保障性住房项目实施中的寻租行为

2012-07-04□文/唐银

合作经济与科技 2012年19期

□文/唐银

（重庆大学建设管理与房地产学院重庆）

一、引言

高涨不下的房价让部分人“望房止步”，出现了无房可住的困难局面。为解决这一问题，国家开始实行保障性住房制度，在全国范围内兴建保障性住房。根据“十二五”规划，2011年全国要开工建设保障性住房1，000万套，未来5年开工建设数量将达到3，600万套。在保障性住房如火如荼地实施过程中，各相关方受各自利益的驱动，出现寻租行为，使得保障性住房偏离其本意，从而带来不良后果。

二、保障性住房与寻租

寻租是经济学上的名词，保障性住房则是工程实体，二者本无关联，但由于保障性住房中存在一定的经济利益，使得保障性住房与寻租联系起来，在保障性住房的实施过程中，出现寻租行为。

（一）保障性住房定义。保障性住房是相对于商品房而言，指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，包括经济适用房、廉租房、限价房、公共租赁房。其中，经济适用住房是指已经列入国家计划，且由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价格向城镇中低收入家庭出售的住房。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。限价房就是限房价、限地价的“两限”商品房。公共租赁房是用低于市场价或者承租者能够承受的价格，向新就业人员出租且产权属于政府或公共机构的房屋。这四种住房分别为不同的人们服务，发挥着各自的作用。

（二）寻租定义。关于“寻租”，经济学家有着不同的解释。“寻租”最早源于塔洛克的《关于税、垄断和偷窃的福利成本》一文，后克鲁格明确提出“寻租”是为了取得许可证和配额以获得额外收益而进行的疏通活动。柯兰得尔中则认为“寻租”是为了争夺人为的财富转移而浪费资源的活动。而布坎南认为“寻租”是个人竭尽使价值最大化造成社会浪费并且没有形成社会剩余的行为活动，即指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动。所以，“寻租”是通过非生产性活动以获取已有社会财富转移的行为。其本质是一种非生产性行为并造成资源浪费。

三、各方的寻租行为

保障性住房的实施过程中，涉及到开发商、政府、房屋需求者三大主体。三大主体为了各自的利益会不可避免地进行寻租活动。开发商为了自身的发展和企业利润的需要会在保障性住房招投标阶段以及项目实施过程中主动向政府寻租。房屋需求者因不同原因申请保障性住房，其目的均是为了能够在众多保障性住房申请者中获得一套保障性住房，故必然会主动向政府寻租。政府部门或政府官员同开发商、房屋需求者一样，也是会在一定条件下追求自身利益最大化。同时，由于政府手握对于保障性住房的建设与分配的大权，政府也会趁机寻租。三者寻租关系如图1所示。（图1）

四、寻租行为产生的原因

总的来说，由于保障性住房在其本质上不同于商品房，带有住房保障性质，所以其在建造与分配过程中，具有不同于商品房的独特之处与特殊利益。因此，保障性住房在实施过程中，各方为了获得各自相应的利益导致寻租行为频发。

（一）开发商角度。房地产开发商是以经济利益为出发点，结合国家相应的政策，做出符合自身利益的行动计划。因此，开发商在保障性住房实施过程中会主动寻租。首先，企业利润需要。利润是促使一个企业不断发展的不竭动力，也是保证企业正常运行的源泉。尽管国家对开发商进行保障性住房建设的利润做了明确规定，但是在实际操作中由于利润率的起算是以四项开发成本为基准，所以开发商常常选择虚增成本等方式来保证自己的既得利润。为了保证自己利润的合法性，开发商会主动向政府寻租；其次，企业发展需要。保障性住房与商品房构成了我国的房地产市场。在现阶段，国家大力调控房地产市场，其目标就是抑制商品房的房价，控制其用地面积，而对于保障性住房国家却持支持态度，国家宏观政策偏向保障性住房的发展。在此种情况下，由于保障性住房的开发也能保证企业的利润，开发商会适时调整自己的发展战略，从商品房的开发转向以保障性住房的开发为基础、商品房开发并重的模式。由于多数开发商意识到这一发展模式，各大开发商包括万科、招商在内均以表示要建保障性住房，造成参与者众多、竞争日益激烈的局面。开发商为了尽可能获得建设保障性住房的指标，就会主动向负责保障性住房建设的政府寻租；最后，与政府良好关系的需要。帮助政府建设保障性住房对于很多开发商来说是为了处理好与政府的关系，因为政府是掌权部门，或多或少可以对开发商在开发过程的各项问题予以适当的帮助，甚至为开发商以后的开发项目带来一定的益处，故开发商会在保障性住房的实施中主动寻租。

