集权与自治——法国高等教育管理体制的改革

邱小芳 张小东

摘要： 自巴黎大学建立以来，法国大学已有了800多年的历史。在这800多年里，法国大学为了实现思想自由、探寻大学精神，不断追求大学的自治；然而，法国作为中央集权制国家，会因为其自治的弊端而走向集权。集权与自治，似乎截然对立的两种管理理念在当代法国的高等教育管理中试图得到调节。梳理其800多年高等教育管理体制对于我国而言颇具启发性意义。

关键词： 法国高等教育管理体制大学自治中央集权

一、法国大学自治的传统

法国的高等教育之起源，应以被称为“欧洲大学之母”巴黎大学的建立为标志，而巴黎大学便是追求自由、实现自治，也为法国大学的自治奠定了传统。从11世纪起，各地学者来到巴黎西岱岛上大教堂附近的主教学校讲学布道。为了摆脱教主的控制和干涉，师生们从岛上向塞纳河左岸转移，开辟新的教学场所，即后来的“拉丁区学校”。特别是1170—1190年，在城市自治运动的影响下，拉丁区的学校为了争取自治权，教师们组织成立了“巴黎教师学生团体”。这个团体后来被称为“大学”。这种主要由教师管理的治学模式是巴黎大学被称为“先生大学”的原因。当时由教师组成的“教授会”（faculties）负责挑选学生，学业完成时授予不同的学位。应该说，当时的“教授会”是大学自治的核心，尽管这时还不具备现代大学的全部特征。

这一时期大学自治的权力，包括“学衔的独自授予权，具有象征法人资格和自治权的印章，大学人员与神职人员地位等同，不纳税金、不服兵役等，他们甚至可获教会法院的轻罪豁免，并有罢教权”。可以说，在黑暗的中世纪，大学成为唯一的净土，大学成为具有独立行使自治权的学术机构，这种情形几乎一直保留到法国大革命前。至大革命前，一方面随着大学地位的提升和权力的扩大，大学从一开始的共同生活与研究场所变成纯粹讲学之所，但“另一方面各学院自置产业，权力逐步操纵在少数有权势的学者手中，大学的发展走向衰落”。至大革命初期，法国已关闭了22所大学。历史证明，法国的大学在放任自流中渐渐失去了往日的辉煌。

二、中央集权式管理体制的由来

法国是一个中央集权制国家，这种集权也体现在教育管理方面。如狄德罗的国民教育管理思想：要求国家建立完整的国民教育制度，由国家管理学校；在教育行政管理上应实行大学区制，加强国家对各级学校教育的统一领导和管理。这一理念深刻地影响了拿破仑的教育改革。

1799年，拿破仑通过“雾月政变”登上了法国最高统治者的宝座。在国家主义思想指导下，拿破仑一开始执政，就把教育大权掌握在帝国手里，并进行了一系列教育改革。标志着拿破仑中央集权教育制度建立的是1802年第一帝国教育法律的颁布，规定教育一律由国家开办，国家对教育实行垄断政策。随后，1806年和1808年拿破仑接连颁布了两个重要的教育法令。1806年教育法决定建立由帝国统管的教育行政管理机构——帝国大学，这是法国第一个代表中央集权管理的国家教育部。1808年教育法规定，帝国教育行政管理实行中央统一领导，分级管理的政策。至此，通过设立中央管理机构和制定法律等强制性措施，法国建立起了中央集权的教育管理体制。从某种意义上讲，拿破仑是法国近现代教育管理体制的奠基人。与此同时，已有几个世纪的大学自治的传统受到了集权管理的挑战。

三、调节中央集权与大学自治的冲突

二战后，法国教育主要是围绕现代化和民主化展开的，其中如何处理中央集权与大学传统自治关系的问题至关重要，法国在这方面是有过经验教训的。

（一）法国大学逐步复归自治

由于大学管理过于集中等原因，1968年法国爆发了席卷全国的“五月学潮”。同年11月，法国颁布了《高等教育方向法》，确定了大学“自治、民主参与和多学科”的三项办学原则，让大学在行政、财政和教学等方面具有自主权，学校有权确定自己的章程和内部结构，尽管中央政府在对高等教育发展的重大方针等方面拥有决定权，但是大学在内部管理方面却发生了一系列重大变化，包括取消校长由上级任命，改由大学教职员工直接选举产生等，这种变化被称为“结构性改革”。因此，1968年改革成为法国高等教育发展史上一个重要的里程碑。

