西安市拉土车治理的法律途径分析

岳侠

[摘要] 拉土车频频肇事引发媒体和市民关注，西安市政府近年针对拉土车治理先后六次出台治理措施，每次都有一些新内容，但治理效果却不尽如人意，拉土车依然疯狂，原因就在于这些治理措施未能真正从根本上解决问题。最近一次针对拉土车的措施算是近年来最严厉的，但这些严厉措施同样有不合理性，这些不尽合理的治理措施能否达到预期的治理效果，尚需时日证明。

[关键词] 拉土车治理措施治理效果

2011年12月2日至12月5日，西安市相继发生三起建筑垃圾清运车辆（俗话说的“拉土车”或“渣土车”）肇事致人死亡事故，全年因此死亡人数已达51人，事件引发舆论高度关注。疯狂拉土车成了屡治无效的夺命车，让行人唯恐避之不及。近年来西安为治理拉土车先后出台了给拉土车安装GPS，路上设置检查点，安装阻车器，拦截闯关拉土车，加装了标有车号的警灯等措施，2010年专门成立建筑渣土清运市场整治办公室，另外还有“每月5次以上违法者一月之内不能上路运营”、“每周违章排第一位的车队停运3天”、“渣土车发生恶性事故的车队将被取消资质”等规定。但是，如此多措施却仍然管不住拉土车飞奔的车轮。一辆拉土车上究竟系着怎样的利害关系，导致年年治理不见成效？

建筑垃圾清运车辆管理现状分析

城市快速发展体现在随处可见的建筑工地，一座座建筑拔地而起带来的是城市规模的快速扩大和城市面貌的焕然一新。但拆旧建新的过程中必然涉及建筑垃圾的处理，所以拉土车给市民生活带来的负面影响就成了紧随城市日新月异出现的诸多问题之一。

1.主管部门的消极不作为是拉土车管理混乱的根源所在

关于拉土车的治理归口部门，在2005年之前，由市容园林局对渣土车直接管理，2007年时市容园林局成立“渣土办”，主要管理建筑垃圾清运有关的业务。随着城管执法局的成立，园林局对渣土车的管理权限划归到了城管执法局下，渣土车高尖装载、沿途抛撒等问题由城管统一管理。至于渣土车超速超载、闯红灯、逆行等违法行为，则由交警支队管理，市容园林局只是作为拉土车管理的牵头单位，但并没有实际的执法权。鉴于加强拉土车管理的需要，2010年3月西安市政府下发的《西安市建筑垃圾清运市场秩序综合整治方案的通知》（市政办发〔2010〕29号），专门成立“西安市建筑垃圾清运市场秩序综合整治工作领导小组办公室”（简称“拉土车整治办”），负责协调市容园林局、交警支队、城管执法局等单位，实行相对集中办公，负责对拉土车进行日常管理工作及整治任务的抽查、督促和指导。但令人遗憾的是，根据记者的采访，文件中注明的“整治办”办公地点根本不存在，真正的办公地点里无人值班负责。拉土车管理的混乱现状由此可见一斑。

城市发展离不开拉土车,在渣土清运、上路行驶、渣土倾倒等各个环节涉及到的各部门都有不同的管理规定。但在拉土车运营中真正出现问题后，各部门纷纷推托不归自己管，应该找其他部门；真正现场查出问题，并不从根本上查找原因堵塞漏洞，只是简单开具罚单；平时管理缺乏长效措施，对拉土车放松监控，等拉土车闯出大祸引起舆论高度关注时，各部门高度重视严查严打一段时间。

这种部门之间推诿扯皮、消极应对、以罚代管、一阵风式的管理作风，甚至借管理权力牟取私人利益的做法，严重影响了对拉土车的管理效果。致使严管时拉土车还能稍微规矩几天，风声过后一切照旧。而且罚款只会被摊作运营成本而进一步加速拉土车的疯狂，导致拉土车越疯狂罚款越重，罚款越重拉土车越疯狂，最后造成拉土车运营和管理的恶性循环，恶果却只能由无辜路人买单。