图1 三者寻租关系图

（二）房屋需求者角度。保障性住房是为解决中低收入住房困难家庭的住房问题。其本意上的房屋需求者是中低收入住房困难家庭，但事实上却是由于利益驱动，一些本不属于中低收入住房困难家庭的“高收入人群”也会加入到分羹的行列中来。对于相对而言的“高收入人群”来说，保障性住房由于其特殊的性质，可以在诸多方面享受国家优惠政策，从而使得保障性住房成本降低，远远低于商品房，但是其在使用过程中的功能无异于商品房，这就造成保障性住房与商品房之间存在经济差。在经济差利益的驱动下，“高收入人群”会积极参与获得保障性住房的活动之中。高收入人群明知自己本不符合获得保障性住房的资格，但为了获得保障性住房，通过伪造相关证明材料并主动向政府中掌握审核权力的人员进行寻租，以期获得保障性住房（前提为可获利益大于寻租成本）。而对于事实上的中低收入住房困难人员，获得一套保障性住房是解决自己住房问题的重要途径，但住房困难人员为数众多，为使自己能够在众多的分房者中得到一套房子，其必然会向主管分配的政府部门进行寻租，从而寻租行为发生。有资料显示，大部分中低收入家庭认为在保障性住房的分配中存在寻租行为的，约占69%；认为这种行为不正确的约占86%。显而易见，受自身利益驱动的人们会在保障性住房实施过程中进行寻租。

（三）政府角度。在社会经济中，政府也是经济人，也会受到各方利益的影响，从而进行寻租活动。首先，政府会从自身角度出发，众所周知，保障性住房与商品房之间不可避免地存在经济差，故相当大一部分人积极参与到申请保障性住房的活动中，政府部门人员在经济利益的作用下，也自然而然地加入。在保障性住房的实施过程中出现的武汉“六连号”事件、杭州70余套房“超低价”成交等事件，无不透露出政府部门中部分人员利用手中的权力为自己谋求本是给予他人的社会保障福利，体现出权力的滥用；其次，过于集中的权力。在保障性住房的实施过程中，政府既有保障性住房的建设权也有其分配权。政府有权力选择实施建设的开发商，也有权力对开发商在建设过程中一系列的报批程序具有审批权，一定程度上决定着开发商的开发进度，甚至开发企业的生死。由于这种绝对垄断的权力，政府部门人员可能为了个人或者部门的利益，在开发建设过程中，故意在一些报批程序之中为难开发商或者设定一定的条约来限制开发商，迫使其向政府寻租。而对于房屋需求者来说，政府部门掌握着申请人资格的审批权以及保障性住房的分配权，政府部门可以人为地设置部分障碍与条件，使得房屋需求者不得不向其屈服，在这种完全不对等的条件下，实现寻租活动。由此可见，在保障性住房实施过程中，寻租行为的关键是政府；最后，制度的不完善。可以从两方面来说：一是监督体制的不健全。在保障性住房的实施过程中，政府握有众多的各方垄断权力，但政府的监督者却是政府自己，即自己监督自己，这就为“监守自盗”行为提供了土壤；二是惩处制度的不完善。政府是寻租行为的关键所在，而在实际操作过程中却没有关于政府寻租行为相应的惩处制度以及惩处力度不足，致使政府部门没有过多地考虑惩处而继续进行寻租行为。

