山东省节能减排政府规制长效机制的构建策略

韩慧健 辛况 陶续云

摘 要：自市场化改革以来，中国经济在获得快速增长的同时也付出了惨重的资源和环境代价。若要维持经济的可持续发展，需要对节能减排颁布实施对应的政府政策，特别是建立节能减排的政府规制长效机制。但目前尚未形成此长效机制，这是导致能源与环境问题不能得到很好解决的根源。因此，本文选择山东省作为典型地区进行节能减排的政府规制政策长效机制构建，首先探讨了进行节能减排规制的必要性；在此基础上借鉴国外节能减排规制实践经验，挖掘山东省节能减排规制取得的成绩与存在的问题；最终构建山东省节能减排规制的长效机制。

关键词：节能减排；政府规制；长效机制；策略

1、导论

大多数发达国家在工业化进程中，高速的经济增长导致能源被过度开发，同时造成环境污染和生态破坏，即经历“在经济发展达到中等发达水平之前环境随经济发展而恶化”的倒U型环境库兹涅茨曲线（Grossman and Krueger，1991，1993）的两难区间。通过计量分析可知，中国的经济增长尚未突破此两难区间。中国的能源消费总量逐年上升，从2001的13.8 亿吨标准煤上升到2005年的22.5亿吨标准煤，增长62.2％。按此趋势，到2020年，能源消耗总量可能超过35亿吨，中国将会出现能源危机。同时环境污染问题严重。据世界银行统计，中国每年仅空气和水污染造成的经济损失相当于其GDP的8%-12%。

山东省作为经济第二大省面临着同样的问题。2005年，山东省工业综合能源消耗1.83亿吨标准煤，万元工业增加值能耗达到2.44吨标准煤。2008年,全省共消耗了约3亿吨标准煤，占全国总消耗量的10%，位居全国第一。与此相伴的是环境的重度污染。统计资料显示，2006年山东省二氧化硫与化学需氧量排放量分别为196.15万吨、75.8万吨，居于全国前列。在全省17城市纳入监测的47处城市生活饮用水源地中，18处地表水水源地中有超标项目的水源地10处，占55.6%，29处地下水水源地中有超标项目的水源地4处，占13.8%。此外，由于山东省工业结构长期偏重的特性，带来了先天性的高耗能、高排放，并且当前经济回暖，新建、扩建项目增多，种种因素给山东省节能减排带来了较大压力。因此，山东省节能减排任重而道远。

2、节能减排规制的必要性和可行性

目前，国际前沿的节能减排的理论依据，分别从可持续发展理论、能源与资本替代理论、环境资源的公共品性和负外部性四个方面提出节能减排政府规制的必要性。

可持续发展理论。可持续发展理论是关于自然、科学技术、经济、社会协调发展的理论和战略。自提出可持续发展概念以来，国内外众多学者从不同的角度对其内涵进行了概括和总结。但基本共识是，可持续发展至少包含三层含义：其一，生态持续性。不超越生态环境系统更新能力的发展，使人类的发展与地球承载能力保持平衡；其二，经济持续性。在保证自然资源的质量和其所提供服务的前提下，使经济发展的利益达到最大限度；其三，社会可持续性。资源在当代人群之间以及代与代人群之间公平合理的分配。可持续发展理论为节能减排规制初步制定了政策战略目标。

能源与资本的替代理论。能源替代理论以微观生产理论为基础，研究整体经济或制造业部门的能源、资本和劳动之间的替代关系。能源和资本可替代的原因在于，随着能源价格的提高，节能技术大量使用，节能资本的投入使能源消耗下降，因而两者表现为替代关系。1 能源与资本的可替代性说明必须加大节能投入，资本替代能源包括技术革新和提高能源效率。

环境资源的公共品性。公共品，指可以集体享用、具有非竞争性和非排他性的产品或服务。大气、江河湖泊、海洋、地下水等环境资源都被认为是可以无偿使用的公共资源；而土地、森林、矿山等环境资源，在实践中也被当作公共资源使用，这样就使得这些环境资源具有了公共品的性质。环境公共资源既是公共所有在使用中就会被过度开发利用，最终造成环境公共资源的破坏。解决这一问题的办法就是明晰环境公共资源的产权，并向使用者收取费用，这就需要借助政府规制的力量。

