以财政绩效管理破解财力分割难题

张青 岳芳敏

摘要：当前财政分配领域仍有很多突出的问题亟待研究和解决，文章从财力分割的表现及危害谈起，分析了财政分割的原因分析，探析了财政绩效管理对财力分割问题的有效破解、有效解决财力被肢解问题的思路和对策建议。

关键词：财政绩效管理；财力分割；破解

近年来广东财政绩效管理作为财政分配制度创新的有益尝试，通过财政支出的绩效预算和绩效评价来提高财政分配主导权，使财政分配和资金使用各司其职、各负其职，从而缓解财政分配困局，做到集中财力办大事，提高财政支持社会经济发展的保障能力，这对于有效解决当前财力分割问题、探索推动财政工作转型的可行路径并推进加快转型升级、实现建设幸福广东的目标具有重要的现实意义。

一、 财力分割的表现及危害

1. 财力分割问题的表现。

（1）财力在横向区域之间和纵向政府层级之间分配失衡。由于中国东、中、西部地区经济发展差距较大，直接导致各地区财力苦乐不均。密集的政府层次结构模糊了财权事权的有效统一，一些旧体制的遗留问题使得地区间的差距越拉越大，均等化目标难以实现。

（2）区域经济发展严重失衡，财政分配效率低。我国地区之间、城乡之间发展还很不平衡，地方政府间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，要缓解地区、城乡差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，对中央财政的转移支付需求必然很大。而当前中国转移支付制度还十分不完善，现行政权层次结构与财政转移支付制度极不协调，财政分配效率低下严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。广东省内珠三角和粤西、粤东、粤北经济发展差距较大，存在财政收入总规模有限性和支出总需求不断增长的矛盾，传统的分配格局不能解决这一矛盾，不能有效解决转移支付及提高有限的预算资金使用效率，不能集中财力办大事。

（3）财政分配方式不规范不科学，预算资金使用效益低。现行财政分配中仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门由主管部门自主安排使用的问题，预算指标到位率低，执行中追加频繁，支出膨胀，浪费严重，往往造成年度的实际支出数高于年初预算数；预算分配，特别是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据，人为因素较多，随意性较大；很多部门都在分配财政资金，导致财政资金的使用效益大大下降。

（4）“小财政”的事实存在及部门二次分配削弱财政的统一分配权。从西方成熟的市场经济国家经验来看，财政资金的分配都集中统一在财政部门。而中国现实的情况是，条块分割问题十分突出，以发改委、科委等为主的一些职能部门，拥有财政资金的再分配权，从而形成一个个事实上的“小财政”，这个再分配过程基本上游离于财政部门的预算控制，导致财政资金被分散、肢解，使用效益低下，极大地削弱了财政的统一分配权；部门具有较大的资金分配自由裁量权，资金的绩效缺乏制度上的保障，财政部门不能进行科学合理的规划和统筹，财政资金损失浪费严重，再分配过程中财政资金被肢解。

2. 财力分割造成的后果及危害。

（1）降低了政府部门的执行力。财力分割导致一些政府预算单位的官僚主义、不负责任、不作为、工作能力低下，形成上级部门“单一的被动管理”和“上有想法下面没有办法”的局面，降低了政府各部门和单位的政策执行力。

（2）按需预算分配不能集中财力办大事。由于财政收入快速增长，助长了单位的要钱欲望，往往提出不切实际的需求，在传统的财政按需分配方式下，财政支出膨胀很快，各地都面临着“僧多粥少”的财政困局，财力分散不能实现集中财力办大事。

（3）潜规则博弈的预算分配方式降低预算资金的使用效益。在传统预算分配方式中，各预算单位按需分配，在信息不对称的情况下，预算编制部门与财政部门开展潜规则博弈，做大做空预算，无法使各预算单位自我约束提高资金使用效益，最终使财政资金分配陷入困局。

（4）职责权限划分不清导致财政困局。财政部门从职能上行使对财政资金的分配权和管理权，但在实际财政分配活动中，财政分配权被肢解，二次分配现象严重，预算部门财政资金使用无规及低效的责任因现有的财政分配方式不透明而不为公众所知，认为是财政部门分配的能力低下导致了财政资金使用的低效，而对预算单位的“不负责任、工作水平低”导致的资金使用效果差却毫无触及，这使得财政部门陷入了一个遭受能力问责的困局。

