发展战略性新兴产业关键在发展模式的转变

◎ 高世楫 张永伟

作者高世楫系国务院发展研究中心信息中心主任；张永伟，国务院发展研究中心研究员。本背景报告由中国发展研究基金会提供

中国政府2010年做出了“加快培育和发展战略性新兴产业的决定”，积极推动对中国产业结构升级、国际竞争力提高和中国经济可持续发展密切相关的七大产业领域。节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等几大产业，不但在中国长远发展中有巨大的需求空间，同时也体现了全球新一轮技术发展的方向。选择这几个产业，同时还充分考虑到了中国的发展阶段、产业基础、技术能力和外部竞争环境等因素。这种选择，同发达工业化国家在新兴产业发展的重点领域的选择既有区别、又有相似的地方。奥巴马政府在2011年提出的美国创新战略中指明了五个需要寻求优先突破的产业领域，这些领域包括新能源，生物技术、纳米技术和先进制造技术，空间技术商业化，医疗卫生技术，教育技术。这种选择，是同美国科技实力强大、处于创新前沿、最具创新活力的国情，以及美国寻求在科技、军事领域的全球主导的国际地位分不开的。相比而言，中国的战略性新兴产业更加注重解决中国经济和社会发展的急迫问题，并着眼于长期可持续发展能力和国际竞争力培养。

从总体上看，中国科技发展仍然落后于发达工业化国家。虽然在统计数据上中国是全球高技术产品最大的出口国和最大的顺差国，但这些产品绝大部分是跨国企业在中国的投资企业生产的，本土一些高技术企业即使有自己的品牌，但其关键部件和核心技术都来自于国外。但不可否认的事实是，过去数十年中国在技术追赶方面有长足的进步，创新环境不断改善。特别是在国家鼓励发展的这几个战略性新兴产业领域，中国企业技术能力迅速成长，我们看到了较令人鼓舞的新趋势。

部分产业领域出现了一些发展亮点

支撑中国战略性新兴产业发展的重要条件是中国正在形成新的比较优势。这个比较优势是低成本研发和高水平制造，“一低一高”使中国企业在一些重要的新兴技术和产业领域能够快速进入市场，在较短时间内获得市场份额并逐步建立竞争优势。中国全社会研究开发投入持续增长，2010年达到GDP的1.8%。在人才供给方面，2010年中国本、专科以上大学生、研究生毕业人数610万(其中本科260万人、硕士33.4万、博士4.9万)。一些国内企业抓住了国内研发低成本的优势，加大研究开发投入，并通过“干中学”迅速提高研究开发的效率，逐步建立产品领域的竞争优势。中国的信息通信领域的华为、中兴，医疗器械领域的迈瑞，铁路通信系统领域的和利时，生物技术领域的华大基因等企业获得了快速发展，在全球竞争中崭露头角，其共同点就是它们可以拥有比国外竞争对手更大规模的研发队伍。新兴产业发展的关键是技术，实现产业化的基础则是制造能力。将新技术与高端制造快速对接是中国产业发展能力提升的一个重要表现。多年发展建立起来的较完整的制造体系和不断提高的制造能力，使中国成为一些新兴技术最重要的产业化基地，国内一些企业从制造环节进入新兴产业的全球产业链，逐步提升其在产业链中的地位，并进行技术追赶和超越。

中国产业发展总体上仍较落后，但在一些重要的新兴技术产业领域，中国少量企业已经接近或处于全球创新前沿。在新型芯片设计、通信系统集成、基因测序技术、新型材料、工业生物技术、动力电池等高技术领域，中国出现了一些领先的技术或全球有影响力的企业，开始进入创新前沿，而且这种态势正在加速扩展。在互联网服务、新能源应用等新兴领域，形成了诸多中国特色的应用创新甚至是原创性的创新，在本土成长有特色的世界级公司，如阿里巴巴公司、腾讯公司等。在创新主体方面，除传统企业和研究所外，国内还出现了一些民办的、企业化运作、集基础研究和产业化于一体的新兴技术创新机构，已成为我国源头创新和拉动新兴产业发展的重要力量。如深圳“华大基因研究院”，已是拥有3400名研发人员的全球最大基因测序及分析中心。

中国此轮新兴产业发展和技术突破还受益于全球化和金融危机给中国带来的技术、人才和知识的流入。一些企业看到了全球金融危机带来的跨国并购机会，通过收购欧美等地拥有先进技术的中小公司，迅速获得了实现产品升级和发展新兴产业的技术，通过进一步整合这些技术和研究队伍，提升技术创新能力。在新能源、生物医药、医疗设备、信息通信、半导体设备、新兴材料等领域，国内诸多有技术突破的新兴公司，其许多技术、人才都来自国外。中国的产业技术基础、人力资源条件和潜在的市场前景，吸引许多人才到中国继续研发并探索产业化出路。技术的全球化和人才的全球流动，为中国实现技术突破和发展新兴产业提供了良好的外部环境。

