欠发达地区城镇化规律及对策研究

赵润田

(天津大学管理与经济学部，天津 300072)

城镇化是历史范畴，也是发展中的概念，是指“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城镇人口转化以及城市不断发展和完善的过程”①中华人民共和国建设部:《GB/T50280－98城市规划基本术语标准》，北京:中国建筑出版社，1998年版。。这一过程，具体表现为:农村人口不断向城镇转移，农业人口向非农产业转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模膨胀，城市文明与城市生活方式不断传播和扩散。对城镇化特征的研究，著名学者陈朝辉认为:完善的城镇化标志主要有4个方面，一是地域人口以非农业人口为主，应占7O% ～8O%或以上;二是地域产业结构以第二、三产业为主，第一产业比例大大降低;三是农业实现集约化、现代化和商品化生产，农业劳动生产率和劳动效益大大提高，农业劳动强度大大降低，农民生活水平提高，工农差别和城乡差别缩小以至消失;四是城乡形成生态—经济良性循环的生产和社会体系，区域经济社会能实现可持续发展②陈朝辉:《城镇化进程与产业发展问题研究－以阳东县为例》，《中国地理学会2004年学术年会暨海峡两岸地理学术研讨会论文摘要集》，2004年。。

一、欠发达地区城镇化规律探索

1、欠发达地区城镇化特征。世界城镇化类型可分为发达型和发展型，两者特点不同。与完善的、高水平的城镇化相比，发展型城镇化有五大特点:一是城镇化原始积累主要来自于农业;二是城镇化偏重于发展第三产业，而非发展第二产业即工业化;三是城镇化具有明显的二元结构;四是城镇化的动力机制主要是推力而非拉力;五是城镇化中城中村居民占有很大比重③袁鲁:《2012党员干部学理论》，《理论热点18讲》，北京:新华出版社，2012年版。。

菏泽市位于山东省西南部，经济总量偏小，全市GDP、地方财政收入总量仅占全省的3.2%，而人口却占全省的10%，多数经济指标人均值仅为全省的三分之一，经济长期欠发达，整体实力不够强。考察城镇发展的历史可以看出，城镇化的根本动力源自社会生产力的发展，并由工业化直接推动，特别是进入上世纪八十年代以来，工业化与信息化、现代化的加速融合，更加促进了城镇化的“提速”。据此分析，由于菏泽市具有的工业化水平低、城镇化起步晚、综合承载能力弱、农村人口向城镇聚集慢等特征，皆符合发展型城镇化的一般特征，由此可见菏泽市的城镇化属于发展型城镇化。

2、欠发达地区城镇化规律。尽管欠发达地区城镇化道路、模式千差万别，但认真总结分析，就会发现其中蕴含着一些普遍规律。

一是工业化率和城镇化率平行上升。经济发展与城镇化水平提高，互相促进，互为因果。经济发展到一定阶段特别是工业化发展到一定程度，城镇化水平也随之提高，这时，占主导地位的产业从农业转为工业，再转为服务业，经济发展水平呈现出不断提高的过程。1957年，美国经济学家钱纳里(H.Chenery)对世界各国的人均国内生产总值和城镇化水平进行统计分析，发现在城镇化加速时期，工业化与城镇化的相关性极高，即工业化率越高，城镇化水平也就越高①张锦铃:《福建省县域城镇化与工业化关系量化测度与分析》，《武汉职业技术学院学报》，2007年第1期。。由表1②数据源自菏泽年鉴(2011)。和图1可知，菏泽市近五年工业化率与城镇化率是两条几乎平行上升的曲线。

表1 菏泽市工业化率和城镇化率统计表

表2 菏泽市城镇化率与农村劳动力转移统计表

二是城镇化进程与农村劳动力转移同步加快。除了工业化的带动作用外，人们对城镇富裕文明生活的向往和追求，也是城镇化的动力源之一;城乡之间的差距越大，其驱动力也就越大。欠发达地区在推进城镇化过程中，受工业化加快发展而同时发展又不够充分的双重影响。一方面吸引了众多在城长期务工就业的外来农民工，大批农村人口进入城镇，追求城镇生活方式;一方面又制约了农民工对城市的融入和同化，致使不少农民工多以流动就业和暂住形式为主。这是欠发达地区城镇化的一个鲜明特点，其过程也将长期存在。由表2可知，菏泽市近五年城镇化率与农村劳动力转移平行增长。