2.拉土车所有人和司机对利益的追求是拉土车频繁肇事的直接原因

拉土车超载、超速、闯红灯、逆行、沿途抛洒、随意倾倒是历年来常见的问题,为此主管部门曾出台了车厢加盖、加装顶灯和反光条、放大号牌、加装GPS装置等措施。虽然沿途抛撒有所缓解,但超速、闯红灯、随意倾倒的现象并未彻底根治，本地媒体也一再报道,但拉土车主和司机以各种手段规避管理逃避惩罚的行为屡禁不止。

拉土车违规行为屡禁不止与主管部门的混乱有必然的联系。因为一辆拉土车购置成本大多在30万左右，加上挂牌、喷发光条、加装放大号牌、GPS等费用又是10万左右，也就是说一辆拉土车要正常上路得先投入40万元左右的成本。另外,拉土车要营运必须挂靠在有拉土车营运资质的车队下,司机工资、违章罚款及交通肇事赔偿都由车主承担,各个环节的成本迫使车主、司机只能通过多拉快跑来尽快收回成本赚取利润。从2008年至今，因为拉土车闯祸引起舆论高度关注后，政府部门曾先后六次出台“严厉”的管理措施，但六次严管依然未能管住疯狂的拉土车。因此可以说，拉土车管理制度本身存在极大的漏洞，监管部门的消极不作为又进一步加大了这种制度漏洞的负面效应，再加上营运人追求利润的本性，拉土车的治理难以奏效、恶性违规甚至犯罪的事件频发也就是情理中的事了。

现有管理手段的不合理性分析

这次因为四天连出三次恶性事故，西安市拉土车整治办、交警、市容园林、城管等部门紧急出台多项措施，包括：一、全市建筑垃圾清运行业停业整顿三天，召集全市拉土车驾驶员和22家有资质企业的负责人集中学习交通法规和安全常识；二、严格落实“倒查机制”，对违法违规清运车辆驶出的出土工地一律关停；三、暂停清运车辆及从业人员准入审批，全市建筑垃圾清运行业不再新增车辆和人员；四、自2011年12月6日起，每日6时至22时30分，建筑垃圾清运车辆不得在三环路（含）以内道路上通行。对连续两次恶意闯红灯的车辆以扰乱公共秩序罪对司机进行治安拘留。后来又提出发动群众上街抓拍拉土车违章行为，并以物质奖励作为激励市民监督拉土车违法行为的手段。仔细分析这些整顿措施会发现，这种管理办法明显带有应急性质，根本不具有长期可行性。

1.多头治理，无人负责或难以落实责任人

一辆拉土车的管理涉及市容园林、城管、交警、整治办等多个部门，虽然各部门都有一定分工，但管理人员存在脱岗漏岗现象，多头管理的结果就是无人负责。建筑垃圾清运承包及离开工地时车身是否整洁由市容园林部门负责，但实践中承包建筑垃圾清运的程序不完善，拉土车离开工地检查不规范；上路行驶是否规范、标志是否清晰可辨由交警部门负责，但遮挡标志号牌、逆行、闯红灯、超速现象严重；超载、抛洒、随意倾倒归城管部门负责，城管不能及时发现或有意玩忽职守；整治办牵头负责，但无人值守。要么是问题不能及时发现，要么是发现问题后一味开具罚单，甚至借机牟私利，没有真正落实吊销资质、驾驶资格等措施，使得拉土车的违法行为日益突出。

2.株连工地不合理

新的整治措施要求落实“倒查机制”，对违法违规拉土车驶出的出土工地一律关停，这让人想到了株连。现代法治社会采取株连措施的合法性在哪儿？何况拉土车驶离工地后是否违法违规应该由主管部门负责检查追究，工地有什么权利监督拉土车是如何运营的？拉土车违法违规运营屡禁不止是监管人员的失职，将这种责任转嫁给工地岂不是在变相地回避监管部门和监管人员的职责？