二、 财政分割的原因分析

1. 现行的行政分权架构下财政分配权被部门切分。表现在三个层次上：

（1）现行的行政分权延续了计划经济体制下的架构，政府各部门按专业划分、按条块设置、管理，切分政府公权。在经济体制转轨过程中，政府各部门的财权和事权随着经济社会的建设发展需要逐步扩大。其结果是财政部门在分配资金的过程中受制于政府各部门，尤其是其分管领导的权威和压力，导致资金分配不公平和“人治”化，部门在一定程度上架空了财政的分配权，部门内部的二次分配现象严重。

（2）现行的按需分配体制下，部门对各类专项资金的预算需求刚性化，当年的立项预算成为下一年的常规预算，资金需求只增不减。有些部门为了能够获取更多的资金，巧设名目，不顾大局。有限的财力被肢解、分散到各部门中，政府无法集中财力办大事。

（3）财政部门对各部门的专项资金进一步的配置去向和使用情况无权干涉，对预算资金使用的必要性、优先性、真实的需求额度、有效性无知情权和控制权，只能粗放地对预算“拦腰砍一刀”。部门因此也做大做空预算，导致不良循环局面，根本无法激励各预算单位自我约束、提高资金使用效益，最终使财政资金分配陷入困局。但财政部门却成为各部门资金使用情况的责任承担者。而事实上，其他部门取代了财政部门对财政资金的使用、管理、控制权力。

2. 财政分权制度激励了部门分解财力。首先，在财政包干制度下，部门成为权力和利益主体。为追求权力和利益的最大化，部门利益化，利益法制化。其次，预算外收入作为专项资金返还给部门成为各级财政的惯例。其结果是不同部门收入差距迅速拉开。部门间收入的非均衡分布既降低了公共财力分配使用的整体效率，又有失公正与公平，而且这种差距效应会进一步激发低收入部门的“创收”冲动。再次，长期以来，我国财政支出从根本上讲仍然是按需分配，在现行的行政分权架构下，关系分配和经验分配不可避免，资金分配的科学性难以保障。并造成“预算大锅、支出口小锅、预算单位盘子”之间的矛盾和博弈：预算单位会想尽办法把自己的“盘子”做大，而主管处室也会跟预算单位一道合力博弈，从预算这个“大盘子”中为自身这一领域多争取份额，在这之后才是支出口“小锅里”主管处与预算单位之间的博弈。有钱好办事，部门参与财政资金分配的动力被大大激发。

3. 不计资金使用效果的财政支出模式激励了部门要钱、花钱。在现有的按需分配体系下，财政支出主要是以规模而不是以资金使用效果为基本目标取向。由于对资金使用缺乏问责制度和机制，在面对财政分配时，部门分管领导都尽量为各自的领域多争取资源，预算要的越多越好，对投资责任和支出效果，就无人问津了。这样直接导致很多部门不计成本、不讲效益地使用资金，支出膨胀，浪费严重。作为利益主体，部门单位缺乏自我约束机制，不负责任，“人格缺失”。部门作为公权代理人，使用财政资金权力大、责任小，道德风险势必被放大，要钱和花钱的欲望得以助长。资金使用权责不对等进一步促成部门对财力的肢解。

三、 财政绩效管理对财力分割问题的有效破解

1. 广东财政绩效管理破解财力分割的创新路径。财政绩效管理的框架构成为绩效预算、绩效评价、绩效问责、绩效审计，形成事前绩效预算申报——事中绩效跟踪——事后绩效评价的全过程绩效管理链，其基本理念和原理是：建立规范的财政分配新机制，包括财政资金使用的制约机制、监督机制和责任机制，通过制度创新打破传统财政分配方式下的各种弊端，让预算单位恢复成为财政资金使用责任的主体，使其成为自我约束、自我激励的责任人，从机制上引导政府各部门单位兼顾眼前利益和长远利益；建立有效的绩效财政体制，包括绩效财政预算评审、过程管理、绩效评价、绩效审计和绩效问责，增强预算单位的自我责任感，最终形成自我约束机制和自我激励提高的管理理念和管理意识，进而不断解决资金分配和资金使用当中存在的各种问题，促进政府服务能力和服务水平的不断提高，从而实现对财政困局的破解。其具体管理流程是：

