就业保护法规严格性指标及其运用的跨国比较*

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就 业 保 护 法 规 （EmploymentProtection Legislation,EPL）是有关劳动力市场中雇用和解雇的管理规定，涉及不公平解雇、经济性裁员、解除终止合同、经济补偿、预先通知期、解雇限制和行政申报、与工会代表的事先磋商等方面，是政府规制劳动力市场的制度性安排。由于就业保护法规是通过增加企业雇用、解雇成本的方式为劳动者提供就业和收入保障，因而其雇用保护和解雇限制方面的严格程度（strictness）就成为学者和专业机构关注的重点，并为此构建了就业保护法规严格性指标。严格性指标不仅可以作为比较各国就业保护标准和发展程度的工具，而且有助于从国家层面考察就业保护法规对就业、失业以及劳动力市场的动态影响。

一、OECD就业保护法规严格性测量指标体系

迄今为止，实践中有代表性的就业保护法规严格性的测量方法包括：Grubb和Wells的测量方法、OECD测量方法、世界银行的雇用工人指标、Di Tella和MacCulloch测量方法、Botero等人的法规测量法。其中，OECD的测量方法经过两次改良发展出三个版本，形成了一套精细的分解和综合计算得分的流程，而且可以对法律法规条款进行分解，操作性较强，为国家间的比较提供了基础（杨伟国等，2010）。

根据Grubb和Wells指标，1994年经济合作与发展组织（简称经合组织，Organization for Economic Co-operation and Development,OECD）构建了较完善的就业保护法规严格性指标——OECD指标。该指标经过1999年和2008年的两次修正，目前已成为测量就业保护法规严格性使用最广泛的指标体系。1994年OECD指标的版本（1）只包含对正规就业和临时雇用两个维度的测量；1999年版本（2）中增加了第三个测量维度——集体裁员，同时调整了三个维度的合并权重系数；2008年版本（3）基本继承了版本（2）的维度结构，但在正规就业和临时雇用两个维度上增加了三个指标（指标9、16、17）。目前OECD指标体系共包括21项基本指标，分别从正规就业、临时雇用和集体裁员三个维度测量就业管制。其中，正规就业维度可细分为程序繁琐性、个人解雇的提前通知期和离职金、解雇的难度，包括通知程序、通知前的延期、提前通知期、离职金、不公平解雇的界定、审判期、赔偿金、复职、认定不公平解雇的最长期限九项基本指标。临时雇用可从固定期限合同和劳务派遣两个维度衡量，包括使用固定期限合同的合法情况、续签合同的最多次数、最长累计期限、合法工作类型、续签合同的最多次数、最长累计期限、派遣合同生效的条件、派遣员工的待遇要求八项基本指标。集体裁员具体包括集体裁员的界定、额外提前通知的要求、额外延期要求、雇主支付的特殊费用四项基本指标（见表1）。

表1 OECD就业保护法规严格性指标：构成和权重系数

为准确衡量就业保护法规的严格性，OECD采用相应方法对部分指标进行量化（这是因为原始数据的单位存在差异，或以0-4分计分，或以月数和天数测算，或以“是、否”衡量），并设计了系统、科学的计算方法来整合原始数据：一是将第一层级指标的原始分数按照一定标准转化为标准分数，具体标准如表2所示；二是按照表1所示权重分别计算每个层级的分数，汇总得到就业保护法规严格性总分。

二、不同国家就业保护法规严格性比较

（一）总体比较

由于 OECD 版本（3）的指标更加完整，且覆盖了除OECD成员国之外的部分发展中国家，笔者根据2008年不同地区40个主要国家的数据（34个OECD成员国和6个非OECD成员国），采用OECD 版本（3）指标体系，测量并比较了不同国家就业保护法规严格性水平 （见图1）。虽然版本（3）的测量结果与版本（1、2）在总分数上有一些变化，但基本特点没有改变，如欧洲南部国家是就业保护最为严格的地区，而越往欧洲北部保护程度越弱。