新兴产业发展出现的隐忧

尽管中国战略性新兴产业发展取得了一些突破、出现了很多亮点，但由于技术的产业化步伐缓慢，新兴产业的巨大潜力没有能够及时和充分地发挥出来，中国在一些重大产业上很可能再次失去机会。例如在电动汽车领域，中国政府积极推动发展，有比较好的发展势头。但发达国家利用其综合优势，在产业化上“后发先至”，我国可能又会走在后面。

中国新兴产业发展很有可能重蹈其他产业“暴生暴滥”的覆辙。我国很多产业发展常常经历的一个怪圈是，当该产业出现重大发展机会的时候，各种资本会大举进入该产业。在没有自主技术支撑的情况下，企业就通过引进国外技术和生产线在国内迅速形成巨大的生产能力，往往在一半甚至更短的时间内达到国外经过多年才能实现的产能。这种快上大上的结果很容易迅速导致国内甚至全球的产能过剩。而面对产能过剩的巨大压力，很多企业又偏好于采取以规模化获取低成本和超低价格的竞争战略，竞争很充分，但也很惨烈。低水平竞争导致企业利润率降低，结果是严重削弱了企业和行业的研发投资，使整个行业长期停留在低水平，新产业很快被做“滥”了。

更重要的是，一些发展较快的产业的技术短板日益明显。风电是我国发展较快的新产业，在形成巨大的市场规模和制造能力的同时，国内却没有形成强大的技术创新能力，目前核心技术仍受制于人，一些关键的部件基本依赖进口。另外，中国前沿基础研究理论准备不足、一些产业领域前沿创新和技术储备不够。如在太阳能利用方面，由于创新后劲不足，中国企业在第一波光伏技术和产业发展中获得的领先地位很可能在第二波技术突破中失去。物联网、生物技术、信息通信产业发展也存在这样的问题。

新兴产业发展受制于体制障碍

中国战略性新兴产业发展得到政府的重视，但目前尚未能进入更良性的发展轨道，症结既出在企业身上，更多的则与现有体制有关。

1.对迅速做大GDP的过度关注，使很多地方的新兴产业发展演变成新一轮的技术引进、产能扩张、圈地运动、产业作秀。一些地方为迅速出政绩，加大了新兴产业的招商力度，规划大量的土地用于建设名目多样的新兴产业园区，一些企业动辄就可获得上千亩的土地，而在这些土地上兴起的新兴产业多是“制造工厂”甚至“组装车间”，缺乏技术能力，没有发展后劲。

2.在一些新兴产业仍存在市场准入难题。由于存在多种准入限制，民间的以及“行业外”的国有资本一直以来很难进入诸如电信、广播、电视等业务领域，庞大的市场由于准入限制造成的投资不足而难以迅速启动。在电动汽车领域，一些民营企业表现出很强的创新活力，能够满足中国多层次产品市场的一些产品需求。但是由于受传统汽车目录管理体制的限制，现有汽车厂之外的企业不能生产电动汽车，而主流厂家担心会对自身传统汽车市场产生冲击，对发展电动汽车并不积极，因此出现了想干的不让干、让干的不想干的尴尬局面。当国内各界开始认识到开发页岩气对改善我国的能源供应的重大意义时，挡住国内页岩气开发的障碍不是技术和资金，而是市场准入的限制。

3.传统的行政壁垒或市场垄断，成为一些新兴产业发展不可逾越的障碍。地面数字电视发展既可以为消费者带来新的体验，又可以节约宝贵的频谱资源用于全新的新兴通信媒体业务，但中国在有世界最先进的数字电视标准和技术的情况下，产业化迟迟难以推进。电信网、广电网和互联网“三网融合”孕育了多种前沿技术、潜藏着巨大的市场、能为消费者提供明显的福利改善，但由于体制不顺，“三网融合”虽在高层着力推动下有所进展，但发展仍然缓慢。

4.一些落后的体制陈规成为阻碍新兴产业发展的严重羁绊。在新能源发电领域，由于项目审批与电网规划脱节，电网发展滞后于新能源开发，新能源发电上网难的问题越来越突出。国家对电网公司发展新能源的责权利定位不清，导致电网公司发展新能源动力不足。在医疗器械领域，由于对磁共振等大中型医疗设备仍采用配置证制度，使得很多即使临床需求很大、靠自有资金购买设备的民营医院也因为拿不到政府主管部门发放的配置证而不能擅自购买，这种严重过时的配置证制度也严重抑制了国内医疗器械产业的市场需求。

