乡村观光农业存在哪些法治难点

魏莼

【摘要】乡村观光是依托于农业而发展起来的旅游业，农业是国民经济的基础产业，旅游业是一种富有综合性的服务产业，两种行业都有自己的主管部门，在国家法律和政策规定上有所不同，融合发展存在一些法律难点，为了更好地适用政策法规、改善滞后的法律状况，必须提出应对乡村观光农业中法律难点问题的根本之策，补强法律层面的短板和不足，给乡村观光农业提供法律保障。

【关键词】 乡村观光农业 法律难点 破解 【中图分类号】D922 【文献标识码】A

改革开放以来，国家对农村的发展给予了很多政策支持，制定了针对农村的多种法律，用以规范农村政治、经济、文化秩序，推进农村经济的顺畅发展。在当前经济下行的背景下，乡村观光农业是农村屈指可数的一个有效增长点。然而，对于既属于农业，又属于旅游业的乡村观光农业来说，在法律层面上还存在看似应当由法律调整但法律又不能或不便做出调整的交叉点和难办点，因此分析当前乡村观光农业的法治难点，寻找破解问题的方法，已经成为一项刻不容缓的任务。

乡村观光农业中存在的法治难点

乡村观光农业法律规范不清，致使乡村观光农业的发展存在无序性。我国乡村观光农业现在正处于探索发展阶段，各地没有也不能照搬现成的发展模式，目前在发展农业生产和观光农业园区方面没有一个科学完整的规范标准。究竟要如何开发、如何配套、如何才能在兼顾农业的同时又能发展好旅游，不同的地方是否需要有不同的标准、提供不同的服务，这都是标准规范问题。而观光农业项目在开发、建设、经营、管理方面与旅游业衔接较弱。乡村观光旅游是依托于农业基础产生的一项新生事物，农业与旅游业分属不同产业，受现有法律约束范围限制，农业生产归农业部门管、旅游经营归旅游部门管，而具有农业与旅游业双重属性的乡村观光农业要涉及农业、旅游、林业、土地、水利、环保等多方面，由于没有明确的法律规范，致使乡村观光农业在项目规划、设计施工、竣工验收、经营管理等环节监管缺位或缺失，造成乡村观光农业设计出现雷同、功能不配套、布局不合理、粗放经营等问题，使得农业与乡村旅游发展存在一定的盲目性和无序性。

乡村观光农业的双重属性，使其遭遇“有法难依”的窘境。农业和旅游业在各自法律的规范下而实现有序运营，但乡村观光农业既涉及农业，又涉及旅游业，其双重属性的存在使得法律在规范、制约、执行等各个环节有些力不能及，纵观乡村观光农业的发展现状，即使“有法可依”也常常遭遇“有法难依”的困境。首先，“知法不全”是面向乡村大众层面亟需解决的问题，有些乡村观光处于经济不发达的农村地区，村民法律意识淡薄，对旅游法的条款缺乏深入了解，在遭遇纠纷时不依法解决，更不懂地运用法律维护自己权益；其次，“执法不严”也突显出乡村观光农业在执法主体上存在的缺陷，农业与旅游业都有执法队伍，但乡村观光农业在发展中却出现执法主体不明、执法力度不够等情况。“令出多门”导致一些问题互相推诿，更有部分乡村出于地方利益保护，纵容违法行为的存在；再者，“用法不精”也是乡村观光农业的双重属性带来的“顽疾”，对乡村观光中的一些具体事务缺乏针对性的对策，执法笼统草率，仅仅治标，未能治本，常态监管名有而实不至，致使违法行为屡屡死灰复燃，制约乡村观光农业的发展。

部分法律缺位，导致农业资源浪费、旅游特色弱化。从目前的实际情况看，多数乡村观光农业项目是农民自发地发展起来的，他们的视野局限在本村、本乡之内，宏观上缺乏科学规划和市场调查，加之部分法律缺位，立法机制几乎空白，自然无法规范开发经营行为，就出现了乡村观光农业项目重复建设、由争夺资金而引起的无序竞争和恶性竞争等问题。以乡村观光农业土地使用为例，土地对于农民来说只是用来种粮食，在遵守《中华人民共和国农村土地承包法》承包土地不私自进行买卖的法规的前提下，其他的可以自主调整，为达到盈利目的，乡村观光农业使用的土地许多被非法滥用了，在大片良田沃土的观光农园内，挖开一片地，盖个小卖部，既能赚钱，又方便游客需要。大片土地被休闲娱乐、住宿、停车和交通等非农设施占用。这样一来，在旅游淡季，非农设施影响耕种、农业园惨淡经营、农业资源浪费；由于缺乏法制监管，部分观光农业大兴土木、过分依赖非自然技术手段，又破坏了农业田园应有的恬静、质朴、自然的风光、造成乡村观光农业区域特色缺失，缺乏吸引力。