首先，比较40国的总体就业保护水平。就业保护法规严格性指标主要反映灵活性信息，得分越低，代表越灵活。笔者测量结果与2006年欧洲委员会对经合组织国家的灵活安全性模式的划分基本一致：（1）英国、爱尔兰、美国等属盎格鲁—撒克逊国家，具有高灵活性、中低水平安全性的特点，这些国家的就业保护法规严格性总分远低于OECD成员国平均水平（2.24分，图1中直线所示）。（2）德国、奥地利、法国、比利时等大陆国家，具有中低水平灵活性、中高水平安全性的特点，这些国家的就业保护法规严格性总分略超过OECD成员国平均水平。（3）地中海国家具有低灵活性、低安全性的特点。葡萄牙、西班牙、希腊等欧洲南部国家就业保护法规严格性总分远远超过OECD国家的平均水平，其中土耳其保护水平最高，达到3.46分。（4）北欧国家（丹麦、瑞典、芬兰等）和荷兰具有中高水平灵活性和高安全性的特点，其就业保护法规严格性总分低于或接近OECD平均水平。丹麦作为安全灵活性劳动力市场制度的成功实践者，就业保护严格程度较低、灵活性较高。这种较低的就业保护一直可以追溯到1899年雇主与雇员之间所达成的 “共同协定”，该协定赋予了雇员结社与组织工会的权利，并赋予了雇主自由雇用与解雇工人的权利 （孔德威，2008）。

除了墨西哥，美洲、亚洲和大洋洲的OECD成员国就业保护水平都低于平均水平，但大多数东欧转型成员国如波兰、爱沙尼亚、斯洛文尼亚等的就业保护超过了平均水平。六个非OECD成员国中，也有三分之二的国家在就业保护法规严格性超过了OECD的平均水平，特别是印度尼西亚、中国和印度，就业保护立法较为严格。

表2 第一层级原始分数转换为标准分数的标准

其次，比较40国在正规就业、临时雇用和集体裁员三维度的严格程度。笔者发现各国对就业保护法规的关注点呈现不同特点 （见图 1）：（1）OECD国家较重视对正规就业人员的保护，对临时雇用的管制相对宽松。近六成成员国正规就业得分超过平均水平（OECD成员国在正规就业上的均值是2.16分），排名前三位的是南欧国家、东欧转型国家，得分最低的是美国、加拿大和英国。超过半数成员国临时雇用得分低于平均水平（OECD成员国在临时雇用上的均值是2.08分），尤其是加拿大、英国和美国。在集体裁员方面则有所不同，六成以上成员国集体裁员得分高于平均水平（OECD成员国在集体裁员上的均值是2.85分），排名靠前的仍是南欧国家，但管制水平最低的并不是传统的英美加三国（中游水平），而是智利、新西兰和日本。（2）转型中的OECD东欧成员国非常注重保护正规就业人员。尽管其就业保护法规的总体严格性与经合组织处于同一水平且低于欧盟国家的水平，但对正规就业的保护水平明显高于经合组织和欧盟，临时雇用的保护水平低于经合组织和欧盟，集体裁员的保护水平介于两者之间（图2）。例如在捷克，如果解雇是由于经济原因或者员工个人能力不能胜任造成的，雇主要向当地公共就业服务机构通报相关情况，并与其合作妥善安排被解雇职工；对不能满足工作要求的职工，企业只有在过去12个月中给予一次警告的前提下才可以解雇；雇主不能解雇有15周岁以下小孩的单亲职工、残疾职工与患有职业病的职工，除非保证他们重新就业（桑德林·卡则斯等，2005）。（3）六个非OECD成员国大多重视对正规就业的保护，而且对临时雇用的管制严格。相对而言，它们对集体裁员规制不严格，部分国家甚至没有相关法律限制。2008年中国实施《劳动合同法》，该法加强了对正规就业的管制。相对于临时雇用和集体解雇，中国正规就业的管制水平（3.44分）远远高于OECD的平均水平。

