边疆少数民族地区社会保障问题研究——基于内蒙古四个人口较少民族聚居地的调研*

党的十七大报告提出，要在2020年前建成覆盖城乡全体居民的完善的社会保障体系。欠发达地区，特别是少数民族地区的社会保障事业的发展直接关系到国家全覆盖目标的实现。内蒙古作为边疆少数民族地区，经济社会发展中除面临一般的普遍性问题外，还面临着纷繁复杂的民族问题，特别是在资源开发和环境保护中的利益分配问题。少数民族群体享受的社会保障水平直接影响内蒙古的社会稳定和国防安全。通过建立完善的社会保障体系化解社会风险、维护社会稳定是促进内蒙古经济社会又好又快发展的根本制度保证。

一、内蒙古民族地区社会保障现状

（一）人口构成与调研对象选择

根据第六次人口普查数据，在内蒙古2472万总人口中有少数民族572万人，占总人口的21.67%。达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族是国家确定的人口较少民族，其人口数分别为83007人、30863人、4594人。他们是少数民族中的少数民族，应对其给与更多的社会保障和民生政策扶持。本次调研以呼伦贝尔市的达斡尔自治旗、鄂温克自治旗、鄂伦春自治旗为重点，还包括额尔古纳市的一个俄罗斯民族乡。农村牧区少数民族较城镇少数民族更具民族特点，民族风俗文化保留更加完整，生产生活中遇到的问题更加突出。我们以农村牧区少数民族为调研重点，调研数据截止到2010年12月31日，调研的四个地区的基本人口数据资料如表1所示。

表1 调研四个地区少数民族人口构成（人）

(二)社会保障的实施现状

民族地区的农村牧区社会保障建设起步较晚，目前主要包括新型农村牧区合作医疗制度、社会养老保险制度和农村牧区最低生活保障制度，分别于2003年、2009年和2006年开始试点或实施，目前正处于由传统保障向现代社会保障转型的过渡期，制度建设和实施正处于不断完善之中。

1.参保和待遇享受情况

（1）新型农村牧区养老保险参保和待遇享受情况。莫力达瓦是自治区首批列入国家新农保试点的10个旗县之一，鄂温克与鄂伦春是自治区自行试点的旗县，三个旗的新农保工作基本同步，均于2009年12月启动。经过一年多的扩面，目前参保率和待遇享受率有了明显的提高。至今额尔古纳市仍没有列入新农保试点，因此额尔古纳地方财政自行筹资于2010年1月开始实施新农保政策。由于财力的限制和采取参保自愿的原则，该市的新农保的参保率和待遇享受率都比列入国家试点的旗县低。可见内蒙古民族地区新农保并未实现应保尽保，少数民族仍存在养老的担忧。四个地区的新农保参保情况和待遇享受情况如表2所示。

表2 新型农村牧区社会养老保险参保率和待遇享受率

表3 新型农村合作医疗参合和享受报销待遇人数

表4 农村牧区最低生活保障待遇享受人数(人)

（2）新型农村牧区合作医疗参合和待遇享受情况。四个地区开展新农合的时间并不同步，最早的是鄂温克自治旗，该旗于2004年开始试点。莫力达瓦自治旗、鄂伦春自治旗和额尔古纳市都是在2007年才开展的新农合的试点工作。截止2010年底，四个地区的参合和享受新农合报销待遇的人数如表3所示。参加新农合的农牧民获得报销待遇的情况在四个地区差异较大，鄂温克的新农合制度受益面最广，达到53.60%。

（3）农村牧区最低生活保障覆盖面和待遇享受情况。四个地区中，额尔古纳农业户籍人口较少，并没有建立农村牧区最低生活保障制度，而是将农村困难居民纳入到了当地的城镇最低生活保障制度中。其余三个自治旗都是按照自治区的统一要求和部署，于2006年开始建立农村牧区最低生活保障制度。各地享受低保的农牧民人数占农牧民总人数的比例如表4所示。鄂伦春和额尔古纳市享受农村牧区低保的人数占农牧民总人数的比例较低，原因是这两个地区农垦企业和森工企业较多，部分从事农业的人口被纳入到了城镇低保中。

