政府购买法律服务的实践与思考——以浙江省杭州市余杭区为例

毛新利 盛伟祥 陈 霞 (浙江省杭州市余杭区司法局 浙江杭州 311100)■文

政府购买法律服务在国际社会已经非常普遍，但在中国，政府购买法律服务还处于探索和试行阶段。随着中国经济社会发展、改革开放深入、新农村建设等一系列活动的开展，政府对法律服务的需求不断增加、对法律服务的种类日益多样，以致于目前政府内部设置的法制科 (室)已不能完全满足其深层次、多样化的法律服务需求。在此情况下，一方面，政府从自身依法行政角度考虑，急需借助外部的法律资源来推动自身的依法行政工作。另一方面，律师事务所和律师要拓展业务，提高素质，除了传统的为个人和企业提供法律服务之外，更需做好高端的法律服务，而为政府提供法律服务无疑是其扩大案源、提升社会影响力的重要举措。在这样的双重情境之下，政府购买法律服务是时代的要求，也完全符合科学发展观的要求。也正是在这样的背景之下，浙江省杭州市余杭区政府购买法律服务的探索正一步步走向成熟。

一、政府购买法律服务现况

(一)政府聘请法律顾问——从形式走向实质

余杭区政府法律顾问团成立于2005年，成员为当时各律师事务所主任和公证处主任，但没有实际发挥作用。那时，律师在其中的角色地位更多的是荣誉性和名誉性，政府实质上也没有借助该顾问团队处理具体的法律事务，也不按商业模式向律师支付顾问费用。从2006年开始，作为律师参与社会公益活动的形式之一，法律顾问团的律师开始参与区领导每月一次的下访接访活动，为领导提供全程的法律服务。2008年，随着全球金融危机爆发，浙江诺力亚律师事务所的律师们适时而动，及时对余杭区经济开发区的8家规模企业开展了“法律体检”活动。通过体检发现潜在的法律风险，提出完善的法律建议，彰显了律师在促进经济发展、维护社会合法权益方面的功能，得到了企业主的充分肯定。2009年，余杭区开始“项目建设三年行动计划”，区委区政府专门在区项目办成立了法律服务组，依托律师的力量及时出台法律服务项目建设的“三图一协议”(即:征收集体所有土地房屋拆迁 (强拆)流程图、城市房屋拆迁 (强拆)流程图、违章建筑行政强拆流程图和征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书)，为项目主体配备法律顾问，满足其日常的法律需求。律师的作用通过实际行动得到了区委区政府的重视和肯定。2011年，全区律师主动发挥职能作用，为“中小企业”提供免费的“法律体检”和法律咨询，有力地促进了中小企业的健康发展。目前，全区19个镇 (街道)和1个经济开发区，以及相当比例的政府部门都聘请了法律顾问，法律顾问为聘请单位提供法律服务，聘请单位向法律顾问支付相应的报酬。

(二)开展“村(社区)法律顾问”工作——从区级走向基层

2009年7月，余杭区率先在全市启动“一村 (社区)一法律顾问”工作，为全区172个村、128个社区配备了法律顾问，实现村 (社区)法律顾问全覆盖。随着法律顾问工作职能的发挥，法律咨询和调处纠纷的工作量日益增多，对于维护基层社会稳定起到了积极的作用，也得到了区政府的肯定。2010年7月，区政府决定对参与全区村 (社区)法律顾问工作的律师及法律服务工作者实行村 (社区)法律顾问工作补贴制度。补贴标准为每个村 (社区)5000元/年，资金由区、镇 (街道)财政各承担50%，由区司法局具体实施。经考核评定为优秀的，满额发放工作补贴;经考核评定为合格的，按90%的标准发工作补贴;经考核评定为不合格的，不予发放工作补贴，并取消担任村 (社区)法律顾问资格。经费保障机制既保障了律师的经济权益，也提高了法律服务质量。

