院外游说法律及其漏洞

特约撰稿/方鲲鹏

院外游说法律及其漏洞

特约撰稿/方鲲鹏

美国游说产业欣欣向荣

本世纪第一个十年，美国经济遭受到两次大衰退，第一次由网络泡沫爆破引发，第二次由房地产泡沫爆破引发。实际上前一次衰退还未恢复，后一次已到来，因此这十年的美国经济总体上很不景气。但是，有一个行业却是一枝独秀，逆风而上，丝毫不受经济衰退的影响，这就是美国的院外游说产业。

美国法律规定，游说达到一定规模的说客，要向国会众议院书记处和参议院秘书处登记注册，定期报告游说活动的收支状况。有一个非营利组织“政治回应中心”（Center for Responsive Politics），根据说客向国会提供的报表，作了一些统计。从中可以看出，资本利益集团在这十年里花费在说客身上的钱每年在增加，2000年为15.6亿美元，2010年增加到35.1亿美元，是10年前的2.25倍（http://www.opensecrets.org/ lobby/index.php）。

需要指出，资本利益集团在游说方面的投资远不止这些。首先，为辅助游说而向游说对象投入的大量选举捐款都没有计入。其次，这只是华盛顿地区的数字，美国有50个州，资本在各州的游说投资都没有统计在内。第三，只有当说客花费的时间、获得的薪酬超过一定量时，才需要向国会登记，递交财务报告；因此，很多不需要向国会登记的游说活动和薪酬就统计不到了。

根据一本书名为《华盛顿国会代表》（Washington Representatives），2007年出版的第32版，美国首都华盛顿地区约有联邦职业说客17,000人。美国的参众两院分别有100名参议员和435名众议员。照此计算，每位议员分摊到32名在国会登记注册的职业说客。

游说业的法规

美国很多年前就试图规范院外游说活动，1946年出台的《联邦游说法规》（The Federal Regulation of Lobbying Act），是最早的系统性规章制度。它规定任何个人或组织，如果收取报酬游说国会，必须向众议院书记处和参议院秘书处备案，登记说客的姓名和办公地址，以及委托者和付酬者的身份和地址。只要游说仍在继续，每季度的首旬还得报告前一个季度从事游说的支出情况。

可以看出，法规的目的是试图使游说透明化，而不是要限制游说行为，也没有规定什么事可以游说，什么事不容说三道四。

1946年的游说法因为设计粗糙、定义含糊，成了一项有名无实的法律。主要问题有：（1）法规语焉不详，连法官也看不明白，最后一直闹到需要最高法院出面裁定。1953年，最高法院判定《联邦游说法规》只适用于“直接游说国会议员赞同或反对一项等待表决的提案”。因此，若是游说议员的助手，或游说议员发起提案等等，都不属于该法律的管辖范围。（2）政府的行政部门没有包括在内，即游说总统及其属下各部，不受此法律管辖。（3）何为游说支出，没有清楚的定义。（4）对于谁需要登记备案也是不明不白，只含糊其辞地规定说客花费的时间如果超过一半是在游说，就必须登记备案。

1991年国会所属的美国政府责任办公室（U.S.Government Accountability Office）调查后发现，符合条件需要登记的说客中，超过74%没有办理登记手续；而在登记备案的说客中，竟然有90%报告没有游说开支。

虽然1946年的游说法一出生就遭到强烈质疑，而且基本上一直在空转，但是议员们没有意愿作改革，对这个法律听之任之，没有修改和补正。到了上世纪80年代末接连爆发出多起说客贿赂议员的丑闻后，在公众压力下，1995年国会终于制定了《游说公开法》（Lobbying Disclosure Act），取代了有名无实的《联邦游说法规》。

新法对“说客”和“游说行为”的定义，相对于旧法清晰了一些。新法规定游说活动

TOP EVENT在国会注册必须以游说公司的名义，须分开列报各个客户。只要说客的工作时间有20%以上用于某一客户，游说公司就必须在国会登记说客和客户的资料。如果企业雇用专职说客作为本公司的雇员，并且在报告期内（3个月一次）为一项游说目标支出超过1万美元，该企业必须像游说公司一样，向国会报告游说活动的财务信息。另外，新法把对政府行政部门的游说和对议员高级助手的游说也涵盖了。

1995年的法律主要目的依然试图让游说行为透明化，不是限制游说行为。而制约说客行贿政府官员的活动，大多由政府官员行为操守准则来约束，例如政府官员不能接受一定价值以上的礼物，不能接受说客邀请单独吃饭等等。一般来说，有经验的说客对于政府官员行为操守准则的研究和熟悉程度，绝不亚于游说对象本人，以便双方默契合作，做到让游说对象得到好处而没有触犯行为准则。

《游说公开法》仍然差强人意，实际执行中漏洞多多。国会不得已在2007年时推出一个补丁法案，称作《正直领导和开放政府法》（Honest Leadership and Open Government Act）。它的目的是同时为1995年的《游说公开法》和1978年的《政府官员道德操守法》打补丁。与以前相关法案多是原则性的规定不同，这个法案全是具体的细则规定，择要介绍几条，可以窥见大概：

