两院之外的“第三院”

特约撰稿/余万里

两院之外的“第三院”

特约撰稿/余万里

游说，英语称lobby,原意是门厅或休息室，因为从事游说活动的人进不了会议室和议事大厅等正式场合，一般在这种地方活动，后来这单词就成了“游说”的英文词，从事游说的人称lobbyist，就是说客。现在，这种“旁门左道”的活动已经成为美国政治生态的一个重要组成部分。

每年的1月底开始到9月30日，围绕联邦财政资源的分配，总统、行政部门、国会、政党以及利益集团之间都会展开激烈的讨价还价。在美国公开、透明的预算决定机制当中，各地方、企业、团体都有机会在联邦政府的巨额财政支出中分一杯羹。这个时候，华盛顿游说人士的“狩猎季节”也就到了。

作为美国民主体制中的一道独特风景线，院外游说活动已经成为美国政治必不可少的一个组成部分。多元主义的民主理论家认为，利益集团政治在整体上是健康的，有利于保护美国的民主和自由。因为在一个开放竞争的利益集团政治当中，各种不同的、相对立的集团互相竞争、相互抵消，最终会产生一个均衡的结果。而且，建立在自愿结社基础上的利益集团也有助于公民与政府的沟通、监督政府、影响决策。有些人把游说集团称为国会参议院、众议院之外的“第三院”，足以证明他们的影响力之大。

游说与美国政治

游说并不是美国政治的成文制度，但是美国民主体制中的院外游说活动由来已久。早在美国独立后的第一届国会中就已经出现了游说活动。通常而言，在华盛顿院外游说行业活动的角色主要有公关公司、律师事务所以及大公司、利益集团的代表处。广义上，从事政策分析和研究的思想库和研究机构也会发挥政治游说的功能，但是他们主要不

TOP EVENT是依靠收取代理游说费来谋生的，因此不算职业游说机构。

院外游说与美国的利益集团政治密不可分，是美国特定的政治结构与政治文化催生的一对双生子。在政治结构上，美国缺乏功能完备的政党体制。与世界其他国家的政党相比，美国的政党只是一个选举的工具，并没有系统的政治纲领、严密的组织和纪律，因此无法发挥联系群众进行政策沟通的功能。美国政党的这一功能缺失实际上是由利益集团来填补的。而美国政治文化中根深蒂固的结社传统又为利益集团政治提供了滋生的土壤。19世纪30年代，法国学者托克维尔在其著名的《论美国的民主》当中写到:“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团……在法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团。”

院外游说得到了美国宪法第一修正案的认可和保护。宪法第一修正案虽然没有明确提到游说活动，但明文保护“人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利”。游说最初就是民众向政府请愿的一种形式。在交通和通信不发达的过去，代理的游说活动还有助于降低民众与政府沟通的成本。

游说业的发展

华盛顿院外游说活动虽然由来已久，但这项产业蓬勃兴起的根本推动力量是美国政府职能的扩张。19世纪到20世纪初，华盛顿的职业游说人士加起来不过寥寥百人，主要业务是参与选举后的分官鬻爵和政治分肥。20世纪30年代，罗斯福的“新政”导致了联邦政府管制能力和范围的扩张，相应地吸引了各大产业集团、公司对政府政策的注意力。院外游说队伍的扩大、影响力的扩展也引起社会的注意，尤其成为20世纪上半叶美国“进步主义”运动的眼中钉。1946年，美国国会出台了第一部规范游说活动的法律，对政治游说的范围、形式和手段进行了限制。

20世纪60年代，随着美国联邦政府机构和职能的大规模扩张，华盛顿的院外游说也迎来了大发展的时期。到80年代初，从事院外游说的人数从数千人迅速扩大到3.5万，号称美国首都华盛顿的“第一产业”。名列《财富》榜前500名的美国大公司悉数设立了自己在华盛顿的代表处。其中，与美国国防事业密切相关的军工企业，如波音、洛克希德－马丁等公司在华盛顿代表处的工作人员有数百人之多。

游说形式多种多样。2009年10月27日，两名来自俄勒冈一家电动摩托车厂的员工骑着他们生产的电动摩托车出现在首都华盛顿的国会山。他们认为自己的产品是解决美国能源困境的一个好方法，所以前来游说国会，希望得到政府的支持。（图/CFP）

游说的四种类型

院外游说活动常用的政治战略有四种:直接游说、间接游说、草根游说和政治行动委员会。这四种政治战略各有其优点和弊端，根据问题的性质和政治形势，利益集团会选择其中的一种或几种战略展开政治行动。