外部性。所谓外部性是指经济主体(企业或个人)将成本强加于或将利益带给没有与之有交易的一方，即指经济活动中的私人成本与社会成本或私人收益与社会收益不一致的现象，有负外部性与正外部性之分。前者是指某一经济活动的私人成本小于社会成本的情况，后者是指私人收益小于社会收益的情况。外部性的存在说明，市场机制在解决能源配置与环境污染问题上存在失灵。由此，需要政府干预来降低外部性发生的可能性。

鉴于能源的公共品性和环境问题的负外部性，高能耗和重污染问题依靠市场机制自身难以解决，所以必须依靠政府实施规制。目前发达国家采取了众多节能减排规制措施，现将主要措施列举如下：其一，传统的命令控制型规制政策。即通过实施法律法规或行政命令来促使经济主体遵守节能减排标准，比如美国联邦先后通过《水污染控制法》、《能源政策和保护法》等，并依此成立相应的政府规制机构来对环境质量进行监控。其二，基于市场的激励型规制政策。其主要特征是利用市场信号激励引导企业节约能源和消减污染，实现环境目标。因为不需要政府额外的资金支出，此政策是国外普遍采用的节能减排措施。比如美国根据能效指标不同，减税额度分别为10%或20%；丹麦按照工业生态学的原理，建立工业生态园区。其三，信息披露政策。这类政策旨在通过披露能源浪费者和污染者的相关信息，用利益相关者的压力促使污染者采取节能减排措施。其四，政府率先示范，树立公众的节能减排意识。总之，国外的研究和实践已为中国政府如何规制节能减排提供了借鉴，对山东省提高节能减排规制绩效，降低能耗和改善环境具有很强的现实意义。

3、山东省节能减排规制现状及存在的问题

山东省节能减排规制政策取得了良好发展，目前已初步形成了命令与控制政策、基于市场的规制政策、信息披露政策等组成的节能减排政策体系。

命令与控制政策。伴随着十几年的经济高速增长，山东省先后颁布实施各项环境和能源的法规、标准，如2007年下发的《关于印发节能减排综合性工作实施方案的通知》和2009年施行的中国首部省级公共机构节能管理办法——《山东省公共机构节能管理办法》，在全省公共机构实行节能目标责任制、建立能源消费计量制度和进行能源消费定额管理等。另外，山东省还执行污染物排放标准和发放排污许可证等命令型控制政策。

基于市场的规制政策。近年来，山东省出台了一系列提倡节能的政策措施，主要包括财政补贴、税收、价格、信贷和政府采购政策。政府设立节能专项资金，对重点节能工程给予补贴，对资源综合利用企业给予税收优惠，对节能技术进步、重大节能成果给予资金奖励。基于市场的减排规制政策主要有以下三种：一是环境税费，包括征收排污费和征收资源税费或生态补偿税费。从总体上看，环境税费与山东省环境现状基本适应，适用于大气、水、固体等污染物的控制领域和汽油、煤炭等资源的限制利用领域。二是补贴和“以奖代补”。补贴是一种对直接减污成本的偿还或者是对每单位排污减少的固定支付。1 2006年以来，省财政拿出1.5亿元用于可再生能源工程建设补贴，发出了利用可再生能源可获政府补贴的信息，有力地调动了公众的积极性。三是排污权交易。2005年，山东省实施《电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》，2007再次制定《山东省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》，以此探索用经济手段控制二氧化硫污染的新机制。

信息披露政策。其一，节能监督和环保监督。2005年省政府出台了《山东省节能监察办法》，对实施节能监督检查可采取的措施行为作了明确规定。目前山东省已建立起省、市、县三级环境自动监控中心，监测企业和城镇污水处理常的超标排放问题。其二，清洁生产。2003年山东开始贯彻落实《清洁生产促进法》。山东海化集团就是施行清洁生产的典范企业，已被国家发改委等六部委确定为全国首批循环经济试点企业之一。其三，环境标志认证。1993年山东省率先成立了“环境标志产品认证工作办公室”，主要负责本省申请认证产品的审查、取证和日常监督检查。其四，自愿协议。2003年4月22日，中国第一个节能自愿协议由山东省经贸委与济钢、莱钢签署。2004年，两大钢铁企业共实现节能效益1.22亿元，取得了良好的社会、经济、环保效益。