20世纪80年代初，法国社会党执政后实行“权力下放”和“地方分权”。高等教育方面，1984年颁布了《高等教育法》，进一步重申1968年确定的大学办学三原则，并强调为调动和发挥高校教师的积极性和创造性，保证高等教育任何政治、经济、宗教和意识形态的支配，应该尊重知识的客观性，为教学和研究提供发展的自由、创造的自由和批评的自由，加大了高等学校的自主权。

1989年的《教育方针法》在继续贯彻落实1984年的《高等教育法》基础上，进一步扩大了地方和高校的自治权，师生能够积极参与教学、科研和行政管理，国家的干预减少。特别是自20世纪最后10年以来，随着知识经济的到来，大学在经济社会中的作用越来越明显，而大学的创新需要宽松的外部环境。

1996年，法国“全国未来教育制度咨询委员会”向国民议会提交关于学校教育制度现代化的报告，明确指出必须改革法国现行垂直的、集权的和臃肿的行政管理机构，进一步实行权力下放和扩大高校办学自主权，充分调动教师和研究人员的积极性和创造性，使法国始终处于世界主流社会之中。就国家长远利益而言，必须寻求政府管理和大学自治关系的协调发展。

2007年的《大学自由与责任法》规定33所法国大学将于2010年实行自治法国高等教育，到2012年法国所有大学都必须全部实行自治。2009年初，首批18所法国大学实行自治。

（二）法国政府在大学自治中的职能

法国通过立法以明确政府和大学各自的权利和责任，同时，政府也通过多种渠道寻求双方的协调与合作，从而尽量避免直接干预大学，并体现国家的教育意志。

1.国民教育部的职责

从1988年开始，法国的高等学校的管理基本上分为两级，即中央和地方两级，法国中央一级的教育行政为国民教育部，其分割为三个管理纬度：大学、短期技术大学和一部分公共的大学校属于教育部管辖，教育部只有监督权。该部在高等教育方面的主要职责是：制定方针政策；审批各校和各专业授予国家文凭的权力；批准对教授和讲师的任命及其他人事安排；分配各校经费；确定各种国家文凭与学位的艺术要求和考核方式。可以看出，虽然中央政府的权限集中，但是其职责明确，主要通过拨款、审议、考核等活动来干预大学。

2.中介机构的职责

中介机构的设立在政府和大学之间起到了“缓冲器”的作用。中介机构有两个，一是法国高等教育和科学研究最高审议会，它由大学的代表及文化、教育、科学、经济、社会等各界代表组成，教育部长任主席，主要职责是根据高等教育指导法案及其他有关法令的规定，对大学设计的各项方针政策进行咨询，并在其工作改进方面应采取重大措施时提出意见和建议。二是全国教育评估委员会，其主要任务是定期系统地检查和评估高等教育机构所进行的各种教育、科研和国际合作等活动，对各校教学、科研任务完成的情况、成果、效率等进行评估，提出改进的建议，并定期向全国高等教育和科学研究评议会提出书面报告。

3.政府向大学拨款方式

在法国，国民教育部把本部掌握的经费一揽子分配给所属高校，除科研经费单独列出外，对各校如何使用资金不做规定，由各校自行支配。这种把财政分配交给大学的做法，有助于发挥大学的主动性，体现大学自治的精神。法国私立大学的经费来源以各自学校收取的学费为主，国家政府提供部分资助。

参考文献：

［1］陈学飞.美国、德国、法国、日本当代高等教育思想研究［M］.上海：上海教育出版社，1998：225.

［2］田平.建立中介机构：协调政府与大学的关系［J］.高等教育研究，1996，（5）：33.

［3］阎光才.识读大学：组织文化的视角［M］.北京：教育科技出版社，2002：42.