3.暂停资格准入，有加速垄断之嫌，并可能促使拉土车更疯狂

全西安市有22家有资质的拉土车运营企业，合法的营运拉土车有4000余辆，另有黑车约2000辆。按照这次新出的规定，不再审批新的车辆和人员。但由此带来的负面后果可能远远大于其积极效果。为加强拉土车管理而采取公司化经营，但实际上全市22家企业中有20家都采取挂靠方式，这种模式下车主自负所有风险费用，车队通过垄断营运资格牟取高额利润。拉土车的疯狂与这种垄断格局不无关系。因为建筑工程需要不会减少，如果不再审批新的车辆资质和从业人员资格，同样的工作量而从业人员和从业车辆逐步减少，可能加速拉土车的垄断，为了更多利润拉土车的疯狂只会有增无减。

4.限制拉土车运营时间和范围并不合理

要求拉土车在限制时间（6：00~22：30）、空间（三环内）内不得上路营运，但并未明确这一措施的有效期。那么工地上每天产生的建筑垃圾不减少的情况下，让拉土车在夜晚几个小时之内进行营运，是否能满足工地施工需要？造成工程延误如何确定责任？在规定时间空间范围之外的肇事又该如何处理？就在这些措施出台的当天晚上，今年第51位命丧拉土车的人就是凌晨一点在三环外的长安区遇难的。这一措施的不合理性在第51位遇害者身上得到最好的体现。

这些措施因其出台的草率，并不能从根本上解决拉土车管理的混乱之源。对拉土车车主和司机来说，疯狂的根源就在于对利润的追求和对管理部门监管不力的不满。因此，这次出台的第一条措施要求对拉土车司机、车主和车队负责人进行为期三天的集中培训，也就自然得不到司机车主的理解配合了。从培训当天媒体采访培训现场的报道来看，培训中司机、车主们谈笑风生，一脸不屑满不在乎，就是对主管部门治理措施不合理的最好注解。

从根本解决拉土车的治理措施

加强拉土车治理需要从技术环节上下工夫，更需要改善拉土车运营制度，而行政主管部门也需切实负起责任。

1.技术措施

拉土车加装GPS、反光条、顶灯、放大号虽早已实行，但车主、司机破坏、污损、遮盖、改装的大有人在。有市民建议在渣土车经常路过的路口设置减速带，改装拉土车发动机以降低其功率等措施，达到降低拉土车车速的目的。这些措施主管部门不妨参考。

2.实行拉土车自由竞争，保护车主、司机利益，落实处罚措施

拉土车一味实行公司化并限制竞争，最终只会导致公司受益，车主为了尽快回收和降低成本，想方设法躲避检查、并要求司机多拉快跑的恶性竞争局面。要保护车主、司机利益，应该将拉土车运营成本和风险由公司承担，考核方式多元化，并放开经营权，通过市场自由竞争、严惩违法营运者和公司的做法，以保证营运人的经济收益，并进而达到保证拉土车的合法安全运营，保护市民出行安全的目的。

3.落实主管部门的责任、加大巡查

如上所言，破坏改装主管部门加装的监控设施的大有人在，这种破坏行为之所以盛行，就是因为破坏行为得不到应有的监督和足够的惩罚。落实主管部门主管人员的责任，市容部门在工地门口检查拉土车车身是否整洁、是否超载、顶灯放大号GPS是否正常，交警部门在路上加强执法监督拉土车是否超速、闯红灯，城管部门加强巡查监督拉土车是否故意污损车身号牌反光条、随意倾倒等，坚决查处渎职的主管人员，打击借拉土车牟取个人利益的主管部门和人员。将治理不力的责任加诸于行政主管部门和负责人员，远比一味出台限制拉土车车主或司机利益、加重其法律责任要管用得多。

技术再发达完善，还需人来操作，监管法规再完备，需要人来执行。没有很好的监督机制和约束机制，所有的监控措施都会落空。只有在保护车主司机利益的前提下严格监管，才会达到预期的目的。

参考文献：

[1]于京玄.出渣土前须落实消纳地点和路线[N].西安日报,2010-7-2.

[2]三顾拉土车整治办:男子躲记者上厕所两小时.西部网,http://xian.qq.com/a/20111122/000240.htm

[3]李安平,濮力.渣土车GPS管理系统[J].信息与电脑，2010-7-140.

[4]西安：拉土车队变身股份公司新模式广受欢迎.西部网，http://news.cnwest.com/content/2011-11/14/content_5530806.htm.

作者单位:西安文理学院陕西西安