2.资金筹集情况

（1）新型农村牧区养老保险的资金筹集。新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。参保者个人可以从100元至500元五个档次中自由选择缴费，多缴多得，但是绝大多数参保者选择最低档次缴费。四个地区的农牧民个人缴费情况如表5所示。

在集体补助方面，除了额尔古纳市的一个村集体，大部分村集体没有给参保农牧民提供缴费补贴。政府的补贴分为入口补贴和出口补贴两部分，由中央、自治区、盟市和旗县四级财政共同承担。入口补贴即农牧民参保缴费时的补贴，根据参保人选择的缴费档次，分别给予30元至50元的补贴，对重度残疾人和低保户代缴100元/年的保险费，以上所需资金由自治区各级财政共同负担。调研的三个试点旗县的参保财政补助在自治区三级财政的分担比例为5:1:4，试点旗县均未自行提高缴费补贴额度。在出口补贴方面，达到60岁的农牧民每月55元的基础养老金由中央财政全额负责，自治区为年满70周岁和80周岁的农牧民额外提高10元和20元，提高部分所需资金由自治区各级财政共同承担。鄂温克自治旗将牧民的基础养老金提高了60元，所需资金由旗财政自行承担。额尔古纳新农保未列入国家试点，入口出口补贴都由地方财政独立承担，该市基础养老金达到155元/月。

表5 新农保参保个人缴费档次选择情况

（2）新型农村牧区合作医疗的资金筹集。新农合资金由中央财政补贴、地方财政补贴和参合者个人缴费三部分组成。中央财政拿大头，自治区财政承担地方财政补贴的主要责任，盟市、旗县配套本地区的财政补贴资金。新农合的筹资标准由制度始施时的30元增加到现在的230元，其中中央财政承担124元，自治区财政承担38元，呼伦贝尔市财政承担19元，旗县财政承担19元。但新农合的筹资标准也存在地区差异，鄂温克自治旗和额尔古纳市地方经济相对较好，在规定的地方配套基础上又分别提高了51元和11元。

（3）最低生活保障的资金筹集。农村牧区最低生活保障制度的资金筹集主要由自治区、盟市和旗县三级财政负责，国家对西部地区给与转移支付。四个地区实施低保所需的资金三级财政负担方式为6:1:3，其中自治区负担部分包含中央财政补贴资金。

3.保障标准和水平

（1）新型农村牧区养老保险的保障标准和水平。新农保实施时满60岁的农牧民可直接享受每月55元的基础养老金，其余参保者的养老金由基础养老金和个人账户养老金构成。按照现行政策，以100元为标准缴费15年，每月可得养老金71.47元（基础养老金55元+个人账户养老金16.47元）；以500元为标准缴费25年，每月可得养老金185.87元（基础养老金55元+个人账户养老金130.87元）。四个地区中，鄂温克将基础养老金提高到每月115元，额尔古纳将基础养老金提高到每月155元，有效提高了当地农牧民的养老待遇水平。

（2）新型农村牧区合作医疗的保障标准和水平。新农合的保障范围包括门诊药费报销、住院医药费报销和慢性病门诊补偿三项内容，部分地区开展了特殊重大疾病医疗救治补偿试点，在一定程度上解决了农牧民看病难、看病贵的问题。莫力达瓦、鄂温克、鄂伦春、额尔古纳的新农合住院报销比例分别为51%、56%、47%、43%。此外，《国家基本药品目录》中的药品在原报销比例基础上增加10%，在旗县中蒙医院就医和使用民族医药的报销比例在原基础上增加15%。鄂伦春自治旗对鄂伦春族猎民实施了“双医疗”政策，即猎民的医药费用由城镇居民基本医疗保险和新农合共同报销，未能补偿部分由医疗救助基金补贴，实现了猎民的免费医疗。

（3）农村牧区最低生活保障的保障标准和水平。农村牧区低保从起步时的每年360元逐步增加，并按照保障对象的实际情况实行分类施保。农村牧区的三无人员和重度残疾人被纳入到A类保障，家中有上大学子女的居民较多被纳入B类保障，其他生活困难户被纳入C类保障。

