建设项目招标阶段成本控制主体存在的问题

□文/江 涛 刘佳生

（重庆市财政投资评审中心 重庆）

一、引言

进入21世纪，《中华人民共和国招投标法》的施行、工程量清单计价模式的推行，在对建设项目成本控制提出更大挑战的同时，更加凸显了招标阶段加强成本控制的重要性和必要性。本文的研究目的就是从建设项目招标阶段成本控制主体构成要素的角度，分析其主要职能、存在的问题，以期为建设单位招标阶段解决控制主体问题的制度保障提出有价值的建议。

二、招标阶段成本控制主体构成要素

招标阶段成本控制主体即解决谁来控制的问题，通常由决策层、组织层和实施层三个层次组成。招标阶段成本控制的决策层是对招投标结果享有决策权的企业高层管理者，建设单位通常称之为招标管理委员会，组织层应包括招标采购部、设计管理部和工程管理部，实施层主要指建设单位招标采购部门的造价（或采购）工程师。

三、招标阶段成本控制主体职能分析

1、招标管理委员会（决策层）。建设单位通常会成立开发项目招标工作的决策机构——招标管理委员会（或称为招标领导小组等），对定标起集体决策作用，成员一般包括公司总经理、工程分管领导、财务分管领导、成本管理部经理、工程管理部经理、设计管理部经理等。此外，作为企业高层管理者的总经理、工程分管领导及财务分管领导还需执行对招投标过程相关事项的审批权，如审批招标工作计划、招标文件、入围投标单位名单、合同文件等，以此指导、监督和检查招标工作的执行。

2、招标工作职能部门（组织层）。根据工程项目基本建设程序和建设单位职能部门的一般设定，与招标工作密切相关的职能部门包括招标采购部（或称为成本部、合约部）、设计管理部和工程管理部，各部门的一般招标工作职能，如表1所示。（表1）

设计、招标、施工三个阶段的工作是环环相扣的，三大职能部门必须使各自的工作成果能有效地服务于下游部门，同时为上游部门的工作提供支持，通过合力协作确保质量、工期、成本三大目标的顺利实现。招标采购部是具体负责组织招投标和成本控制的部门，在招标阶段的成本控制中起主导作用。设计管理部是招标采购部的上游部门，需确保按计划如期出图，并保证出图质量，设计不完善或设计深度不够必然导致后期产生大量的设计变更，使招标阶段的成本控制陷于被动；此外，设计管理部还需对招标采购部编制的招标文件进行详细核实或提供技术支持，确保招标文件中有关做法和材料的描述符合设计要求。工程管理部是招标采购部的下游部门，需向招标采购部提供施工现场的第一手资料，如现场条件、招标范围界面、工期要求等，这些情况必须如实地反映在招标文件中，为各单位投标提供现实依据；此外，工程管理部还应积极参与投标单位的选择、评标定标等招投标工作，充分了解中标人的施工方案、施工组织人员配备、施工机械装备等技术实力，实现施工过程中对合作单位有的放矢的管理，控制过程中变动成本的发生。

表1 招标工作职能部门

3、造价（采购）工程师（实施层）。招标采购部经理根据部门人员配备及项目招标需求，将部门招标工作职能在各岗位造价（采购）工程师之间进行合理分配，各岗位各司其职、协调配合，确保招标工作的顺利进行和成本控制目标的实现。

四、控制主体存在的问题

笔者根据大量的文献研究和案例查阅，发现控制主体在招标阶段成本控制中存在的问题主要体现在以下两个方面：

1、组织层协调配合不足。设计管理部与招标采购部协调不足体现在：第一，出图不及时导致招标工作难于及时开展，迫于开工时间压力，招标时间被压缩而导致清单编制质量较差、各投标人编标时间不足进而报价不尽合理、未对投标人实力及报价做深入了解和分析即仓促定标等，使招标效果不尽理想、交易风险较大；第二，施工图设计不完善或深度不够，导致过程中变更较多，无法通过事前采取固定总价合同的形式规避风险，丧失事前控制主动性。