（二）分项比较

为深入研究各国就业保护法规严格程度的具体原因，笔者对OECD体系三维度中的各项基本指标进行了细化分析。

1.正规就业。OECD指标体系对正规就业的保护，主要关注员工的无过失解雇问题，包括解雇程序繁琐性、提前通知期和离职金、解雇的难度。

“解雇程序繁琐性”。主要衡量雇主在解雇正规就业人员程序方面的便利程度，包括通知程序（REG1）和通知前的延期（REG2）两项指标。第一，“通知程序”的原始分数以0-3分衡量，分数越高，代表解雇程序越繁琐，就业保护越严格。具体评分标准是：口头通知解雇即可（0分）、必须向员工提供解雇书面解释（1分）、必须通知第三方（2分）、必须经过第三方的同意（3分）。在该项指标上，印度尼西亚和斯洛文尼亚是保护最为严格的国家，雇主解雇员工必须经过第三方的同意，德国次之。美国和巴西则是最为宽松的两个国家，口头解雇即可。第二，“通知前的延期”。这一指标以解雇通知发放到雇员的时间来衡量（天数），它与警告程序、解雇通知发放方式密切相关。③时间越长，表示解雇程序越繁琐。其中，印度尼西亚和印度是极少数严格限制解雇通知发放方式的国家。在40个国家中，近四成的国家延期不超过2天，即雇主可以通过邮寄方式或直接当面将解雇通知交给雇员。

除美国之外，OECD国家都实行标准的 “解雇提前通知期（REG3）”，在非OECD的六个国家中只有墨西哥和印度尼西亚没有提前通知期的相关规定。六成的OECD国家规定要向正式雇员支付离职金（REG4）。④部分国家（如加拿大、丹麦、法国、希腊、意大利）还根据员工类型（蓝领或白领、地域等）细分了提前通知期和离职金的要求。为了科学、统一测算，OECD按照工作年限的长短（9个月、4年、20年），分别考察就业保护法规对这三种员工在提前通知期和离职金方面的规定。通常，离职金支付与提前通知期之间有一定的替代关系，离职金支付要求越高的国家在提前通知期方面的要求就越低，反之亦然。例如中国在提前通知期上得分为0.86，离职金得分为2.29，这表明尽管我国规定的解雇提前通知期（30天）属于中等偏下水平，但要求雇主支付的离职金较多，在40个国家中位居第三。葡萄牙的情况与中国相似，提前通知期的规定宽松，但离职金支付水平位居榜首。

“解雇的难度”。考察就业保护法规对不公平解雇的定义、限制以及补救措施，包括五项基本指标（REG5-REG9）：不公平解雇的界定、审判期、赔偿金、复职、认定不公平解雇的最长期限。所有经合组织国家都规定了不公平解雇的情形。一般情况下，员工能力或经济原因被认为是解雇的合理理由。不过在印度尼西亚、智利、墨西哥、巴西，员工能力则不构成解雇的合理理由。不到三分之一的国家为了保护雇员利益，还规定雇主在解雇前必须通过调整工作岗位或培训等方式帮助雇员适应工作。如果被认定为不公平解雇，雇主将承担一定的解雇成本，例如，向雇员支付赔偿金或允许被解雇员工复职。在OECD指标体系中，赔偿金通常按照20年任期来计算，按月数支付。近半数国家的赔偿金支付标准在4-8个月（表3），瑞典、中国和印度的解雇成本非常高，支付的赔偿金达到30个月以上。此外，审判期是衡量解雇难度的重要指标。审判期越短，雇员能够在最短时间里得知不公平解雇的裁定并获得相应赔偿或其他补救。因此，审判期越短，表明对正规就业雇员的保护越强。多数国家的审判期在2.5-5个月，意大利等四国的审判期仅在一个半月内。

表3 解雇的赔偿金

综上，对正规就业保护水平最高的是葡萄牙，其离职金数额在40个国家中位居榜首；印度尼西亚、斯洛文尼亚设置了最为繁琐的解雇程序；印度不仅解雇程序复杂，赔偿金数额也较高；中国则规定了高额的离职金和赔偿金，解雇成本较高，这是导致这些国家正规就业保护得分较高的主要原因。