鄂温克和额尔古纳市将农村牧区居民纳入到城镇最低生活保障，实行城乡一体化的低保制度，当地农牧民的低保待遇因此获得显著提高。莫力达瓦和鄂伦春在自治区财政厅等厅局的帮扶下，提高了农牧区三少民族低保标准，待遇水平高出当地A类保障线。鄂伦春还对鄂伦春族猎民施行了扶持政策，将其同时纳入城镇低保和农村低保，享受双低保待遇。

二、当前存在的主要问题

（一）现代社会保障模式建立较晚，制度体系不完善

针对农村牧区的社会保障项目基本都是奉行“低保准、广覆盖”的原则，待遇保障水平不能完全满足农牧民的养老、医疗和基本生活需要。

首先，在当前的物价水平下，新农保保障水平仍然很低，每月基础养老金只有55元。更值得注意的是，作为社会保险项目的新农保的待遇水平理应比作为社会救助项目的最低生活保障的待遇水平高，但实际中，新农保养老金远低于农牧区最低生活保障标准。

其次，新农合规定在政策范围内的报销比例达到70%—80%，但在调研发现，农牧民实际享受的报销比例不到50%，加之起付线和封顶线的限制，报销比例就更低。在看病就医过程中，大量非基本药物目录药品、乙类药品和目录外药品的使用加重了农牧民的负担。尽管农牧民在基层医院看病的报销比例高于转外就医的报销比例，由于基层医疗条件的制约，仍有大量农牧民需要转外就医，农牧民的看病经济负担并未有效减轻。此外，新农合报销流程复杂，即时结算未能普遍实行。特别是转外就医，需要农牧民自己垫付全部医药费用，一些贫困户因无力筹集资金而不能得到及时治疗。

最后，农村牧区最低生活保障的受益面有限，待遇标准各地差异较大，低保户的甄选程序存在不公正现象，未能实现应保尽保。在实施分类施保、按标施保的过程中，一些地区尚未建立低保对象有进有出，补助标准有升有降的动态管理机制。

（二）现有制度无法满足少数民族的需求，社会保障的功能不能完全实现

民族地区和少数民族社会保障的法制和政策不健全，政府未能从民族地区和少数民族的实际需要来出台优惠和扶持政策。

首先，新型农村牧区养老保险规定的养老金的领取年龄是60岁，而三少民族的平均寿命低于60岁。莫力达瓦社保局对2003年至2007年五个年度中鄂伦春族、鄂温克族、达斡尔族三个少数民族死亡的人员进行了寿命统计，经计算得出男性的平均寿命为49.05岁，女性的平均寿命为54.33岁。这就意味着绝大多数生活在农牧区的三少民族，即便终身缴费，最终还是与养老金无缘。

其次，新型农村牧区合作医疗制度补偿方式单一，没有将疾病预防、疾病治疗和疾病康复统筹考虑，不适合于少数民族的医疗需要。例如俄罗斯族有食用高脂肪、高热量食品的饮食习惯，糖尿病和心脑血管等慢性疾病的发病率比较高；达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族的多发病是结核病、布病和风湿病。由于缺乏健康教育、疾病预防等控制或者缓解措施，这些本可以避免或减轻的高发病最终发展为了大病、重病，增加了患者的经济负担和疾病痛苦。民族地区基层医疗卫生条件较差，受过专业培训的乡村医生数量较少，掌握少数民族语言的医生数目更少，造成医疗卫生资源供给严重不足。纳入自治区基本药品增补目录的民族医药仅有122种蒙成药，远低于新农合药品目录中的民族医药数目。一些在临床确有疗效的自摘药材也不在报销药品目录内，少数民族看病就医的成本不能得到有效降低。加之看病就医的新农合补偿比例较低，患者个人和家庭经济压力较大，少数民族看病难、看病贵的问题没有得到根本解决，因病致贫、因病返贫的情况时有发生。

最后，最低生活保障线的测算没有考虑少数民族的饮食结构、民族习惯和生活方式。少数民族大多生活在边疆高寒地带，历来就有喝酒、喝奶、吃肉的生活习惯。加之地理位置偏远、流通环节多导致物价水平较高。此外，低保对象的甄选机制不适合散居的少数民族。因为农村低保主要是靠村民代表民主评议产生，而在民族地区的非民族村屯，经常会出现贫困的少数民族家庭没有纳入保障范围，出现应保未保的现象。

