的背景下，弊端日益凸显。同时，将全部政府收支纳入政府预算，是当今各国的基本经验也是立足于中国基本国情的选择。但是制度的改革往往“牵一发而动全身”，预算外资金制度往往与其现有政治经济体制、市场经济完善程度、财政管理制度的水平乃至观念上的认知相关。片面地只从预算外资金具体规制措施入手，改革往往达不到预期的效果。中国预算外资金的形成是一个政治、经济、文化等综合因素长期作用的结果。因此，预算范围外资金规范化过程应该是一个渐进过程。在这个过程中，首先，应加强对预算外资金产生的经济、法律以及治理的合理性进行判断；其次，应通过法律建立合理的治理框架，凭借法律的稳定性和权威性保证改革的顺利展开。此外，为充分发挥法律效力，我们应当注意到预算外资金制度的规制必然触动原有的利益格局，如何在相关利益主体间（如财政部门和相关业务部门、中央与地方之间、公民权利与国家权力之间）实现利益的平衡以保证改革的可操作性值得深思。

检察风云：对于《预算法》修改以及中国预算管理制度的完善有何建议？

刘剑文：第一，实现预算法治化。要实现政府财政的法治化，就必须以政府预算的法治化为基本途径和手段。在民主国家，议会对政府制约的主要机制是控制预算。政府的任何一项活动都需要相应的财政支出，预算恰好以计划形式对每一笔政府支出作了直接的规定和安排，直接和具体的规定约束着政府行为。而议会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程，就是市场和公民对政府各项具体施政活动的审议与批准过程。社会公众和议会对预算执行情况的检查和监督，意味着市场对政府行政状况的检查监督。预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。在预算制度的规范与约束下，国家财政的根本权限转移到了纳税人手中，纳税人通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权。

第二，合理配置人大预算权。虽然我国《预算法》规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但没有明确人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改预算法时明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权，在预算的编制和审议中扩大民主的范围，增强人民代表审议的作用。

第三，坚持预算法定原则。在预算法的制定与实施时要全面贯彻预算法定原则，包括预算主体权利(权力)法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定；完善预算制度，保障宪法，控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展等功能的有效发挥。此外，要强化全民的国家预算法律意识。

第四，强化预算监督。在我国，为强化人大对政府监督职能，有必要推进政府预算报告制度改革。预算案要反映大多数人的意愿，实现公共支出与合理税收负担均衡，最重要的在于必须为预算的民主决策和监督提供制度保障，同时，也要加强社会公众、新闻媒体对国家预算的监督。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对国家财政预算的防腐功能。