三是遵循S型增长曲线。城镇化具有明显的阶段性特征，而且在不同阶段城乡关系有不同的表现形式。美国城市地理学家诺瑟姆(R.M.Northam)将城镇化进程分为按照S型曲线增长的三个基本阶段③商向东:《统筹城乡发展推动辽宁沿海经济带城镇化》，《中国发展》，2010年第5期。。在初期阶段(城市人口占总人口比重在30%以下)，工农业生产水平较低，工业提供的就业机会和农业释放的剩余劳动力都很有限，城镇化较为缓慢。在中期阶段(城市人口占总人口比重在30% ～70%之间)，工业基础已经比较雄厚，农业劳动生产率大幅提高，工业快速发展能够为大批农业剩余劳动力提供就业机会，城镇化进入加速发展阶段。在后期阶段(城市人口占总人口比重在70% ～90%之间)，农业人口比重已经不大，农业生产必须维持社会需要的规模，城镇化又趋于平缓，经济发展的主要特征是从工业经济向服务经济的转变，城镇化的主要特征是提升质量。欠发达地区的城镇化进程同样符合这一规律。以2011年为例，菏泽市二三产业比重、城镇化率均比上年提高了2个百分点，正处在中期阶段，工业化与城镇化呈现出同步加速、双轮驱动的良好势头。

四是城市首位度一般偏高。城市首位度是城市经济地理学中的一个重要概念，是美国学者马克·杰斐逊于1939年提出的。首位城市是指一个地区中人口规模排在首位的城市，首位城市与第二位城市的人口规模之比即是首位度，比值为2.00最为合理，大于2.00则不合理④中国城市规划学会，全国市长培训中心:《城市规划读本》，北京:中国建筑出版社，2005年版。。一般而言，首位度高，说明区域经济发展不够充分，城市发育滞后，缺乏更多的强有力的城市带动区域发展。如1999年江苏、浙江、辽宁的首位度较低，分别为 2.3、1.9、1.9，而西部省份则偏高，甘肃、青海、云南、贵州分别为 4.7、8.3、6.8、2.8，与各自的工业化水平相适应。2011年菏泽市首位城市63万人，与第二位的单县(23万人)相比，首位度为2.7;与菏泽同属欠发达地区的德州、聊城和滨州，首位度分别达到5.5、3.7、3.1。首位度的偏高，意味着工业化与城镇化建设均任重而道远。

五是“聚集效应”与“扩散效应”的辨证统一。城市与区域是相互依存的统一体，城市建设需要区域内的要素支撑，区域发展需要城市带动。在城镇化的早期和快速发展阶段，呈现明显的要素“聚集效应”。当城镇化步入相对稳定的成熟阶段后，城市更多是向周边地区释放能量，以点带面，拉动整个区域发展，即由聚集走向扩散，形成“逆城镇化”趋势，此时“扩散效应”占据主导地位，由中心城市和周边卫星城市构成的城市群或城市带开始形成。菏泽走过的城镇化道路也已印证，以中心城市带动周边县城、重点镇及小城镇协调发展，成长为各方面综合实力和功能都很强大的城市群是一个普遍规律。

上述基本规律反映了城镇化进程中各相关系统、要素之间内在的本质的必然的联系，可为欠发达地区提高城镇化水平提供有益的参考。

二、欠发达地区城镇化现状及其存在的主要问题

1、城镇化发展水平较低。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住城镇人口占该地区总人口的比例。当前，中国城镇化率由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%。但是，城镇化的区域差异却十分明显。“九五”以来，菏泽市以每年1.5个百分点的速度增长，但2011年城镇化率仅为37.5%，仍比全国平均水平低13.8个百分点，比山东省平均水平低13.4个百分点，比全省最高的青岛市低29.1个百分点，城镇化处于较低水平。按照诺瑟姆三个基本阶段的理论，菏泽市目前城镇化水平处于加速阶段的前期。