乡村观光农业法治难点的破解之道

事实上，乡村观光农业既要从旅游角度认识，也要从农业发展的方式上来认识。农业与旅游业两种产业互融共存，在保持乡村经济与城市经济基本形态的同时，也保护了乡村风貌、增强了城乡互动。因此，针对现阶段乡村观光农业存在的法律难点，有必要研究其破解之道，促进乡村观光农业规范、健康、持续发展。

首先，加快制定和完善相关法律法规体系，做到权责明确。各地区、各有关部门要提高对乡村观光农业双重属性的认识，强化发展观光旅游和融合性产业的观念，把乡村观光旅游作为农业发展新的经济增长点加以培育和重点扶持，把乡村观光农业的基础设施和重点旅游项目建设纳入到国民经济和社会发展规划中去，制定适用于乡村观光农业的法律法规体系，积极引导，编制和调整乡村观光项目规划、土地利用规划、基础设施建设规划、村镇乡规划等，通过统一规划、合理布局，消除两种产业之间的随意性、盲目性和无序性。充分考虑乡村观光农业发展需要，抓紧乡村观光农业与旅游业的综合立法，消除法律冲突，实现功能配套，对于观光旅游市场监管、农业生产资源保护、开发项目从业规范等专项法规加快制定，使相关法律法规日益完善，消除推诿塞责漏洞，实现权责分明，不断完善相关法律法规，改善产业发展的粗放经营模式。

其次，构筑依法办事的人文环境，做到法之必行。在推行社会主义新农村建设以来，大量财政资金伴随着各种强农、惠农等优惠政策流入农村地区，加上乡村观光农业潜在的巨大市场前景，吸引了更多社会资本注入，为发展乡村观光农业提供了良好条件。然而，农业与旅游属于两个不同产业，其最大的区别是，一个要解决人们的温饱问题，一个是满足人们的精神需求。因此，在客观上就要求二者和谐统一、规范有序。乡村观光农业遵守法律规范、有法必依才是其发展的经济基础和社会前提。在这种客观情形下，构筑依法办事的人文环境、促进法律的推行和适用是非常必要的。一要切实做好新形势下的法制宣传教育工作，引导村民知法懂法，将依法办事贯穿于整个乡村观光农业项目开发、建设、经营的整个过程中，端正思想，彻底摒弃错误观念，切实做到“依法办事”；二要对现行执法机关的管理体制加以改革，使其不断完善，对乡村观光农业的执法主体加以明确，从而堵塞管理漏洞，使“执法不规范”行为得到有效遏制；三要相关领导部门、机关、干部以身作则、法之必行，自觉遵守和维护国家法律，给乡村观光农业的发展领好队、带好头，防止乡村违法行为出现。

最后，重新修订相关法律章程，做到内化于心、外化于行。鉴于我国耕地在城市化进程中被大量占用，粮食自给率明显下降，乡村观光农业要尽量不占用粮食生产用地，积极利用荒坡、荒地、荒滩、荒水等非耕地资源发展乡村观光旅游。2014年印发的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中提到：“在符合规划和用地管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业。”因此，为促进农村观光农业的发展，现行的一些土地登记、土地定级估价和土地用途分类等有关土地的法律章程应该进行重新修订，使之适应当前乡村观光农业发展的需要。随着土地使用制度改革的深入，在不占用农业生产用地的前提下，制定和修订土地使用法规，使之既有利于粮食、蔬菜生产用地的保护，又有利于乡村观光旅游业的发展。同时，还可以考虑制定国家统一标准格式的《农村土地使用管理办法》和农村土地管理规程，使乡村土地管理工作更加科学规范。

（作者为中共张家口市委党校副教授）

【参考文献】

①吴天琪：《我国观光农业发展中存在的问题及对策》，《山东农业》 ，2002年第9期。

责编/潘丽莉 宋睿宸（见习）

美编/王梦雅（见习）