(三)提升法律援助工作——从无偿走向有偿

余杭区的法律援助工作开始于1998年，工作开展的最初4年，全区法律援助案件主要以刑事案件为主，且均是法院指定辩护的案件，承办律师也以法律援助中心的援助律师为主。援助律师除日常工资外，没有任何办案补贴。2003年起，法律援助中心开始受理民事法律援助案件，但刑事案件仍以法院指定的案件为主。2004年开始受理当事人申请的刑事法律援助案件。2006年开始办理非诉法律援助案件。在案件数量不断增加的同时，援助的办案补贴也从无到有，不断地增长。1998年法律援助工作开始之初的办案补贴仅为150元/件，且援助律师办理的案件还不发补贴。2003年，诉讼阶段的刑事案件为500元/件，刑事案件为800元/件。2007年，诉讼阶段的刑事案件办案补贴上升到700元/件，民事案件为900元/件。为缓解援助经费过低的问题，2009年8月，余杭区司法局以余政办［2009］196号文件，专门出台了《余杭区法律援助“以奖代补”实施细则 (试行)》，安排20万元专项经费，实施法律援助“以奖代补”政策。从2011年至目前，诉讼阶段刑事案件的办案补贴为1400元/件，民事案件为1700元/件，非诉调解的案件为700元/件(2006年非诉法律援助调解案件的办案补贴为450元/件)。

二、政府购买法律服务取得的成效

近年来，余杭区的法律服务市场得到了较好发展，法律服务执业人数、法律顾问单位及业务收费量持续上升。律师在服务区委区政府中心工作方面所取得的成绩也得到了党委政府的一致认可。据统计，2009年至2011年3年，全区法律顾问共接受委托办理法律事务1143件，接受电话咨询5835人次，上门提供法律服务3669次。开展法制宣传讲座、培训379场，起草、审查法律文书708件，成功调解案件1103件，代理民事案件398件，发放宣传资料60000余份，开展村 (社区)事务“法律体检”4500次。

(一)深入开展“村(社区)法律顾问”工作，人民群众得到了更快捷方便的法律服务

2010年，在径山镇试点开展法律顾问“一月一坐班制”，确定每月25日为法律顾问服务日，由配备的法律顾问为各村 (社区)群众提供上门法律咨询、法制宣传等系列法律服务活动。并且采用多种措施，保证其效果:组建法律服务联络组——集合司法所、法律服务所和各村 (社区)干部的专业优势和属地优势联合组建了若干个联络小组，负责各村 (社区)和法律顾问之间的沟通、协调及信息反馈等工作;设置法律服务联系卡——将村 (社区)法律顾问的有关情况通过联系卡的形式发放给广大群众;在村务公开栏公开法律服务的内容和相关法律服务安排;建立法律服务月报制——通过收集群众的法律咨询内容，第一时间捕捉有价值的信息，在总结、提炼的基础上作出原因分析、对策建议，为党委政府提供第一手的资料;实行法律服务抽查制——通过专人抽查和定期回访等形式，加强该项工作的质量监督，并将群众满意不满意，作为检验“村 (社区)法律顾问”工作成败的重要标准。 “一月一坐班”制的开展，一方面将“村 (社区)法律顾问”工作真正落在了实处，另一方面也使村 (居)民及村 (社区)真正享受到了律师带来的法律服务。