2.临时雇用。各国通常采用固定期限合同以及劳务派遣等临时用工方式来降低用工成本、提高劳动力市场的灵活性，以达到总体上调整就业保护法规严格性的目的。目前，OECD对临时雇用保护的测量涉及固定期限合同(Fixed-term contracts,FTC)和劳务派遣(Temporary work agency,TWA)两方面。

放松对固定期限合同的管制。各国对固定期限合同并没有做出存续时间等方面的限制，而倾向于通过放松对固定期限合同的管制来增加用工灵活性，这在英国、美国、爱尔兰等国比较普遍。具体而言，固定期限合同包含3项基本指标：使用固定期限合同的合法情形、续签合同的最多次数和最长累计期限（FTC1-3）。OECD成员国都承认在一些客观情况下可以签订固定期限合同，如特定项目、季节性工作、长期员工暂时性离开需要替代者、额外的工作量等。除此之外，如果就业保护法还能考虑雇主或雇员的需要，则表示该国就业保护较为宽松。数据表明，超过四成的国家对固定期限合同的签订没有限制，但印度尼西亚、巴西、希腊和土耳其四国只允许在上述客观情况下才能签订固定期限合同，管制较严格。在“续签合同次数”方面，如果当事人能对新续签的合同做出合理解释，大多数OECD成员国并没有特别限制。但如果是多次续签合同，法庭可能会审查续签合同原因的合理性，因此存在合同被认定为无效的风险（如丹麦、芬兰、韩国）。“最长累计期限”衡量连续订立固定期限合同的累计期限。多数国家对此没有特别限制，即使少数国家有规定，也较为宽松。

劳务派遣的合法性。自1965年荷兰首次实施劳动力派遣许可制度以来，所有欧盟国家都对劳务派遣进行了法律规制，主要涉及派遣工人的法律地位、劳务派遣的准许和监管、使用派遣工人时间的限制、劳务派遣的行业和职业限制、平等待遇、使用派遣工人的理由等方面（Arrowsmith,2006）。OECD体系使用五个基本指标（TWA1-5）分别衡量了各国使用劳务派遣的合法工作类型、合同签订次数、合同累计最长期限、派遣合同生效条件以及派遣员工的待遇。

大多数OECD国家法律并没有特别限制劳务派遣的工作类型，若采用0-4分测量“合法工作类型”指标，分数越高，限制越严格。土耳其和墨西哥法律严格禁止使用劳务派遣形式，得分为0。大多数国家一般允许在特定行业或具有正当理由时可使用劳务派遣。例如，意大利从1997年允许特定行业可以劳务派遣，在非正式职位和顶替暂时离岗员工时可使用劳务派遣，同时集体合同明确了可最多使用的临时员工人数，得分为1。法国规定劳务派遣使用的岗位范围与固定期限合同一样，仅限于客观情况，得分为2。德国则规定大部分工作类型都可使用劳务派遣（除建筑行业外），得分为3。而且，大多数国家没有对“劳务派遣工作续签次数”和“最长累计期限”进行限制。“派遣合同的生效条件”，主要衡量劳务派遣机构成立是否需要行政部门的授权以及是否履行报告义务，四成国家对劳务派遣机构的成立规制严格，既要求授权，也要求报告，如西班牙、希腊、奥地利、韩国等；三成国家管制较松，没有授权和报告的要求，如美国、新西兰、澳大利亚等。“派遣员工的待遇要求”主要考察就业保护法规是否规定派遣员工与正规就业员工同工同酬，半数国家法律规定了与工资和工作相关的同等待遇。如法国规定派遣员工工资与同样条件的在岗试用期员工工资挂钩，芬兰规定派遣工人的就业条件与固定期限劳动合同员工相同，享有同等的社会福利。总之，各国基本承认了劳务派遣的合法地位，但随着劳动派遣迅猛发展，为提升劳务派遣员工就业质量，各国也开始对派遣机构的设立、派遣工待遇的公平性进行规制。