（三）民族地区的地方财政状况制约社会保障的发展

四个地区的地方财政收入情况如表6所示。这四个地区的地方财政总收入较高，但是作为地方可支配财力的地方一般预算收入却较低，中央增值税返回比例较低，没有达到40%的基本要求。此外，鄂伦春境内驻有内蒙古大兴安岭森工集团所属6个县处级林业局、大兴安岭农管局及所属6个国营农场，从地域面积上看，林业局管狭的土地面积占92.8%，农场占总土地面积的5.0%，地方政府管辖的面积仅占鄂伦春总面积的2.2%，莫力达瓦境内有4个国营农场，鄂温克境内有1个矿区（大雁矿区），额尔古纳驻有6个国营农牧场，1个大型森工企业，四个民族地区呈现出明显的“大企业、小政府”治理格局，地方政府的自治权利受到削弱，仅有的地方财政还要承担驻地企业职工社会化管理的经济负担。四个民族地区社会保障支出占地方财政总支出的比重都大于15%，目前实施的各项社会保障项目都需要由地方配套资金，且由旗县一级配套的比例较大，旗县财力应付这些社会保障的配套已经是捉襟见肘，没有更多的资金提高少数民族农牧民各项社会保障的待遇水平。

（四）民族地区农牧民的收入状况制约个人缴费水平

新农保和新农合需要参保者自己缴费，特别是新农保的缴费标准具有自主选择性，民族地区农牧民因经济收入低且不稳定等因素，多数人选择的是最低的缴费档次，影响了未来的养老金待遇水平。例如，鄂伦春农牧民的人均纯收入为4829元，远低于自治区5529.6元的平均水平。鄂温克的牧民普遍保留着游牧的生活方式，畜牧业生产十分落后，基本处于靠天养畜状态，牧民的经济收入和生活水平波动较大，个人的参保缴费能力受到制约。

三、对策与建议

目前，少数民族在升学、就业、公务员考试、晋升方面都有相应的照顾政策，但是在社会保障领域至今没有出台过针对少数民族的优惠照顾政策。建议针对民族地区和少数民族的社会保障问题进行专门研究，及时出台相关的政策，更好的保障少数民族的社会保障权益。

（一）调整现行新农保的制度设计

1.考虑民族地区经济发展状况和少数民族的经济收入情况，建议政府在个人缴费和原参保缴费补助政策的基础上，额外给予一定的缴费补贴。个人是否缴费，不做强制性的要求，且不作为其领取养老金的必要条件。

2.提高基础养老金部分的待遇标准。鉴于自治区已决定将新农保基础养老金由原来的55元/月增加到60元/月，那么基础养老金应在统一政策的基础上再增加100元，达到160元/月，使少数民族的基础养老金能够达到农牧民纯收入的20%以上，达到城镇职工基础养老金的保障水平，并建立相应的动态调整机制。政府通过普惠型的养老保险制度，全面承担起对少数民族群体养老责任。

3.优化新农保制度参数，保障少数民族养老利益。考虑三少民族人口预期寿命短的现实情况，将三少民族的养老金的领取年龄由60岁提前至50岁，同时调整个人账户养老金的计发月数到120。现行制度规定的139是按照11.6年的平均余命计算的，但三少民族即使50岁开始领取，平均余命也不会超过10年。

表6 调研地区财政收支情况

（二）调整现行新农合的制度设计

1.在缴费环节，由民政部门管理的医疗救助资金负担起生活困难群体的参合费用。

2.合理设计少数民族群体的新农合报销起付线、封顶线和报销比例；取消门诊和慢性病报销的起付线，并提高报销比例；降低住院报销起付线，并提高报销比例，特别是转外就医的报销比例，并完善新农合的即时结算机制。

3.由地方财政出资，建立特殊重大疾病医疗救治补偿专项基金，解决患重大疾病农牧民的医疗费用补偿问题，避免其因病致贫和因病返贫。

4.提高蒙药等少数民族医药在基本药品目录、诊疗目录和医疗服务设施目录中的比重，并提高目录内基本药物的报销比例。特别是价格低廉且临床效果明显的蒙医医疗机构制剂和蒙药饮片应纳入新农合的报销范围，更好的满足少数民族的需要。