(二)政府花钱，律师组团服务化解拆迁难题

目前余杭律师除担任政府法律顾问、承担行政复议、行政诉讼等法律事务外，律师在政府非诉讼调解等法律事务中所起的作用也越来越大。比如，2011年，余杭区中医院和余杭区人民法院塘栖法庭两个民生工程建设项目涉及的余杭区塘栖镇西界河村拆迁即是我区政府购买法律服务的一次有益尝试。塘栖镇小城市培育试点和旧城改造步伐的加快需要征地拆迁工作的顺利实施，上述两个建设项目带有一定的社会公益性质，系利民惠民工程。涉案的西界河村24户被拆迁人在2008年12月与塘栖镇农民多层公寓建设管理中心经协商自愿签订了拆迁补偿安置协议，但其后一直不予腾退被拆迁房屋，由于对法律与政策了解的缺失，部分被拆迁户质疑政府拆迁的合法性，进而出现了不配合政府拆迁的抵触情绪，导致拆迁工作无法顺利开展。浙江诺力亚律师事务所被塘栖镇政府聘请担任该项目拆迁工作专项法律顾问后，即时成立了律师服务团队，对塘栖镇西界河村中医院项目拆迁工作实行嵌入式服务原则，即全程跟入、具体推进，对该项目的性质、用途、工作进度以及相关手续、征用合法性材料再度进行审查，全程参与协助镇政府做好被拆迁户的政策解释、法律宣传等思想工作，在调研、座谈、研究的基础上，及时出具法律意见书，开展“一对一”法律咨询服务，并适时出具律师函，不仅普及了拆迁方面的法律知识，使被拆迁户明确了自身要求的合法性和合理性范围，也有利地促进了拆迁工作的顺利进行。

(三)公证工作积极跟进，有力助推全区项目建设

近年来，区公证处全力做好全区项目建设的保驾护航工作，先后为全区各镇 (街道)及余杭经济开发区、钱江经济开发区塘南办事处、运河综保工程、创新基地、农副产品物流中心等的项目推进，认真办理土地挂牌出让、建设工程项目招投标、拆迁安置分房摇号、证据保全等各类公证事项。如:西溪湿地三期工程等是近年来余杭区实施的最大建设项目之一，2007年五常街道开始大规模征地拆迁，从劳力安置协议书公证到证据保全公证到拆迁安置分房摇号提供一条龙服务。2011年五常街道对拆迁范围内涉及各类项目拆迁安置分房工作正式开始，首批拆迁安置的五常街道文一社区共有回迁户600余户，需分配房源2480余套，公证处抽调十余名工作人员参与分房工作，仔细核对各类数据材料，严格按程序对摇号、抽签、选房等全过程进行监督公证，充分保障了拆迁户的合法权益，使拆迁户的合理安置工作及保障分房工作顺利进行。

三、政府购买法律服务存在的问题

(一)未树立良好的服务意识，重有偿服务轻公益活动

意识是服务的先导，良好的意识不仅能促进我们的工作，同时能引导我们更好地做好工作。但不能否认，目前在我区的法律服务市场我们的法律服务工作者们仍存在重有偿服务轻公益活动的现象。以律师参与区领导信访接待工作来看，面对临时性的信访接待工作，不少的法律服务工作者都以当天有业务或其他安排为由而拒绝参加。再以“村 (社区)法律顾问”工作为例，从近年考核的情况来看，仍存在个别法律服务工作者没有认真履行工作职责，没有按照工作要求履行法律顾问的工作职责。一方面个别法律服务工作者半年都没有到结对的村 (社区)提供过法律服务，有的没有达到“一月一坐班”的要求，有的虽每月都到，但都为蜻蜓点水，露个脸就走。另一方面，个别法律服务工作者没有严格执行由本人提供法律服务的要求，而是派助理代为提供服务。一系列的行为，不仅损害了法律服务工作者自身形象，也影响了法律服务工作者的业务能力。

(二)未按市场经济规律办事，重名人效益轻实际效率

政府在购买法律服务项目时，缺少一个公平合理的管理办法，经常出现领导点名、突击召集或直接洽谈的方式;在代理费方面没有商量余地，只是象征性的支付。市场经济条件下，平等的社会成员因其具体利益需求到法律服务市场上购买专业人员提供的法律服务，这种法律服务具有商品属性。政府部门无论以政府采购形式还是以市场自由交易方式取得律师的服务，都应向律师支付相应的市场对价。虽然，目前余杭区律师担任政府部门和镇 (街道)的法律顾问多数是有偿的，但仅是象征性的。从调查情况来看①为 更好地了解全区律师担任政府法律顾问、为政府提供法律服务的情况，2012年2月，笔者向全区的13家律师事务所发放了13份调查问卷，回收问卷13份，问卷有效率100%。，全区共有11名律师担任44家政府、机关部门和镇 (街道)的法律顾问，顾问费从1万元到10万元不等。并且，还有一部分律师依然在免费为政府提供一些临时性的法律服务。因此，律师为政府和镇 (街道)提供法律服务得到的不是相应的市场对价，而是荣誉成分居多。同时，据调查统计，全区82%以上的政府法律顾问为律师事务所的主任或其他从业10年以上的律师 (政府法律顾问律师执业年限平均为11年)。因此就出现有的律师1人担任多部门的法律顾问。如某律师事务所的主任被18家政府部门聘请担任法律顾问 (还不包括其担任的企业法律顾问数)。久而久之，无疑会严重影响律师为政府和镇 (街道)提供法律服务的积极性和服务质量。