直接游说是最为传统和古老的政治游说手段，但至今仍是最为有效和常用的政治战略。公民、利益集团代表本人或委托专业游说人员通过面对面的方式与决策者发生接触，传递信息、表达观点、施加影响的。同其他形式的游说活动相比，直接游说具有简单、保密、廉价等特点。尤其关键的是，这种面对面的沟通避免了信息在传递过程可能发生的耗散、扭曲和误读，保证了游说的质量。在直接游说活动中采用的主要方式有:登门拜访政府官员或国会议员、在政策听政会上发言、向决策部门递送材料等等。

当然，并不是随便哪个人都可以跑到白宫或国会山去找总统、部长或议员反映情况的，政治家、政府官员和议员们都是日理万机的大忙人，他们可不一定有时间陪你“闲聊”。另外，国会大厦和政府大楼里有几百位议员和成千上万名工作人员，每个人负责不同的事务，当你需要解决什么问题的时候，你必须知道该去什么地方、敲哪个门、找什么人。因此，直接游说是以微妙的人际关系为基础的。一位美国资深的游说人士把他的经验概括为中国人非常熟悉的一句话:“多一个关系，多一条路”。

直接游说的关系学原理使得游说行业往往成为政治家、政府官员和国会议员退休或离任之后的职业选择。大公司、利益集团和游说企业的老板也十分清楚这些离退官员的价值，这些人在政府长期工作所积累的关系网络往往成为他们重金购买的资源。克林顿政府的国家安全事务助理塞缪尔·伯杰干脆自己创办了一个名曰“桥”的战略咨询公司，自己当起了游说公司的老板。

间接游说是一种迂回的政治战略，通过广告、宣传、公众舆论、群众示威等手段向决策者发送信息。间接游说在更大程度上是一个公开的信息传递的过程，这些信息不仅针对决策者，而且也面向公众，并试图通过吸引群众的注意来强化对决策者的影响。由于其公开性，间接游说的信息有可能被歪曲和篡改，也可能引起对立集团的反应，所以风险比较大，成本也比较高。但是，秘密的直接游说经常涉及道德和法律方面的风险，尤其是大公司与政府之间的“钱权交易”历来受美国民众的憎恶。为了树立良好的公众形象，争取公众的支持，广泛和公开的间接游说成为利益集团常用的政治战略。

草根游说指的是普通公民通过信函、电话、传真、电子邮件等手段比较广泛和集中地向决策者表达政治意愿的行为。从理论上讲，民主社会中任何公民都有权发表自己的政治意见和看法并影响政策的制定，他们表达的是自己的独立的意愿，不受政治组织的影响和操纵。“自然是成功的草根游说行动的关键概念”，成千上万的民众自发地、无组织地拿起了笔和电话将自己的观点传达给决策者。然而在现实中，自发的、自然的草根游说根本不可能发生，这种大规模的群众运动必然有某些利益集团在背后进行运作、组织和发动。有组织的草根游说被称为“草皮游说”，当然，为了使游说行动更有说服力，这些“草皮”总是尽量假装成草根。

政治行动委员会是在选举中代表利益集团筹集并向候选人及政党捐助竞选经费的组织，它是20世纪70年代选举经费改革的产物，这项改革严格限制了个人对候选人的捐款，于是利益集团设立了相应的政治行动委员会，以委员会的形式向候选人捐款。美国的选举经费法没有限制政治行动委员会的捐赠限额，相关法令还承认了政治行动委员会的合法地位。因此，从70年代开始，政治行动委员会迅速兴起，成为利益集团进行政治捐赠的主要工具。

政治行动委员会的捐款通常会给人“用金钱买投票”的印象，而政治学家的研究发现政治捐款与议员的投票行为之间并不存在紧密的关联性。议员的投票行为有他们自己的独立性，即使接受了某一利益集团捐赠的议员也可能在立法过程中持对其不利的立场。政治捐赠并不能直接决定议员的选举，决定议员能否当选的是选民的选票，而不是金钱。因此，研究美国政治行动委员会专家拉里·萨巴托指出，政治捐款与其说是为了“买投票”，不如说是为了“买门路”。政治捐款给利益集团提供了与国会议员接触并展开游说的机会。

院外游说活动一直是一个备受非议的领域。在这个以人际关系为基础、“潜规则”横行的灰色地带，经常爆出钱权交易的“丑闻”。利益集团和院外游说也往往会扭曲政府决策的公共性。尤其在总统“跛鸭化”的情况下，当总统和行政部门无法有效控制政策议程的时候，蜂拥而至的利益集团会严重干扰和扭曲美国内外政策的公平与公正。20世纪90年代的中美关系曾多次成为美国利益集团政治的牺牲品，一些涉华问题上都有游说集团角力的影子。