保护弱势群体的宪法思考

［摘 要］弱势群体的保护,实际上就是对这些人合法权利的保障,而权利的保护必须要靠宪法和法律来保障实施和进行救济。虽然我国宪法通过“特定群体的权利”来体现对一些特定的弱势群体保护的原则、精神和规范,但这些规定还远远不能满足社会需求,应该尽快进行完善。

［关键词］宪法；权利；平等

［中图分类号］D90［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）1-0147-03

在2002年第九届全国人大上,《政府工作报告》第一次提出了“弱势群体”的保护。报告中强调,积极扩大就业和再就业是增加居民收入的重要途径,对弱势群体要给予特殊的就业援助。这是我国第一次将保护弱势群体作为各级政府的重要任务明确规定,也表明了这项工作的必要性和重要性,我国越来越重视对弱势群体进行倾斜性保护。这是顺应世界潮流的必然选择。时间过去近十年了,我国宪法和其他法律还没有明确的有关保护弱势群体的法条,但弱势群体的困境并没有得到明显的改善。笔者认为应该尽早健全相关的规定,而且应该从宪法开始。弱势群体的保护,实际上就是对这些人合法权利的保障,而权利的保护必须要靠宪法和法律来保障实施和进行救济。虽然我国宪法通过“特定群体的权利”来体现对一些特定的弱势群体保护的原则、精神和规范,但这些规定还远远不能满足社会需求,应该尽快进行完善。因此,充分发挥国家权力对公民权利保障的功能和义务,应当是保障弱势群体基本权利的基本内涵,是宪法规范的基本功能与宪法规范作用发挥的基本目标。宪法应明确规定对弱势群体保护的根本性原则,具体内容还应由相关的部门法来具体化。但基本的前提条件是：弱势群体必须真正能够享有宪法所规定的公民基本权利和自由,才有可能享有整个法律体系所赋予的其他权利和自由。将弱势群体权利纳入宪法司法保护成为一种世界性的趋势。

关于弱势群体的定义,目前还没有统一的法律规定,但根据各种学术观点和社会认可的较为一致的观点认为：弱势群体在形式上是一个虚拟群体,是处于社会的底层或边缘化的地位,创造财富聚敛财富能力较弱,就业竞争能力、基本生活能力较差,凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的困难者所组成的一个非固定的社会群体。在现实生活中,弱势群体包括失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、贫困农民、农民工、儿童、老年人、妇女、残疾人、同性恋者、精神病患者、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人,而且经常表现为各个身份群体之间相互重叠和交叉。

弱势群体多数为无业或者从事社会中处于较低或底层的职位,一般为体力劳动人员；由于失业或低业化使得他们的收入处于社会平均线以下水平,无法维持基本的物质生活水平,难以享受精神生活；经济收入决定他们缺乏基本的经济支撑,在面对生活上的困难和风险,社会、政治上的竞争力,还是由此而产生的心理压力时承受力大为减弱；作为弱者,他们处于社会的边缘,其自卑感加强,对社会的依赖性加大,但现实的落差使他们很容易产生逆反心理,敌视社会和他人,不利于社会的和谐与稳定。

宪法对弱势群体的保护,可以从全方位的角度发挥作用,但最重要的是要保障弱势群体的政治权利。政治权利的行使是保障公民作为一个国家成员和社会成员的最基本的要求,是实现其他权利的保障。政治权利的实现状况既是衡量一个国家民主宪政发达程度的重要标志,也是公民社会地位的主要体现,更是实现整体的权利平等和社会公正的关键。

1 要保障弱势群体的选举权和被选举权

我国《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权；但是依法被剥夺政治权利的人除外。”

我国宪法和法律在规定公民的权利和自由的时候是一视同仁的,但由于各种客观条件的限制,弱势群体在行使权利和自由的时候往往会遇到困难。尽管我国选举法在2010年终于实现了农村和城市一样的选举权行使的条件要求,但农民和一些城市里的弱势群体的选举权和被选举权的实现会遇见很多障碍。现阶段的就业现状也在客观上剥夺或削弱着许多弱势群体人员的政治权利,好多到户籍所在地之外的地区打工就业的人员都会失去选举权和被选举权。农民会因为进城务工而无法实现该权利,而城市里的弱势群体中,有的人迫于生计四处打工,无暇顾及什么政治权利,而有的人无属于自己的住房而经常搬家,也会失去属于自己的神圣政治权利。即使是极度的贫困状况也并不能导致剥夺一个人的公民权。作为“公民”的一分子,流浪乞讨人员也和那些到异地打工的民工、求学的学生或调动工作的其他公民一样有权去他们想去的地方,而不遭到任意的扣留和遣送,也不能剥夺他们的参政议政的权利,如果有些人由于自己生活的不如意而失去对社会政治生活的兴趣,法律保障他们的选择,毕竟选举法规定了公民有弃权的自由,但如果是由于有关的管理部门和工作人员忽视了这些人的权利,则肯定构成了严重的侵权行为,是要承担相应的法律责任的。