2、城镇化水平滞后于工业化水平。国际城镇化规律显示，城镇化率应至少高于工业化率10%左右①张亮:《甘肃中部地区城镇化问题研究》，《小城镇建设》，2010年第11期。，且工业化率达到50%以上的时候，城镇化率一般应达到80%。2011年菏泽市工业化率为47.5%，高出城镇化率10个百分点，表明菏泽市城镇化水平滞后于工业化水平20个百分点左右。城镇化滞后于工业化，表明菏泽市工业化进程中吸纳的劳动力偏少，城市承载能力不强，人口的机械增长速度缓慢;城市经济力量薄弱，产业聚集能力差，城镇化缺乏大产业支撑。

3、中心城镇辐射带动能力有限。根据佩鲁提出的增长极核理论，城市对周围地区和其他城市的作用是既不平衡也不同时进行的，城市作为增长极与其腹地的基本作用机制有极化效应和扩散效应②全国城市规划执业制度管理委员会:《城市规划原理》，北京:中国计划出版社，2004年版。。因此，区域经济发展总是首先集中在一些条件较为优越的城市，当这些城市的发展达到一定规模，城市的资本和技术开始向区域内的其他城镇扩散，形成“辐射”和“滴漏”效应，带动区域内其他地区发展，使区域经济趋于平衡。由于菏泽市的经济欠发达，中心城市人口仅为63万多人，8个县城人口均不足20万人，建制镇镇区人口平均不足万人，城镇空间处于低水平的散布均衡阶段，中心城镇的带动作用没有显示出来。

4、基础设施和公共服务设施建设滞后。尽管近年来菏泽市的城市建设取得了长足发展，但与沿海地区相比，城镇基础设施建设明显落后，较大程度上影响了本地区经济社会发展和城镇化进程。随着近几年二三产业的快速发展和人口的加速膨胀，城市建设历史欠账多、服务功能不完善的问题日益突出。2011年菏泽市城市人均道路面积14.8平方米，城市污水处理率84.5%，人均公园绿地面积10.3平方米，均远低于山东省平均水平。小城镇建设更为滞后，建设随意性大，形式单一，风格雷同，配套不完善，服务功能弱，企业和商贸设施布局分散，对周边农村集聚吸纳、辐射带动作用不强。

三、欠发达地区城镇化制约因素分析

1、思想观念约束。欠发达地区由于长期的经济落后，造成人们思想观念的滞后，长期小而散的农业生产经营方式，让许多农民传统的小农意识根深蒂固，普遍存在小富即安的思想。菏泽地处鲁西南，长期以来受儒家文化影响，“父母在，不远游”，重农轻工商，缺少敢为天下先的开拓创新精神。工业企业的布局分散，也使很多农民养成了“离土不离乡”、“进厂不进城”的浓重观念，延缓了农民进城的步伐。

2、工业化约束。美国经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨等专家认为，工业在国民经济中的比重将经历一个由上升到下降的“∩”型变化③江苏省统计局:《连云港工业化阶段的基本判断》，2008年。。近年来菏泽市的产业结构发生了重大变化，2004年二产超越了一产，2011年二产占比上升为47.7%，正处于工业化初期向中期转变的阶段。在这个阶段，全市以传统产业为主的格局没有根本性突破，工业内部结构、资源配置等方面仍以劳动密集型、资金密集型和原材料加工业为主，产业结构优化升级慢;企业规模普遍偏小，全市主营业务收入过百亿元的企业仅有2家;企业自主创新能力弱，全市企业研发费用支出占销售收入的比例一直在0.1%以下;经济的外向度低，2011年企业出口创汇仅占全省的1%。与全国多数地区已完全进入工业化中期阶段相比，菏泽市工业化水平偏低成为制约城镇化进程的重要因素。

3、劳动力素质约束。随着农村教育事业的发展，欠发达地区农村劳动力素质有了明显提高，但总体素质仍然偏低。菏泽市现有农村劳动力450.6万人，其中小学及以下文化程度1.97万人，占0.44%;初中学历122.6 万人，占27.2%;高中及同等学历219.2 万人，占48.6%;中专及技校学历100.1 万人，占22.2%;大专及以上6.76万人，占1.5%。多数农民缺乏职业技能，文化水平低，没有一技之长，对求职择业实现非农化、发展村镇工业带来相当大的困难。