3.集体裁员。集体裁员的严格程度主要通过集体裁员的界定、额外提前通知要求、额外延期要求、雇主支付的特殊费用四项指标来衡量（CD1-5）。后三个指标需与个体解雇的相关规定进行比较，来衡量集体裁员的额外保护。“集体裁员的界定”与各国集体裁员程序性条件中裁减人员数量密切相关。法定的裁减人数越少，意味着认定集体裁员的门槛越低，就业保护越严格。墨西哥、瑞士、葡萄牙等九国，法定的集体裁员门槛低于10人，保护最为严格。英国、美国规定超过50人（含50人）才视为集体裁员。印度、巴西、智利、新西兰、印度尼西亚五国没有额外规定。“额外提前通知要求”的评判标准是，除个体解雇需提前通知的对象外，集体裁员是否需要通知其他代表或机构。近三成国家规定需要额外通知两方，如比利时、瑞士、美国、加拿大等；四成以上国家规定需要额外通知一方；两成国家规定不需要额外通知。“额外延期要求”也是与个别解雇相对照的指标，以延期天数来衡量。近三成国家没有额外延期的要求，但瑞典法律规定的延期天数为90天以上，美国、英国为50天至70天。同样，“雇主支付的特殊费用”是指与个别解雇相比，集体解雇是否需要支付额外离职金以及实施社会补偿计划（如再就业、再培训、新职介绍等）。超过半数的国家对此没有额外要求，只有卢森堡、意大利和波兰规定了额外离职金和社会补偿计划。综上，意大利、比利时、瑞士、卢森堡等国注重集体裁员管制，对集体裁员的认定标准较低，且在提前通知对象和雇主需支付的特殊费用方面都有严格限制。

三、就业保护法规严格性的变迁路径

根据OECD就业保护法规严格性数据，20世纪80年代末各国就业保护法规开始发生变化，之前管制较严格的国家实施了 “去管制化”（deregulation）措施（图 3），但 90年代末以后这些变化更为复杂，并持续到金融危机时期。

（一）20世纪80年代末至90年末：去管制化阶段

“去管制化”趋势的指导思想集中反映在经合组织 1994年提出的 《工作战略》（OECD Job Strategy）。该报告认为劳动力市场僵化导致了欧洲国家的高失业，要降低欧洲国家的失业率，必须实行工资灵活化、工作时间灵活化和放松就业保护等措施。20世纪90年代，三分之二的国家就业保护法规严格性发生了变化，体现为放松对临时雇用的限制（OECD,2004）。例如1999年施行的“灵活安全性法案”，就是荷兰实施灵活安全性劳动力政策的标志。新劳动法在进一步增强劳动力市场灵活性的同时，强化了劳动力市场的安全性。增强灵活性的措施，包括取消工作许可证制度和与之有关的最长工作时间制度（之前是6个月）；缩短解雇通知期，原则上是1个月，最长4个月（以前是6个月）；简化公共就业服务解雇通知程序，且不再要求雇员填写标准化的离职申请 （孔德威，2008）。这一时期，“去管制化”的重要表现就是欧洲国家对劳务派遣的态度和立场从“边缘化”转向“合法化”（Schiek,2004）。欧洲国家不仅承认劳务派遣的合法性，而且趋于减少对它的限制。例如，意大利此前一直禁止劳务派遣，直到1997年法律才准许设立劳动力派遣机构。同年国际劳工组织第181号公约《私营就业机构公约》（C181 Private employment agencies convention），确认了劳动派遣机构的合法地位，并将其纳入私人就业机构范围，强调劳务派遣的规范发展。这些做法都促进了劳务派遣在整个欧洲的快速发展。在劳动力市场政策放松管制的国际背景下，亚洲国家日本也放松了劳务派遣的规制。1986年，日本实施《派遣服务法》，其宗旨在于确立劳务派遣合法化，且将劳动力派遣的行业由原先的16个扩大到26个。