首先，编制财政绩效管理方案。每年上半年由财政科研所与委托的财政局共同商议后由财政部门发出编制下年度绩效预算的通知，对预算单位进行绩效预算编制和填报的相关培训；其次，部门单位申报绩效预算。通过申报依据、实施方案、绩效目标和预算的具体安排计划四个申报要素，确立相应的分配标准；在这个环节，各部门单位必须要细化其预算，财政部门根据各部门单位申请资金的绩效进行分配，谁的绩效高就先分给谁，这样就使得乱要钱、乱花钱的问题得到有效化解；第三，财政科研所组织专家对预算申请报告进行评审，并将结果反馈预算申报单位。专家评价是财政绩效预算当中的重要环节和保障，专家评价结果作为政府进行财政资源配置的重要参考依据得以贯彻执行，专家介入提高了财政分配的科学性，在依法理财的基础上实现了科学理财，既是落实科学发展观的重要表现，也是落实了专家治国的理念；第四，财政部门听取单位意见后安排预算并经政府行政会议通过后包人大审议批准；第五，资金使用完成后进行绩效评价和绩效问责。通过事后的评价和问责环境落实绩效预算环境的各项措施。广东财政绩效管理通过理清财政分配关系，达到“依法理财、科学理财、民主理财”的目标，使“人为分钱”转变为“制度分钱”，最终破解了财政分配难题。

2. 财政绩效管理对财力分割有效破解的机理分析。

第一个机理：靠强大的外在制度压力落实了预算部门单位的责任。通过建立绩效预算——中间过程管理——绩效评价——绩效问责——绩效审计等形成的绩效管理实施制度体系构成强大的外在制度压力，落实了部门单位的责任，使得预算部门单位“花多少钱、还剩多少钱、怎么花、花的效果如何”等问题提上日程，使绩效观念，责任意识，实现预先承诺的绩效目标成为工作的常态。

第二个机理：形成内在绩效动力，实现财政与预算单位的和谐统一。广东模式财政绩效管理最突出的特点是构建了和谐的财政分配新方式。财政部门与预算单位的关系不是出于对立关系，而是为了“少花钱、多办事、尤其是要办好事”而结盟成的合作关系，是为了向社会提供更多、更好的公共产品，达到促进整个社会福利提高的共同目的。在财政分配时还做到“凡是办好事的部门单位才能拿到钱，办不好事情的就拿不到钱，或者说不能随便拿到钱”，从而实现一种正向激励，给予部门单位明确的预期，使各单位部门生成内在的绩效动力。

第三个机理：有效解决了“该不该花？怎么花？花钱的优先顺序，钱不够怎么办？”四个难题。针对实际中要解决“该不该安排资金、该安排多少资金、该不该优先安排、总盘子不够钱怎么办”这四大问题，广东模式提出“大事优先、民生优先、绩效优先”三大原则，通过项目优先顺序的排序，就使得党和政府的重大决策项目拥有充足的资金保障。

第四个机理：兼顾实现了“依法理财、科学理财和民主理财”的财政改革三大目标。财政资金的绩效管理在实践中通过具体的管理流程加强了绩效预算，针对实施中的问题进行绩效监管和整改，形成有效的绩效问责与激励机制，彻底改变过去普遍存在的“重资金，轻绩效、轻管理”的传统观念，将绩效管理贯穿于专项资金分配和使用的全过程，达到实现“依法理财、科学理财、民主理财”的财政改革目标。

广东模式财政绩效管理有效解决了财政分配难题，通过建立新型和谐讲求绩效的财政分配关系，使财政分配和部门单位用钱责任区分明显，改变了财政部门长期处于弱势的困境，解决了部门单位代行财政分配的问题，提高了财政资金使用的效益和效率，为科学发展、建设和谐社会提供了有力的财力保障，最终实现人民福祉和利益的最大化。

