亟盼预算法治理“三公”乱象

文/张克

亟盼预算法治理“三公”乱象

文/张克

又到一年两会时。每年两会代表热议的三公经费法治化依然是条漫漫长路。

政府部门过高的行政成本，一直为人们所诟病，由此公开“三公消费”也成为多年来社会各界的呼声。

所谓“三公消费”，主要是指国家职权部门、政府的企事业单位等用公款支付的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费。

全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌曾经在中央电视台《新闻1+1》节目中透露：我国公款吃喝、公费出国、公车开支一年9000亿。主持人柴静很吃惊地问：“您再说一遍？”，王再次肯定说：“公款接待，公费出国考察，公车，也就是三公，一年9000亿。”

虽然这一说法和数据也遭到质疑，但以法律的途径规制三公消费已然成为一项社会共识，《预算法》的修订正承载着公众对遏制畸高三公消费的重任。

我国目前的预算中并没有“三公经费”的科目，所以中央各个部门都是从总预算中将关于接待、出国、用车的经费剥离出来。各个部门之间自然口径不一，数据千差万别。2011年有83个中央部门公布了三公经费的2010年决算数和2011年预算数。按照国务院要求，98个中央部门本该在2011年6月底前交出答卷，从晒账本的时间上，除了科技部在4月14日最先公开，其余公布的都在7月之后，严格来说都算“违令超时”，更何况仍有近2成是白卷。

这导致中央部门三公经费的真实性存疑，部委公布的数据太笼统，又没有公布相关财务规定，难以进行比较，比如三公开支最多国家税务总局，三公经费的中央财政拨款预决算数，包括国税系统所属各级行政、事业单位。截至去年年底，国税系统共有3567个预算单位。这样的预算模式是否合理，没有人说得清。

现行《预算法》只赋予财政部公开全国的决算、预算以及全国三公经费的权力，没有赋予财政部公布每个部门的预算和三公经费数据的权力。没有法律依据，花钱的部门就可以想办法不告诉公众花钱的数目。

国务院多次召开关于治理三公经费的会议，要求继续压缩中央部门三公经费预算，并要求每年6月将中央本级三公经费支出情况向社会公开。但是，公开之后，面对公众的质疑与政府部门的尴尬，如何监督就成为一个有待破解的命题。

这个监督命题，具体来说，包含几个层面的内容，即公开之后，谁来监督，如何监督，监督后一旦发现问题，谁来处理以及如何处理。

依照我国现行的财政体制，监督是多层次的，首先是全国人大的监督，这是立法部门对政府部门的监督。其次，还有来自政府相关部门的监督，比如财政部、监察部、审计署等，这些都是对“三公”监督很重要的部门，此外涉及违纪的问题还有纪委监督。同时，媒体在某种意义上也是一种监督力量，是沟通政府与公众的桥梁。当然，还有民众的监督，民众的监督又包括两个层面，一个是民众的直接监督，另一个层面则是民众选出自己的人大代表由人大来监督。

显然，在现有的法律框架下，谁来监督已不是问题，剩下的只是监督后违规者的责任问题，而这个问题，则有待于我国预算法的修改以及预决算制度的健全。

目前，我国预算法修改的最重要问题，就是要按照现代的预算制度，将人大、政府及相关部门在预决算过程的权利、义务、责任进行重新配置和划分。

按照目前的预算法，人大不能直接修改政府的预算案，只能建议，也就是说，即使人大认为预算不合理，也只能要求政府部门来修改，而不能直接修改。

所以说，现行预算法基本上处于责任虚位的状态，因此，下一步的法律修改有待明确政府部门的责任。

不仅如此，现行预算法框架下承认了预算收入，也承认了制度性收入和制度外收入，但是严格来说，所有收入都应该列入预算，后两者是在特殊历史背景下产生的，在当时有其存在的合理性，但在目前却很容易滋生收支方面的潜在问题，不应该再有。

在当前我国财税制改革的关键时期，在政府收支逐渐走向阳光、透明、公开的过程中，预算法的修改已然火烧眉毛、迫在眉睫。

遏制三公消费之风，香港可为镜鉴。

公车方面，香港拥有近17万公务员，约有公务用车不超过7000辆。港府首长级以上官员大约1200人左右，占全体公务员不到1%，属于港府的精英层。他们在公车使用上享有比较优厚待遇，但绝大多数仍然不配专车。香港配有专车的最高级别官员约在20人左右，按照规定可配置贵宾车，在公车使用上不仅免费使用，并且不限用途，但仍受到严格的监督。

再看公款消费，据香港民政事务局局长曾德成称，香港当局发出的指引，公务午宴及晚宴每次的开支上限分别为每人350元港币和每人450元港币，公务应酬的年度开支视个别政策局及部门的实际需要。政府人员安排应酬时，方式需得体，也不应予人奢侈的印象。香港个人资料私隐公署为两任前专员分别举行的饯别晚宴，支出分别是人均750港元和650港元，审计署认为这不符合香港财政“适度和保守”原则，要求两位前专员退还了款项。

香港特首曾荫权在过去4年来的外出访问开支仅花费不到百万港元。这样的一份特首外访开支统计文件，只要媒体向香港特首办公室索取，半天内便可以拿到。4年来，曾荫权外访活动共40次，开支总金额为987086港元，其中机票费用为54万港元，另有44.7万港元为其他支出。更为有趣的是，该文件显示曾荫权曾自掏腰包“外访”。2008年6月13日，他在前往美国休假期间，顺道为香港驻旧金山经济贸易办事处主办的大型宣传活动担任主礼嘉宾，这次活动的机票钱是曾荫权自己掏腰包的。