招标采购部与工程管理部协调不足主要体现在招投标与施工管理的脱节，导致变更费用和事后交易费用控制效果较差。一方面工程管理人员参与招投标工作的力度不够，对中标企业的了解不够深入；另一方面招标采购部未将招标工作成果有效传递至施工阶段，合同一经签订即认为招标工作结束，未将合同风险对现场工程师做详细交底，导致施工管理缺乏针对性、风险控制缺乏主动性和预见性。

2、实施层工作计划性较差。受“轻预算、重结算”思想的影响，造价（采购）工程师更多地是在完成招投标的程序性工作，而对各环节工作如何优化才能更有效地控制成本缺乏思考和计划。工作缺乏计划性势必对招标效率产生负面影响，使招标效果大打折扣或招标进度严重滞后。

五、解决控制主体问题的制度保障

1、建立招标策划制度。策划即策略方案的思考和计划编制的过程，策划的作用和效果在建设项目中得到了最充分的体现，建设项目的许多环节都借助策划手段取得了积极成效，将策划手段引入招投标阶段建立招标策划制度，通过招标方案制定和计划安排，使招投标工作有计划地、高效地顺利开展，可有效解决控制主体问题，取得最佳的成本控制效果。

招标策划可根据项目开发计划，以年度或项目开发周期为单位制定，作为统揽招标工作全局的指导性文件。为提高招标阶段的成本控制成效，招标策划需在具体招标工作开展前解决以下问题：（1）确定拟建设项目的发包模式，各项招标工程的范围和标段划分，各承包商之间的合约关系；（2）确定各项招标工程的合同类型、成本控制值、招标人员配备、对投标单位的数量和资质要求；（3）确定各项招标工程的关键时间节点，包括设计出图时间、工程量清单编制完成时间、投标单位资格审查完成时间、发标和定标时间；（4）若采用邀请招标形式，则需统计各专业投标单位资源的需求量，当现有单位资源无法满足招标需求时，及时制定新单位的引进和考察计划；（5）预测各项招标工程可能面临的招标难点和风险，制定应对策略，在招标过程中付诸实践。通过招标策划明确各相关部门及岗位的责任、责任目标落实的时间及质量要求，并将责任目标的完成情况列入部门及岗位绩效考核范畴，贯彻责权利相结合的原则。

招标策划对提高招标阶段成本控制成效的作用体现在：第一，有利于招标负责人事前理清思路，明确招标人员需求、投标资源需求、各项招标工程的风险及控制重点等内容，在此基础上制定各项应对方案，增强招标工作的可控性；第二，通过策划加强各部门之间的沟通协调，尤其是与设计管理部和工程管理部在相互沟通的基础上拟定各自的时间节点计划，可以有效避免招标工作无设计图纸支持、为满足开工需求压缩招标时间等严重影响招标质量的情况。

2、建立合同交底制度。随着“按图施工”到“按合同施工”的施工管理理念升级，承包商们越来越重视对项目班子进行合同交底的重要性，在对合同进行总体分析和结构分解的基础上通过合同交底，组织项目管理人员和各工程小组负责人学习合同条文和合同分析结果，使大家树立全局观念，避免合同执行中的违约行为。

同样地，为实现建设单位招标工作与施工阶段项目管理工作的有效衔接，增强施工阶段风险控制的预见性和针对性，也有必要建立合同交底制度，以合同交底作为招标工作程序的最后一环，贯彻执行到位。招标采购部组织合同交底的对象是工程管理部和设计管理部。通过详细的合同交底，使现场工程管理人员全面了解承发包双方的权利义务、合同中涉及价款调整的主要条款、主要合同风险等，一方面可以防止现场管理人员行为失误导致的承包商索赔；另一方面有利于工程管理人员在明了主要风险的基础上事前制定风险控制措施。对设计管理部进行合同交底，使设计负责人了解有关设计变更和价款调整的主要条款，使其把握不同程度的设计变更对工程价格的影响程度，以便其在做出设计变更决策时寻找依据、权衡利弊。

[1]陈晓.房地产项目招投标管理实践与研究[D].中国知网，2009.

[2]汪洋，李洪军.工程招投标与合同管理[M].北京：中国水利水电出版社，2008.