四、 有效解决财力被肢解问题的思路和对策建议

1. 基本思路。“十二五”期间必须重点解决财力被部门肢解的问题。应将财政绩效管理作为全省财政系统“十二五”规划的重点之一，并分短期和长期两个阶段进行。短期目标是，清理专项资金；长期目标是在全省范围内建立和推行财政绩效管理制度。即：通过财政投资评审机制，管理关口前移，将财政分配职能回归财政部门，形成规范的财政分配关系：财政部门集中分配财力，通过事前、事中、事后全过程跟踪管理，监督管理好财政专项资金的使用效果，各部门预算单位干事，并担负使用资金的责任，形成自我约束机制，保证专项资金的使用效果。之后，对全部财政支出项目推行财政绩效管理。

2. 对策建议。短期内，清理专项资金为开展财政绩效管理奠定基础和条件。在“十二五”的前两年内，在全省范围内进行专项资金的清理工作。随着经济社会的建设发展，一些专项资金已经过时或过期，比如，某市财政专项支出中还列有“上山下乡”一项；一些专项资金属于财政资金充当资本金的；一些是统一政策重叠设置的专项，对此，应予以撤销和归并。故应对我省的专项资金重新清理并设置，并以此为财政绩效管理奠定基础。

与此同时，在全省范围内开展财政绩效管理的宣传教育工作，绩效管理的理念和意义尤其要得到各级政府主要领导的认识和支持。南海、顺德区的实践经验表明，区首长领导的认识和重视对于绩效管理改革的实施至关重要。应在全省范围内，对各级政府部门开展财政绩效管理的宣传教育工作。以此为财政绩效管理的实施提供动力和条件。

建立和完善全省推行财政绩效管理的相关制度。现行珠三角试点经验表明，建章建制、制度化管理是改革工作推行的依据、规范和保障。佛山、广州、中山、江门、珠海等市在开展财政投资评审工作的过程中，都将建章建制工作作为开展财政专项支出绩效管理的首要工作。这些制度机制包括：规范相关部门单位投资建设行为的制度规章；健全财政投资评审内部管理方面的制度；完善社会中介参与投资评审工作的管理办法和操作规程；从各专项支出切入，进而涵盖到全部财政支出的财政绩效管理；建立起制度化资金分配、管理和评价其使用绩效的政府行为规则和惯例。其次，深化公共财政体系改革，推进和完善政府建设，解决财政资金分配中的部门越位和责任缺位问题，明确财政部门的财政资金分配、监管职能，及各预算单位的资金使用绩效责任。部门使用资金的问责机制的建立与完善对于根除部门肢解财力问题至关重要。

积极推进财政专项资金管理信息化建设。南海区经验表明，信息化建设可以推动财政基建资金管理水平的大大提高。除了对财政资金实施信息化管理之外，还应对基建的主要材料物质价格等有一个跟踪信息化管理，这样可以使监管有据可依。

抓质量、促效率，加强对财政投资评审工作的管理。加强对投资评审中心、评审专家和社会中介机构的管理，从而为各部门单位提供优质服务。同时，开展全过程的投资预算绩效管理。应将投资评审工作关口前移，在项目立项、可行性计划阶段就进入；在项目实施过程中，要加强对现场工作的检查、管理；对事后的结（决）算及项目实施效果加强管理，采取有效措施，做好工程送审资料的清理审核工作，提高效率，防止工程积压，保障财政绩效管理的顺利实施。

制定财政绩效管理工作的教育培训、学习制度。基于专项支出评审涉及方方面面，且专业性强、知识更新较快等特点，必须开展多种形式的教育培训学习，以提高工作人员的工作能力和服务质量，提高财政绩效管理人员的能力和管理水平。

参考文献：

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4. 張丽华，闻勇，文娜，孙亚刚，张蕾．“十二五”期间推进我国财政支出绩效管理的难点与解决思路.经济问题探索，2011，（9）．

基金项目：国家社科基金重大招标课题“地方服务型政府建构路径与对策”（项目号：09＆ZD063）阶段性成果。

作者简介：张青，中共广东省委党校（广东行政学院）行政学教研部副教授，苏州大学法学博士；岳芳敏，中共广东省委党校（广东行政学院）经济学教研部教授，中山大学经济学博士。

收稿日期：2012-03-18。