（二）20世纪90年代末后：加强管制与放松管制并存

20世纪90年代末之后，就业保护法规改革方向更为复杂（图4）：少数原先排名较后的国家开始加强管制力度（总分变化为正），例如新西兰、匈牙利、波兰、爱尔兰、英国。一些国家继续推进“去管制化”进程（总分变化显示为负），如希腊、斯洛伐克，只是部分国家的进程有所放缓，如德国、意大利。1972年，德国颁布的《临时就业法》规定派遣工作最长不得超过3个月，2001年将此限制延长至24个月，但2002年又修改取消了这一规定。2004年新规定派遣机构应保证其雇员与使用单位的固定工享有同样的工资待遇和劳动条件 （石美遐，2007）。在大多数国家，就业保护法规严格性的变化，主要来自于对临时雇用管制的变化（图4中总分变化的国家通常临时雇用也发生变化）。放松对临时合同规定的限制，对正式合同进行有限变动是这一时期就业保护法规严格性变化的主要特点。

（三）金融危机后就业保护法规发展趋势

2008年全球金融危机带来了各国就业形势恶化，也引发了就业保护法规的调整。一些国家意识到有必要通过就业保护法规改革，来应对失业率持续增加所引发的经济社会问题。不过调整的路径存在明显差异，有的国家通过放松管制来提高用工灵活性，如葡萄牙和德国。虽然金融危机并未导致德国政府放松对解雇保护法的管制，但为缓解失业压力，企业主要采取了提高工作时间灵活性、增加临时工作等应对措施。这些做法很大程度上被德国社会广泛接受，是上世纪90年代政府调整劳动关系思路的延续和深化（宁光杰，2011）。与德国相比，葡萄牙2009年对就业保护法规进行了更细致的全面改革，放松了解雇管制，比如缩短解雇通知前的延期；缩短工作年限较短员工的通知时间，而延长资深员工的通知时间；降低赔偿金标准；把认定不公平解雇的时间从1年缩短至60天等。此外，政府还实施了推动灵活性变革的其他辅助性政策（Venn,2009）。由于这些改革，尤其是放松对正规就业的管制，葡萄牙就业保护法规严格性总分已降至2.84。

与此同时，有的国家加强了对劳动领域的法律规制，如日本。在本次危机中，雇主大规模中止雇用派遣劳动者和解除合同工所引发的就业不稳定是日本面临的主要问题（阿部诚，2010）。加上媒体对“过年派遣村”、“网吧难民”的重点报道，修改劳务派遣法、重新加强对劳务派遣的管制成为焦点问题。目前，尽管日本社会各方对劳务派遣管制程度持有不同意见，但加强管制降低就业不稳定已成为基本共识。

后金融危机时代，主要国家在就业法规严格性方面做出了一定调整。虽然这些调整在方向上不太相同，很多也尚未形成清晰明确的政策规定或法律条文，但其政策出发点基本一致，都是通过改变就业保护法规的严格性程度来实现对劳动力市场更加有效的治理。今后的相关研究，应更加密切地跟踪这些国家改革调整的具体内容，深入研究各国就业保护法规和劳动力政策的发展趋势和变化特点。

1.杨伟国、代懋：《中国就业管制的测量》，载《中国人民大学学报》，2010年第 3期。

2.孔德威：《劳动就业政策的国际比较研究》，经济科学出版社，2008年版。

3.桑德林·卡则斯、伊莲娜·纳斯波洛娃：《转型中的劳动力市场：平衡灵活性与安全性——中东欧的经验》，中国劳动社会保障出版社，2005年版。

4.Arrowsmith,J.Temporary agency work in an enlarged European union [R]. European Foundation for the improvement of living and working conditions,2006.

5.OECD.OECD Employment Outlook [R].Paris:2004.

6.Schiek,D.Agency work–from marginalization towards acceptance? Agency work in EU socialand employment policy and the “implementation” of the draft directive on agency work into German law [J].German law Journal,2004,10:1233-1257.

7.石美遐：《非正规就业劳动关系研究——从国际视野讨论中国模式和政策选择》，中国劳动社会保障出版社，2007年版。

8.宁光杰：《全球金融与经济危机背景下德国劳动关系的调整》，载《教学与研究》，2011年第10期。

9.Venn,D.Legislation,collective bargaining and enforcement:updating the OECD employment protection indicators [R].OECD Social,Employment and Migration working papers,2009.

10.阿部诚 [日]：《经济危机下日本的劳动和社会保障》，载《中国人民大学学报》，2010年第1期。