弱势群体的权利和其他公民是完全一样的,在权利的赋予上我国是真正做到了“中华人民共和国的公民在法律面前一律平等”,但是在现实生活中,由于弱势群体的自身原因导致了他们缺失享受权利的能力,导致其拥有的是“休眠权利”。造成这样局面的主要原因是他们表达和追求自己利益的能力较低。他们掌握的资源很少,尽管可能人数众多,但他们的声音很微弱,他们对利益的表达很难在社会中发表出来,在涉及他们的利益的时候,往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。民主政治的核心内容就是要由尽可能多的社会成员“参与制定游戏规则”,参政议政,并促使现有的规则趋于更合理、更公平。要保障其参与与其有关的各项决策的权利,使其能够表达和维护自身的权益。如果弱势群体被排斥在社会进程之外,不能参与相关决策的进程,他们的声音就无法表达,更谈不上有效维护其权益。如果一个公民、一个群体或者一个阶级,如果长期无法参与到高层决策活动中,其利益势必与主流社会相背离。同样,政府如果不全力保障弱势群体参政议政的政治权利,越来越多的弱势群体就可能出现对主流社会的认同危机,长此以往,下岗职工、失地农民、农民工等这些由于经济贫困而出现的权利贫困集团就可能被这个社会日益边缘化,他们势必会对社会整体利益失去希望,对主流价值出现逆反心理。这种不良心理就会导致他们自认为已经被国家和社会所抛弃,对社会认可的表达权利诉求的方式怀疑和否定,当自己的合法利益被非法侵犯的时候,怀疑合法的权利救济手段,而为了吸引政府和社会的关注时常常是采取非制度化的、突发性的甚至具有破坏性的手段,这种做法不仅无法保护他们的合法权益,而且也是近年来引起社会不稳定的重要原因。而且这样也容易让广大弱势群体的国家主人翁意识弱化甚至异化,由国家权力的拥有者异化为向政府权力部门乞讨权利的弱者。长此以往,势必会加剧弱势群体的社会对立情绪。

为此,在保障弱势群体权利实现的过程中,我们不仅要加大法律宣传的力度,使更多的弱势群体增进对于法律的了解,了解自己到底拥有哪些法定权利,而且还要加强法律援助工作,确保弱者也能使用法律武器,维护自身的权利。我们不仅要保障弱势群体对于有关立法的参与权,而且要增强弱势群体利用法律手段维护自身权益的能力。

2 要帮助弱势群体积极行使结社自由

我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”党的十七大报告提出,发展社会主义民主政治要支持“人民团体依照法律和各自章程开展工作,参与社会管理和公共服务,维护群众合法权益”。在国家保障的基础上,应当积极促成各社会团体的形成与发展,使其能够表达自己的利益诉求,即各国往往通过立法来保障弱势群体的“集体行动权”。我国的弱势群体组织不多,主要有消费者协会、妇女联合会、老年人协会、工会、残疾人联合会等。应充分发挥他们的积极作用,依法保护弱势群体。另外,农村劳动者也应该建立自己的社会团体,以此作为充分表达的渠道和机制。农村劳动者作为一个组织上高度离散、经济上处于弱势的群体,最容易受到谣言和邪教的蛊惑,也最容易成为极端人物的社会基础。建立农村劳动者组织,充分发挥其代表、维护、实现农民的利益的作用,这对保障农村劳动者利益、打击农村基层组织中的违法腐败行为,缓冲其与党和政府的矛盾都是十分有利的。