(三)未完全拓展律师服务领域，重事后轻事前

来自司法部的统计显示，2009年，全国律师担任法律顾问33.8万家，其中，担任政府法律顾问1.97万家，企事业单位及社会团体法律顾问31.83万家②参见网址：http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2011_06/30/7364713_0.shtm，l《政府购买法律服务成为中国实现依法治国的“新思路”》，访问时间：2012年2月6日。。而从余杭区的情况看，目前全区共有121个政府部门 (其中包括19个镇 (街道)，1个经济开发区，10个党委部门，28个政府部门，42家区直属单位，10家垂直管理部门，7个群众团体等)，仅有44家政府部门聘请了法律顾问，普及面还不到36%。在社会管理创新过程中，人民调解工作日益受到重视，但其中却鲜有律师的影子，以余杭2011年的数据为例:2011年，余杭区各调解组织共受理各类调解案件17552件，调解成功17480件，成功率达99.5%，但律师参与调解的事情却鲜有听到。目前，政府购买法律服务主要集中在群体性纠纷的化解、信访工作的接待及征地拆迁等建设项目推进过程中产生的纠纷调处。从实际情况看，担任政府法律顾问的律师，大概有95%是在矛盾纠纷、群体性纠纷发生以后再参与调处和化解，能够参与政府行政风险防范决策工作的仅占5%。

(四)未健全工作制度，重结果轻程序

一是缺少事前的采购机制。目前，余杭区相关政府部门采购法律服务主要存在两种情况:第一，当问题发生之后才想到找相应的律师去应付，这种情况更多地发生于群体性纠纷、行政诉讼等。第二，在边实践、边操作的过程中，对政府购买法律服务的行为采取缺什么补什么的方式，这种情况主要集中在法律援助、“村 (社区)法律顾问”等工作中。二是缺少律师服务费用的支付标准。律师为政府提供法律服务的项目有哪些，通过什么样的途径实施;应该要达到怎样的服务水准;政府应支付多少法律服务经费，如何支付;政府与律师如何沟通等都没有相应的规定。目前，余杭区政府在经费支付方式和标准上，接案前没有协议，往往是结案后再以协商的方式来确定法律服务经费;对购买的法律服务也更多地倾向于矛盾纠纷发生以后问题的调处，缺乏预防矛盾纠纷发生方面律师可以发挥作用的意识。因此，一方面政府支付的费用多数低于正常的法律服务收费标准，另一方面政府支付了费用又没有充分发挥法律顾问的作用。三是缺少政府法律顾问工作评估反馈制度。由于政府聘请律师处理相关问题的费用支付多数在处理结束之后，且没有相应的标准;案件办得好与坏，没有公正评判，仅凭领导个人喜好下结论;不论是成功的案件还是失败的案件，政府和律师都不进行总结或反思，因此，律师在代理过程中做多做少或做好做坏，更多地靠其个人的自觉性和业务能力，政府缺乏对律师的全面了解和把握。