4、资金约束。推进城镇化，政府要在土地及配套设施建设方面大量投入资金，而这也正是欠发达地区的“软肋”①常庆海:《工业化和城镇化协调发展需打破资金瓶颈》，《中国建设报》，2012年07月20日。。近年来菏泽市城市基础设施投资大幅增加，但2011年全市城市基础设施固定资产投资完成额仅为25.7亿元，占同期全社会固定资产投资额(552.3亿元)的4.7%，低于联合国推荐的发展中国家基础设施投资占全社会固定资产投资10%的比例。从新增贷款情况看，2011年菏泽市新增存款233.8亿元，却只有82.1亿元的新增贷款余额，有150多亿元的资金被他人所用，资金流失十分严重，进一步加剧了城市建设资金“瓶颈”制约，直接影响了菏泽市的城镇化步伐。

5、城乡结构约束。城镇化的突出特征是农民转变为市民，农业劳动力转变为非农劳动力，农村生活方式过渡为城市生活方式。但是，长期以来我们实行的是计划经济体制下形成的以户籍制度为代表、行政上城乡分治的二元结构管理模式，制约了劳动力在城乡之间的自由流动，影响了城乡一体化进程。虽然近年来各级政府进行了改革户籍制度的积极尝试，但是农民进得来、能就业、住得下、有保障的问题仍未根本解决，使得许多农民工过着“候鸟”般的迁徙生活，早晨由农村流向城市，晚上再由城市流向农村，同为国家公民，却享受不到平等的公民待遇。

四、欠发达地区加快城镇化进程的对策措施

1、切实提高对城镇化重要意义的认识。从当前的发展趋势来看，中国已经步入城镇化加速发展的第二阶段，正在经历人类历史上规模最大、速度最快的城镇化浪潮②吴志强，李德华:《城市规划原理》(第4版)，北京:中国建筑工业出版社，2010年版。。对于欠发达地区，紧紧抓住这次城镇化加速发展的机遇，更具有极其重要的现实作用;菏泽市目前的城镇化率达到37.5%，正处在加速发展时期，今后几十年内会以较快的速度逼近70%。据统计，在现阶段我国城市化水平每提高一个百分点，可拉动GDP增长一点五个百分点;每增加1个城镇人口，可以带动10万元以上城镇固定资产投资，带动3倍于农民的消费支出。因此，必须充分认识到，加快城镇化进程既是增强内需动力、保持经济持续较快发展的迫切需要，又是调整经济结构、转变经济发展方式的必然选择，也是保障和改善民生、全面提高城乡居民生活水平的客观要求，更是提高区域综合竞争力的重要途径。欠发达地区要提高认识，抢抓机遇，全力以赴加快城镇化进程，以实现经济社会的跨越发展。

2、科学制定城镇发展规划。由于欠发达地区的经济实力有限，城镇体系还不完善，因此编制区域城镇体系尤其重要。城镇发展规划应遵循佩鲁的“极核”理论，抓住主要矛盾，形成以中心城市和县城为骨干，集中力量优先发展重点镇的主体思路，以此由点带线、由线带面，推动整个城镇体系的全面发展③彭震伟，樊保军:《论小城镇建设中政府职能的转变》，《城市规划》，2004年第9期。。首先，要搞好区域发展战略研究，进一步完善城镇体系规划和城市总体规划，建立科学有序的城镇空间体系，合理确定城市性质、规模和发展方向，增强城市和区域的综合竞争力。其次，要加快详细规划和专业规划的编制，增强规划的可操作性，并要充分反映历史文化底蕴、自然风貌特色和现代化气息，突出城市特色。第三，要以县城和中心镇为重点，搞好县域规划，加强小城镇及各类工业园区规划的编制，统筹安排城乡居民点与基础设施建设，实现资源共享，为区域经济有序发展提供保障。最后，规划一经确定，不经法定程序不得擅自变更，切实树立规划的严肃性和权威性，发挥好规划的引导、约束和激励作用。要严格规划执法，落实问责制度，打击违法行为，健全规划目标、执行责任、考核监管体系，引导全社会形成城市建设一切按规划办事的共识共为。要切实发挥城市规划的龙头作用，确保城镇化有序发展。