为了保护弱势群体,应当保障弱势群体组建和参加社会团体的权利。我国宪法规定的结社主要是指成立非营利性质的社会团体。1998年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》,为结社自由的实现提供了保障。社会团体,在许多国家被称为“非政府组织”,是民主政治的需要,也是政治民主的表现。建立更多的社团组织,也可以增强弱势群体在法规制定过程和执行过程中的参与度。社会团体作为一个弱势群体自愿组建和参加的组织,在很多时候可以成为政府与个人之间的桥梁和对话平台,社会团体职能的正常发挥,不仅可以减轻政府的政治成本,而且更能体现公民的主体性,更能表达民意,激发公民的参与热情。政府要有计划、有目标的设立对社会有益的社会团体,并且要积极培育和依法保护社会组织的合法权益,这是实现和维护公民民主权利的重要步骤。社会团体的存在,客观上奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础；成为沟通政府与公民的重要桥梁,也为公民参与政治提供了新的渠道。公民参政议政是民主政治的要求和体现,社会团体的存在不仅使公民的政治参与有了新的途径和渠道,而且公民由个人参与到团体参与,增强了参与的力度和影响。社会团体存在,有助于加强对权力的监督与制约。社会团体作为社会力量的重要组成部分,在参政议政,献计献言的同时,在一定程度上对权力的运行也起到社会监督的作用。社会团体的存在还有利于缓解社会矛盾,促进社会公正,加强社会管理、维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求。稳定有序是社会经济和政治发展的前提,是构建和谐社会的基础。社会团体具有协调的功能,既能协调社会团体内部成员之间的利益,也能协调国家与企业、政府与社会之间的关系。当人民群众中出现了矛盾,就可以先通过社会团体作用的发挥,及时解决问题。在我国社会保障体系尚不完备、贫富差距不断扩大的趋势下,许多的社会团体有效地帮助了社会中的弱势群体,解决了他们生活中所面临的一些困难,改善了他们的生存境遇,有助于促进社会公平与公正,增强民众对党和政府的认同感。提升社会组织的服务能力,发挥社区团体参与社会管理的作用,使加入社会团体的弱势群体成员由“社区人”变为“社团人”,再由“社团人”逐渐转变为“社会人”,从而逆转被社会边缘化生存状态。

各类社会团体作为不同社会利益群体的代表,一方面可以及时向党委、政府反映不同社会群体的合理诉求,另一方面也可以向其所联系的群体宣传党的政策、法律常识等,以减少人民群众政治参与的盲目性、冲动性,减少自发行动给社会带来的对立、排斥、冲突,促使整个社会更趋成熟、理性,维护社会的稳定。同时,参加社会团体,可以让分散在社会各个角落的弱势群体感觉到国家和社会的关注,满足其归属于社会的心理需求。社会成员有共同的精神追求和价值取向,是经济社会发展的源泉和不竭动力,是社会发展的活力。社会团体在受到其成员的支持和认可的同时,要在活动中努力培养人们的互助协作精神和社会责任感。进一步引导好、保护好、发挥好广大群众的积极性,努力增强全社会的创造活力,维护和实现社会公正,形成各尽所能、各得其所而又和谐相处的良好局面。各人民团体是由各有关方面的群众组成的组织,对群众有着很强的凝聚力。因此,通过社会团体可以密切党同广大群众的血肉联系,在党和人民群众中建立畅通稳定和双向沟通的渠道,在构建社会主义和谐社会中发挥人民团体“提供服务、反映诉求、规范行为”的作用。

3 要改善实施集会游行示威自由的制度保障

我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。” 1989年10月由全国人大常委会颁布了《中华人民共和国集会游行示威法》,1992年公安部又发布了经国务院批准的《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》。但现实操作中,由于我国近年来对集会游行示威的管理规范,审批较为严格,而老百姓在实施此权利时又往往要求紧迫,这样就造成了严格审批程序无法满足公民急切要求的局面,在社会上造成了集会游行示威很难得到批准的印象。用于各种原因,弱者群体在社会改革中受到的冲击最大,付出的代价也非常大,而得到的实惠则与此不成比例。由于经济上的贫困化、境遇上的边缘化使弱势群体中的许多个体的心理承受力弱化,这些处于社会最底层的个体,面对社会上贫富悬殊、社会状况和生活方式的巨大差异,在心灵受到创伤的同时会产生强烈的被社会剥夺和抛弃的强烈共同感受。当自己的生活中发生着公民重要权益被政府部门或社会强势集团严重侵害的现象,如土地征用过程中的利益冲突、城镇拆迁过程中的利益冲突、山场林地权属之争引发的矛盾、社会管理活动中引发的矛盾等现象时,共同的利益诉求会导致原来的分散个体相互吸引迅速聚集成庞大的群体,他们的情绪也会由于共同的际遇而产生所谓的“群体效应”,使原来孤立的个体不良心理在相互感染作用下不断得到强化,形成了要采取行动维护自己权利的强烈愿望。但大家也知道集会游行示威等行动会被政府和行政部门所限制和约束,因此，申请集会游行示威的也就很少,为了追求所要求利益的最大化,往往非法聚集起来形成与企业、政府相对抗的局面,希望引起社会影响,引起当地党委、政府和有关部门以及社会的注意,以求达到解决问题、维护自身利益的目的。我国各地经常会有这样的现象发生,有时候集会游行示威者一下子像从地下冒出来似的,堵政府机关大门、堵铁路、堵公路、集体上访、暴力抗法、暴力扰乱行政执法等事件致使政府部门和警方措手不及,来不及有条不紊地采取事先措施。这不仅给社会秩序和公众的正常生活秩序带来危害,更严重的是,由于这样的集会游行示威本身带有一定的隐秘性和盲目性,使得管理者对人数、规模和方式、气氛都缺乏准确的把握和引导,从而有可能使本来应当是一场和平、理性的集会游行示威逐渐演变成一场失去控制的“以闹取胜”的非法的集会游行示威,甚至是动乱和暴乱。