五、寻租行为的影响

寻租在其本质上是一种财富的转移，是一种非生产性活动。保障性住房实施过程中由于寻租的存在，使得保障性住房偏离其本意，并带来了一系列的社会问题。

（一）社会资源浪费。寻租是一种非生产性活动，它追求的是非生产性活动中的利润。由于寻租固有的特征，决定了寻租活动并不能增加社会财富，而是对已有社会财富的重新转移，为了转移财富，将会耗费社会资源，对整个社会来说，是资源的浪费。主要表现为三个方面：一是寻租者通过寻租所获得的社会财富并没有真正实现财富的最大价值。例如，所谓的“高收入人群”获得保障性住房相对于真正意义上需要保障性住房的人们来说，其发挥的价值明显不同，价值的效益也不同。对“高收入人群”来说，只是增加额外收入；而对中低收入家庭来说，是切切实实解决了住房问题。因此，流入“高收入人群”中的保障性住房并没有发挥出真正价值，实现价值的最大化；二是保障性住房实施中所涉及的开发商、房屋需求者为了各自利益向政府进行寻租活动，必然耗费大量的时间、精力和金钱。若把这些耗费转移到其他生产性活动中，必将会有一定的财富产出，增加社会财富，即机会成本。但寻租者将这些用于寻租活动中，并没有增加社会财富，因而造成机会成本损失；三是政府主动寻租所耗费的人力、物力以及政府为了反寻租所耗费的时间、精力等将会降低政府工作效率，浪费工作时间，形成政府寻租或反寻租成本，浪费社会资源。

（二）有碍市场正常运行。在现代社会经济中，一般是以市场本身这只无形的手来调控市场，辅以政府这只有形手来调节。但在保障性住房实施过程中，由于寻租行为的频发，致使过分强调政府这只有形手的调节作用，违背了保障性住房运行过程中正常的市场规制，有碍于市场的正常运行。一是开发商方面，建设保障性住房对开发商而言是百利无一害的，为了获得开发商权，相当部分实力较弱的开发商将积极进行寻租活动使得自己中标，而使得一些综合实力较强的开发商无法问津保障性住房的开发，这样就不利于保证保障性住房的建设质量，也不利于实力较弱的企业提高实力，同时也不符合市场优胜劣汰的选择规律，有碍市场正常运行；二是房屋需求者方面，由于保障性住房的优惠性质，使得过多的人（包括不符合条件者）加入到分房的行列中。房屋需求者将会积极主动寻租以期获得一套保障性住房，而那些本不符合条件的参与者更有寻租的实力，更容易获得保障性住房，这就违背了保障性住房的分配初衷，扰乱分配活动的开展，不利于分配市场的正常运行。

（三）分配不公，引发社会矛盾。保障性住房的本意是解决中低收入家庭住房困难问题，其实质就是社会福利。既然名为福利，当然会有相当多的人想享受这一福利。而寻租活动正是体现社会财富的转移，因此在保障性住房的实施过程中，寻租行为的发生使得本应到中低收入家庭的福利转向到本不需要的人手里，出现了所谓的“马太效应”，即富者越富，穷者越穷，造成贫富差距，这也就严重违背了保障性住房的本意。由于这种看似公平而事实上的分配不公，会让中低收入家庭分不到保障性住房，从而更加容易引发有关于住房方面的社会矛盾。

（四）导致官员腐败，有损政府公众形象。保障性住房实施过程中的寻租行为关键方在于政府部门。由于权力的垄断，政府可以坐收各方的寻租利益。但政府是国家权力的象征，代表着最广大人民群众的根本利益，寻租行为的发生仅仅是为了少数人的利益，而损害公众的利益。寻租的发生，使得政府行为的合法性受到质疑。更因为寻租行为的存在，使得政府部门人员素质下降，受利益的驱动，引发腐败现象蔓延，形成政府部门的不正之风，这样就使得政府部门的公信力下降，破坏象征公平、公正的政府部门的公众形象，削减政府部门的号召力与凝聚力，进而有损党和国家的形象。