3、着力抓好区域产业经济发展。实践表明，城镇发展必须以产业发展为依托，规模扩张必须以经济繁荣为前提。人口集中只是城镇化的表面特征，工业化、农业现代化所带来的生产、生活方式的改变才是城镇化的内在动力。必须紧紧围绕经济发展这个中心，牢固树立产业兴城理念，切实解决好发展产业和扩大就业问题，以此加快城镇人口聚集、产业聚集和商品集散，增强城镇发展的吸纳、辐射和扩张能力。一要全力加快工业化进程。工业经济是规模经济和集聚经济，需要集中于一定的地域，加快工业发展在很大程度上就是加速城镇化进程。欠发达地区必须全力以赴扩大工业经济规模，提高工业发展水平，为城镇化进程奠定坚实的基础。二要积极走“产城一体化”的路子。“产城—体”是对产业与城市在空间、用地和功能上的布局进行统筹安排，从而形成共生共融、良性互动的发展局面。面对产业转移机遇，我国欠发达地区将掀起一轮以产业发展为驱动的城市建设热潮。要紧跟形势，果断出手，早日实现城区基础设施与产业园区共建共享和以“产”兴“城”，以“城”促“产”的良性循环，把城镇提升为“产业发展服务区”，以此促进城镇化加速发展。三要大力繁荣发展服务业。在当前经济发展转型的背景下，服务业作为除了工业和农业以外的产业集合，将在加快城镇化进程中发挥着越来越重要的作用，可以说服务业的发展是城镇化的后续动力。要采取切实措施，加快服务业发展步伐，充分发挥对城镇化的拉动作用。四要大力发展现代农业。农业是二三产业的基础，没有农业的发展，非农产业也难以发展。必须坚持在城乡统筹中不断夯实农业基础，加快现代农业发展步伐，走好城镇化、新型工业化、农业现代化“三化互动、协同发展”的路子，为工业化、城镇化提供支撑和保障。

4、加强城镇功能建设。城镇功能，是指城镇在经济社会发展中所应有的作用和能力。具体地讲，就是指小城镇作为一个整体系统在一定区域内的政治、经济和文化生活中所应有的作用和能力。欠发达地区在加快城镇化进程中，要牢固树立全局意识，善于从区域城镇体系中谋划各自的城镇建设，明确自身定位，避免雷同重复，实行错位发展。要因地制宜，紧扣自身产业基础、比较优势、发展潜力和独特机遇，面向未来、合理布局、量力而行、完善系统，高标准加强城镇基础设施建设，完善社会服务及居住服务功能。坚持先规划、后建设，先地下、后地上，高起点、高标准的原则，加强城镇住房、商业、广场、学校、医院等服务设施及供排水、交通、能源、信息、综合减灾等基础设施建设，增强城镇的综合承载能力，满足城镇人口吃、住、行、娱、游、购等生活消费需求。要尽快改变重建设、轻管理的倾向，增强城市意识，提高行政效率，全面提高城镇精细化管理水平，积极创造宜居、宜业、宜商的环境。

5、优化有利于城镇化发展的政策环境。形成有利于促进城镇化的政策环境，是城镇化战略顺利实施的关键。欠发达地区应在国家有关政策许可范围内，结合实际，创新体制，调整政策，出台更具操作性的措施，创造有利于城镇化健康有序发展的环境和机制。一是加快户籍管理制度的改革，实行积极的人口迁移政策，鼓励和引导农村人口向城镇聚居。二是深化土地使用制度改革，建立有利于城镇建设发展的土地置换和调整机制，拓展城镇发展空间。三是深化劳动和社会保障制度改革，进一步完善城镇就业和养老、失业、医疗保险等社会保障政策，使农民工更加便捷地融入城镇。四是树立经营城市的理念，建立多元化投融资机制，多方面筹集城镇建设资金。五是深化行政管理体制改革，对经济发展水平较高的县尽快撤县设市，驻地镇改设办事处;根据城镇化进程和区域经济发展的需要，对规模较小、发展潜力不大的乡镇继续进行合并，拓展县城和中心城市发展空间。六是运用市场机制促进小城镇的健康发展，积极探索适合小城镇特点的新型管理体制，授予小城镇政府某些经济、规划、城镇管理方面的权限，搞好各类社会服务，完善社会服务体系，为城镇人口提供创业、就业、生活等方面的有利条件。