5.地方保护不利于公平竞争。在电动汽车领域，为对相对成熟的、自主创新产品进行技术验证和支持产业化，国家科技部联合财政部出台了“十城千辆”计划，对选定城市的电动汽车购买者提供补贴。在实际执行中，“十城”中的“千辆”不管是否是自主创新、也不管技术是否成熟，多包给“本城”厂商，从而形成了新一轮地方保护主义，恶化了市场环境，堵塞相对成熟的技术参与公平竞争和实验示范的机会，对自主创新造成打击。在风电领域，地方政府既热衷于风电资源开发，又苦于风场项目带来的税收少，近来转而热衷“以风场换工业项目”。对新开工的风场项目，地方政府往往要求开发商引进一家设备制造业在当地建厂，或者采购本地风机产品。结果在很多虽有丰富风电资源但比较偏僻的地方建了一些小风机厂，这些厂子由于规模小、技术水平低，很难生产出高质量的产品。从长远看，对发展地方经济、提升地方产业竞争力也不会有太大益处。

政府引导发展产业的能力面临挑战

1.政府扶持新兴产业的方式方法存在问题。这些年各级政府在技术创新领域的投资并不少，但收效并不理想。在一些产业技术领域，政府下大力气投入的项目产出低，而没有政府投入的企业反而取得成功。究其原因，我们发现是政府的扶植方法往往带有计划经济时期政府直接插手和包办代替的印记。比如在新能源汽车发展初期，在支持研发方面，有关方面提前选走技术路线，只支持路线内的企业，对其他技术路线反过来却进行压制。

2.在跟踪产业和制定发展战略方面政府能力远远不足。由于政府掌握的信息资源有限，并且在很多时候很难获得真正独立的数据与信息。一些企业或者利益团体获得政府支持而给政府提供一些不全面或者偏颇的信息。所以，政府在制定产业发展战略或规划上经常会犯错误，很多规划变成了简单的定指标、列项目。

3.政策缺乏前瞻性、一致性、系统性。如在电动汽车领域，要加快推进其产业化，必须要有包括补贴、基础设施、提高油税、提高传统燃油车排放标准等在内的一揽子政策，既不能有所缺失，更要做到政策间彼此呼应。但我国电动汽车产业化两年多来，出台的政策仍比较零散，而且政出多门，政策间相互扯皮，延缓了电动汽车产业化的进程。

几点建议

1.发展新兴产业的关键是发展模式的转变。中国要从长期熟悉的、以引进外资、技术模仿、接受产业转移，专注低端制造的经济活动，转变为主要依靠自主技术来源、主要依靠本国资本和主要以自己的力量将创新的技术发展为先进的产品，实现产业化，完善产业链，发展成为一个新兴产业。实现这一变革的核心要素是要着眼于培育创新能力，掌握核心技术，形成对产业链中最具附加值和影响力环节的控制力。

2.营造支持新兴产业发展体制与政策环境。要对新兴产业实施更大胆的准入放开政策，民营资本对新兴产业有很高的投资热情，除国家明文规定禁止进入的领域外都应允许民间资本公平地进入。要下决心打破垄断和部门分割，为新兴产业发展消除体制障碍。如三网合一、新能源汽车等产业化和大规模应用都涉及按传统分工而形成的壁垒和障碍。要加快改革，确立政企分开、政事分开、政监分离的管理体制，打破地方保护和部门保护，加强国家层面的统一领导和协调，打破科技向产业的“转化瓶颈”，消除新兴产业在跨部门、跨行业、跨地区领域发展的体制障碍，使“生产关系适应生产力发展”，为新兴产业发展铺平道路。

3.改进扶持新兴产业发展的方式方法。政府的政策主要是补充市场作用的不足，不能是抑制市场竞争而是要充分调动市场力量，因为后者才是推进技术创新和新产业发展的最强大的动力。政府财政资金的支持应更多体现在“竞争前”；在产品阶段应该尽量“补需方”而不是“补供方；政策支持要体现公平公正的原则，防止因不适当的直接干预而抑制市场竞争。政府要协调新兴产业发展中的中央和地方、产业链各环节、企业与用户的利益分配，为新兴产业发展提供及时甚至适度超前的引导、监管和服务，防止为盲目追逐利益过度投资、无序竞争，使新兴产业“暴生暴死”。