（五）引发社会不正之风。现今社会是一个按劳分配的社会，在保障性住房的实施过程中，由于寻租的发生，使得相当多的人看到了寻租的甜头。不用进行劳动就能得到社会财富，有损多劳多得、少劳少得、不劳不得的社会风气，引发投机取巧的社会风气。同时，寻租是一个不道德的行为，过多的寻租行为的发生，容易助长不道德的思想，产生更多无法想象的社会问题，带来更多的不正之风。

六、解决对策

保障性住房实施过程中，寻租行为产生的原因众多，并且寻租行为所带来的影响是很严重的，造成保障性住房偏离其本意，故需采用相应的对策加以解决。

（一）完善保障性住房准入制度，加大审核力度。因为保障性住房所带来的好处是显而易见的，故需求者众多。在保障性住房实施过程中，房屋需求者之所以会进行寻租活动，很大程度上是由于保障性住房的准入制度不完善，有机可乘。一是由于在制度中“中低收入”无法准确的界定，这就使得有些人利用这一漏洞获得申请人资格；二是部分申请材料是由申请人找相关单位出具证明，这就存在一个可活动范围，出现伪造材料行为；三是没有合理的单位进行正确审核，致使审核力度不够，伪造材料顺利过关。鉴于此，国家必须更加完善保障性住房的准入制度，由专门的审核机构进行申请人资格审查，其中可包括入户入区审查，把握好真正的申请人资格。同时，制定好申请房屋的条件顺序，按条件分房，从源头上杜绝房屋需求者的寻租行为。

（二）减少政府干预，加强市场作用。寻租活动发生的根源在于政府权力的集中，由于权力的存在，政府可以随时干预市场活动。很大程度上是由于政府人员受到利益的驱动，才会不自觉地干预市场。在保障性住房实施过程中，首先，政府控制着选择开发商的权力。若政府通过讨论并遵循专家意见，制定出相应的选择政策，再采用公开招标方式，由市场竞争来选择合理的开发商，既能保证开发商的实力，也能减少寻租行为的发生；其次，对于政府手中所掌握的一系列审批权力，通过研究后，能够减少的就尽量减少，需要保留的也制定出相应的报批条件、报批资料与报批时间，并确定出报批成功所需时间，形成流程化管理，利用市场进行自我调节，从而减少寻租行为的发生。

（三）建立健全监督机制，加大惩处力度。在尽可能减少政府干预的同时，也必须建立健全监督机制，加大惩处力度。有资料表明，加大惩处力度是减少寻租发生的第一有效措施，建立健全监督机制是减少寻租发生的第二有效措施。现阶段，对于寻租行为没有严厉的惩处力度，即因寻租所受的惩处远远低于寻租所得到的利益，在这种情况下，利益各方当然会进行寻租。只有当寻租的惩处力度使得寻租者认为无利可图时，寻租才会减少；另一方面，监督制度的不完善，使得寻租者无后顾之忧，特别是政府，可以放心地进行寻租。因此，必须建立健全包括司法监督、群众监督、媒体监督在内的多方监督机制，才能使得寻租行为减少发生，使得政府能够代表最广大人民群众的利益，而不是寻租者的利益。

（四）加强各方道德教育。寻租是一种不道德的行为。寻租行为的发生是利益各方并没有意识到寻租是一种不道德行为，从而不断进行寻租活动。道德教育正是从心理层面来规范寻租者的行为，比起采取的强制性措施更为有效，具有根本上的作用。一方面加强开发商与房屋需求者道德上的教育，使其认识到寻租可耻，就不会主动寻租；另一方面加强政府部门的道德和廉政教育，使其认识到寻租的危害，也就不会主动寻租，而对于开发商与房屋需求者的寻租行为也将会自觉进行反寻租。因此，通过道德教育，使得整个社会排斥寻租行为，寻租行为必然减少。