5.新农合管理机构要定期对医疗机构和医生进行监督检查，重点是新农保目录外药品、国家基本药物和自治区增补药物的使用情况。政府建立的基层医疗卫生机构必须全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定优先使用基本药物，并实现零差率销售。管理机构要严格限制医院使用目录外药品，三级医院的使用比例月平均不得超过药品总费用的10%，二级医院的使用比例月平均不得超过药品总费用的5%。

6.加快基层卫生服务机构建设，购置必要的医疗设备和仪器，加强民族地区医疗人才队伍建设，大力培养精通少数民族语言的全科医生，切实提高基层医疗卫生的供给能力。

7.做好疾病预防和初级卫生保健工作，特别是针对地区常见病、多发病，采取必要的预防措施；提供定期免费体检，建立少数民族个人健康档案，随时监控少数民族的健康状况，引导其合理就医，早发现早治疗；发展社区医疗，建立双向转诊制度，疾病预防与康复由社区医疗机构负责。

（三）调整现行最低生活保障的制度设计

1.考虑少数民族的饮食结构、民族习惯和生活方式，合理测算最低生活保障线，适当提高低保待遇，因地制宜的实施分类施保。2011年，国家将扶贫标准由目前的1274元提高至2300元。因此，少数民族的最低生活保障标准的设定应高于贫困线10%-20%。

2.完善低保对象甄选程序，确保符合低保标准的少数民族群体均纳入制度范围，对少数民族贫困家庭予以优先保障和重点保障。

3.妥善解决低保边缘户的救助问题。将收入超出低保标准但因家庭成员患大病或因天灾人祸等造成实际生活较为困难的少数民族家庭，纳入到农村牧区临时生活救助制度中，予以重点救助。

4.依据民族区域自治法和国家的有关民族政策，加快制定并全面落实支持民族地区社会保障发展的法规和政策，使上述针对少数民族社会保障的差异化的制度安排以法律或政策的形式得到确定并长期执行。

5.加大财政对民族地区社会保障的投入力度，合理分担各级财政补助资金。考虑到民族地区旗县级财政的实际困难，根据《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》精神，针对民族地区和少数民族社会保障的财政补贴资金，应取消旗县财政的配套要求，由自治区和盟市财政承担主要责任。盟市财政困难的，由自治区财政承担主要责任。必要时，可以通过国家民委，争取中央财政对民族地区社会保障的财政支持。各级财政应将民族地区社会保障的补贴资金列入年度预算，并根据实际情况予以专项补贴。

6.妥善处理民族地区社会保障项目之间的衔接问题，避免漏保和重复保障。首先，处理新农保与城镇（职工、居民）养老保险、农村低保、农村五保供养、农村社会优抚、计划生育家庭奖励扶助等政策的衔接问题。明确低保金发放是否应核减新农保养老金待遇，实行补差发放。其次，处理新农合与城镇（职工、居民）医疗保险、特殊重大疾病医疗救治补偿制度和农村牧区医疗救助制度的衔接问题，通过制度整合提高少数民族的医疗保障水平。鄂伦春族猎民享受双医疗的做法是值得反思的，这是在当前制度约束下提高猎民医疗待遇的权益之策，但这种做法与国家的医保政策相违背，应在单一制度下通过提高报销比例方式，提高猎民的医疗待遇。最后，统筹城乡最低生活保障是未来的发展方向，通过最低生活保障的城乡统筹乃至城乡统一，可以有效提高农牧区少数民族的最低生活保障待遇水平。取消鄂伦春猎民享受双低保的政策，通过提高单一制度的低保标准来提高猎民的待遇。此外，将低保与扶贫政策统筹考虑，民族地区应争取国家“兴边富民行动”和扶持人口较少民族发展资金的支持，提升自身造血能力，摆脱贫困。

1.内蒙古统计年鉴编委会：《内蒙古统计年鉴2011》，中国统计出版社出版社，2011年版。

2.安华：《新型农村社会养老保险待遇保障水平研究研究——以内蒙古自治区为例》，载《安徽农业科学》，2011年第27期。

3.丁龙召、李晶：《民族理论与民族政策》，内蒙古大学出版社，2008年版。

4.范小建：《政策解读：我国国家扶贫标准上调至2300元[EB/OL].》中国政府网。

5.国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见，中国政府网。