参议员离职后两年内不得游说国会。（注：1995年的《游说公开法》中规定，参议员和众议员离职后一年内不得游说国会，这里只把参议员的期限延长至两年。）

政府部长离职后两年内不得游说原来任职的部门。

禁止说客向国会议员赠送违反政府官员操守法的礼物或旅游。

说客必须在例行财务报表中宣誓，没有向国会议员赠送违反政府官员操守法的礼物或旅游。（注：这主要起阻吓作用，因为经过宣誓，以后若发现不实可以控其作伪证，而作伪证是刑事重罪。）

说客在6个月内向任何一个人提供的选举捐款超过1.5万美元，要向联邦选举委员会报告。

国会议员如果任职期间犯了受贿、作伪证、共谋等罪，剥夺其国会退休金待遇。

简言之，了解以上三个法规的内容及其出台背景，就可大致了解美国政府管理院外游说业的历史与现状。需要指出，这些法规要求说客或游说公司向众议院书记处和参议院秘书处备案，然而书记处和秘书处也就是接受登记而已，并不担当核实的责任。所以同美国政府官员财产申报制度类似，信息的可信度依赖于填报者的自觉和自律，只有当填报者在其他案件东窗事发后，填报的材料才会被挖出来核实一番，如果发现胡填乱报，则秋后算账，加上一条伪证罪。所以，无论是政府官员财产申报制度还是说客登记制度，即使申报者存在蓄意瞒报的行为，也难以成为腐败案的切入点。

法律漏洞

在中国经常听到“上有政策，下有对策”，其实美国也有这样的现象：

法律规定说客不能请议员个人吃饭，那么就办宴会，请几位陪客一起吃。

法律规定不能向议员送礼送钱，就以稿费或演讲费方式送。演讲费的形式尤其受青睐，可以吃饭送礼同时进行，最合议员的胃口。通常做法，宴会前先请议员发表简短的演讲。在美国能混到国会当上议员的，当然都有吹牛不需打草稿的能耐，即兴胡侃瞎扯一通后宴会开始，这样美酒佳肴入肚，数千美金演讲费入袋，而演讲即使颠三倒四也绝不会有问题，总是能得到整齐热烈的掌声回应，此情此景神仙看到都会羡慕。

法律不允许说客赠送旅游，但以参加会议或进行调查的名义支付议员的旅行费用则没有犯规。于是说客就给议员甚至其家属安排昂贵的会议或调查旅行，而且既然是开会或调查，议员每到一地照例要发表一些讲话，因此还可获得演讲费。

法律规定国会议员离职后有一至二年的禁止期，在此期限内不得游说国会。但是法律并没有禁止配偶、亲属、下属前去游说。后文要介绍的“利文斯通集团游说公司”，便是例子。

如果离任的议员要在禁止期内亲自上阵也好办，不称为“说客”（Lobbyist），叫做“咨询者”（Consultant）就是了。

“政客变说客”几成潮流

根据美国非营利组织“公共市民”（Public Citizen）的调查，上世纪70年代，国会议员离任后进入游说公司捞钱的比例是3%；到90年代末，这个比例是43.4%。“政客变说客”成潮流，有社会道德观念没落的因素，也有制度性因素。

林肯总统在1863年有句名言，称美国政府是“民有、民治、民享的政府”（government of the people, by the people, for the people）。将近一个半世纪后，有份研究报告称美国政府正在变为“说客拥有、说客治理、利益集团享受的政府”（government of the lobbyists, by the lobbyists, for special interest groups）。

臭名昭著的说客杰克·阿布拉莫夫（Jack Abramoff）能在州政府和联邦政府呼风唤雨，给出了一个鲜活的例子。

从政府的透明度方面看，现在的美国比上世纪60年代肯尼迪时代强得多。政府运作透明化确有正面意义，这不能抹杀，但到此为止就失去了价值。政府行为透明化的倡导者们可能万万没想到，随着资料披露越来越多，政客们现在练就了死猪不怕开水烫的功夫，打定主意让批评者得疲劳综合征后自生自灭；而通过自己设计颁布的法律，政客们依然可以正大光明地合法索贿受贿。既然合法，司法部门就难以作为腐败问题整肃了，至多又是推在法律的漏洞上。其实国会的法律是在说客指导下编写的，很多所谓的“漏洞”，根本就是故意为之。由说客促成的方便跨国大企业避税的法律，便是一例。

还有一个因素，这与前超级大国苏联同期发生的垮台解体事件可能有内在联系。美国赢了对手后的傲慢心态，也使最近20年来美国的内外政策越来越不像个负责任的政府所为。去年爆发的“占领华尔街”、“99%对1%”运动可见端倪，那可不是在响应阶级斗争理论的号召，乃是多年来政府政策偏移造成的问题症结而爆发。