四、完善政府购买法律服务的对策与建议

(一)提升水平，增强律师为政府提供法律服务的能力。律师担任政府法律顾问，不同于一般企事业单位的法律顾问，政府法律顾问不仅要处理政府的民事法律事务，更重要的是参与政府依法行政方面的行政法律事务，特别是在参与涉及政府作出的抽象行政行为，直接牵涉到政府依法行政大政方针的正确与否。因此要做好政府法律顾问工作，律师个人必须不断地提升自己的业务水平，增强服务能力。一要提升自己的业务能力。如果说当事人在聘请律师之初是冲着他的名气或因为与其相熟而来的，那么在业务拓展的过程中，离不开当事人之间的口口相传及其自身品牌的打造，在这一过程中，依靠的是律师自身扎实的业务功底和良好的沟通能力，业务是其生存的根本。二要善于与人交流。尤其是年轻律师，在与中老年年龄段的当事人接触时，要善于用他们能理解的词汇去交流沟通。三要养成终身学习的习惯。学习是律师成长的良药，律师要在学习中不断增强自己的业务能力，增强政治敏感性，提升自己主动为政府服务的意识。

(二)提高觉悟，增强律师事务所为政府服务的意识。律师事务所通过积极参与处理突发性事件并提供中肯意见，对外赢得良好名声，引起社会，尤其是领导的关注。政府一旦需要购买律师法律服务，会优先考虑，形成竞争优势。因此，律师事务所一是要鼓励青年律师多为政府提供服务，尤其是在执业初期要不拘泥于或多或少的业务收入，而要有长远的眼光;二是要为青年律师配好老师，在实践中提升青年律师的服务水平和能力;三是要形成团队合作意识，“术业有专攻”，每位律师都有自己的专业特长，组成团队不仅可以各取所长，也更易打造自己的品牌。

(三)加强协作，管理部门与律师之间要形成良性互动。律师尤其是青年律师即使有一颗为政府服务的心，如果没有平台，他的愿望也很难实现。从余杭区的实际来看，无论是法律援助经费的上升，还是村 (社区)法律顾问经费的到位，无不凝聚着司法行政部门的努力争取，也离不开律师的辛勤付出。对此，笔者认为在今后的工作开展过程中，律师事务所、律师及司法行政部门之间一定要建立一个良性的互动机制，不仅仅是彼此了解某项工作的进展情况，更可以共同商量某项工作的开展，最终推动政府购买法律服务的发展和壮大。

(四)完善机制，规范政府购买法律服务的行为。一方面要建立法律服务评估机制，拓宽政府购买法律服务的领域。现代法治政府的要求和社会服务职能的转换必然拓宽了政府购买法律服务的领域。结合目前的实际，除依法涉及国家机密的有关事项，购买法律服务领域并无法律上的限制。对此，笔者认为可以将下面几项内容纳入到政府购买法律服务的范围:政府决策咨询论证;政府规章咨询、起草、论证;政府重大基础设施项目;国有企业重组、兼并;社区农村法律服务;重大突发事件处置直到行政复议、行政诉讼等，从法律角度提出相应的解决方案，在参与政府重大项目投资中进行法律可行性论证、重大决策的研究咨询，协助相关部门采取切实有效的法律手段促进依法行政机制的建立;参与政府的规范性文件和政策制订修改工作;代理政府参与商务谈判和行政诉讼，维护法制政府的良好形象;参与涉法信访工作，化解社会矛盾纠纷等等。另一方面要建立法律服务监督机制，保证法律服务质量。一是发挥职能部门的指导监督作用。对法律服务整个过程在程序上、秩序上、经费上进行监督。司法局牵头协调，相关部门密切配合，以调动法律服务机构和法律服务工作人员共同参与为原则，加强引导、加强服务、加强监管。二是发挥法律服务行业协会的作用。以协会为平台，对做好法律服务项目全程跟踪、全程指导和综合评估，对每一个案件都要出评估报告，进行通报。三是发挥社会监督的作用。采取调查问卷、满意度调查的方式，听取委托方、法律服务对象和相关部门的意见，在社会的有效监督下，提高政府购买法律服务的水平和质量。

总之，完善政府购买法律服务不仅可以加强政府的执行力，提高政府管理社会的效率和水平，改善和塑造政府的良妤形象，而且能够有效地促进我区律师业的发展，激发我区律师为区域经济建设、社会稳定作出更大的奉献。