笔者认为,我国对集会游行示威的传统理解是片面的,多年来,有些人一直认为集会游行示威是对国家和社会、政府有危害性的行为,其实不然。纵观西方社会,许多民主政治发达的国家里,老百姓依法行使集会游行示威权利的情况是非常普遍的,也是非常容易的。集会游行示威不是目的,也不是解决问题的方法,而只是让公民自由表达的方式而已。弱势群体表达利益诉求和愿望的途径和渠道不够畅通,如果不予重视甚至强力阻止其正当表达和倾诉,轻则会使民众与党和政府之间的相互了解越来越少,距离越来越远；重则可能激怒民众,让民众与党和政府之间矛盾越来越严重,民众采取的各种措施越来越过激,造成的社会危害就会加剧。所以,以后在不违法的前提下,有关审批管理部门要尽量批准合法的集会游行示威申请,并依法进行保护和引导。这样做的结果,无疑会鼓励和引导公民理性地表达意见,把绝大多数集会游行示威置于法律的监管和保障下,既保障了公民的政治权利实现,也可以把维护社会治安的主动权掌握在政府手中。宪法把集会游行示威确定为公民的基本政治自由,就是为了实现公民表达愿望和要求的途径,社会是一个需要释放喜怒哀乐的系统,集会游行示威权利作为一种表达方法,有助于这个社会在动态中保持和谐和平衡。如果我们不允许集会游行示威正大光明地举行,不能让集会游行示威成为公众意见的表达方式和情绪的发泄渠道,那么我们国家机关的服务宗旨就是一句空话,有关政府机关就无法真正了解民情社情,缺乏正确领导和决策的基础，甚至还因此导致重大群体性事件的频频发生。

保护弱势群体的本质,就是体现宪法和法律的公平和平等原则,也是对法律的正义本质的具体实行。从社会经济发展的角度来看,一个社会如果忽视了绝大多数主体的发展和经济状况的改善,固然不会获得长足的发展。即使是在短期内获得了较快的发展,最终也会停滞不前,但与此同时,弱势群体对社会的贡献也是不应忽视的,我们不能在依靠这些曾经对社会做出了大量服务和贡献以后,将其排除在分享劳动成果的范围之外。

由于弱势群体有诸如身体上的缺陷、能力上的竞争力弱等困难,即使是社会能提供公平竞争的环境,其中的一部分人在实际的竞争中也会处于不利的地位,如果没有国家或政府对他们的照顾,他们很难走出“弱势”状态。当然,在任何国家,一定范围的贫富差距的存在是客观和难以避免的。因为计划经济时代的国家和老百姓共同“以贫穷为荣、以富裕为耻”的观念已成为历史遗迹,在市场经济条件下,竞争是必然存在的,不可能搞平均主义。差距的存在是促进社会的发展动力,但我们要牢记社会主义市场经济的目标是共同富裕,不能让差距过大,尤其不能让落后的这一部分人距离社会大部分成员距离太大了。因此,必须要对其进行特殊保护。

总之,完善保护弱势群体的法律体系,对中国人权状况的改善、经济的发展、市场经济体制的建立和完善、法治国家的建设等均具有基础性作用。

［作者简介］陈占梅(1963—),女,青海湟中人,青海警官职业学院副教授,研究方向：法学。