尽管经过30多年的节能减排规制，山东省节能减排规制取得一定的成效，但目前仍存在一些问题。

3.1 节能减排规制制度亟待完善

首先，节能减排规制权力分散且缺乏协调。节能减排规制涉及到多个领域，应有综合协调的决策体系，但目前各体系尚未真正地融合在一起。其次，监督处罚与执法监管能力不足。节能减排规制机构受资金、人员、技术和规制制度的制约，监督处罚能力有限，从而造成环境违法现象时有发生。再次，节能和环境规制机构缺乏独立性。2 节能和环境规制机构受到地方政府甚至同级政府中经济主管部门的制约，当经济发展与节能和环境规制存在冲突时，节能和环境规制会被迫放松，这大大降低了规制效率。

3.2 节能减排规制政策工具相对落后3

命令与控制政策是当前主要的节能减排规制政策。命令与控制政策最主要的问题是标准设定偏低，处罚力度不够。排污费征收水平远远低于运转和维护污染处理设施的边际费用，形成了对企业治污的逆向激励。受节能减排规制制度的制约，信息披露和参与机制政策以及交易许可证制度仍处于试点阶段。

3.3 节能减排资金投入不足

目前的问题是过分依赖政府甚至成为政府单方面的行为和责任，而企业投入不足，社会资金没有得到充分利用。当前节能减排项目资金主要来源于政府推进的示范工程和企业自筹资金，点多面少，资金量小，项目效果不近人意。一些省市虽然利用财政资金支持节能项目，但资金保障程度较低，资金无法滚动使用，同时资金和项目也不能做到公开、公正，致使资金的利用效率偏低。

3.4 节能减排规制中存在“规制俘获”问题

所谓节能减排的“规制俘虏”行为是指某些能耗高、排污重企业通过游说规制者制定有利于自身技术经济状况的规制制度，或是不利于竞争企业的规制制度，以增强自身的竞争优势，提高竞争对手的成本，或阻止潜在的竞争者进人市场。虽然规制俘虏和寻租行为具有隐蔽性，很难直接观察到，但大量能耗高、污染重的企业未受到应有处罚，以及某些地方政府支持环境违法行为等现象，可以间接证明规制俘虏与寻租的存在。

4、山东省节能减排长效机制的构建

4.1 重构节能减排规制制度

完善多方利益集团的参与机制。首先，在政策制定过程中与相关利益集团进行充分交流。通过信息交流，规制者可以充分了解各利益集团的需求和服从规制面临的阻碍，相关利益集团可以获取规制信息和其它利益集团的信息，这有利于制定具有可行性的节能减排规制政策。其次，培育相关利益集团。部分利益集团具有参与节能减排规制的意愿，但是受自身发展程度的制约难以有效参与规制，如环保产业、环保组织等。从政策上消除制约相关利益集团发展的障碍，甚至采取支持相关利益集团发展的政策能有效促进利益集团参与节能减排规制。

改善节能减排规制结构的治理。首先，借鉴国际经验构建比较完善的节能减排管理体系。建议依法成立专门的节能规制机构,完善政府层级的节能环保管理体系,并实行严格的问责制。同时,引导企业将节能减排内化为企业战略,最终构建政府、民间组织及企业三层科层结构的节能减排管理体系。其次，提高节能减排规制机构监督处罚能力。政策设计再合理若没有有效的监督处罚也无法实施。增进监督处罚能力一方面需要为规制机构提供更多的资金、技术、人员，另一方面要减少规制机构与能耗高、污染重的企业之间出现寻租、规制俘虏等问题的可能性。再次，完善相关诉讼制度。一要扩大起诉人资格范围和受案范围；二要激励公众参与环保并降低其参与成本，如提高损害赔偿、补偿诉讼费用等。三要改进节能减排规制听证制度。

4.2 调整优化产业结构

控制高能耗、高污染行业。一是，从存量上加快结构调整，尽快淘汰那些能耗高、污染大的落后生产能力，如小钢铁、小水泥、土焦、改良焦等。二是，在增量上从严控制新建“两高”项目。为此，要严把土地、信贷两个闸门，提高节能环保市场准入门槛；要严格执行新建项目节能评估审查、环境影响评价制度，建立相应的项目审批问责制。

突出发展服务业。为繁荣发展服务业，山东省应深化电信、铁路、民航等服务行业改革，放宽市场准入，引入竞争机制；要大力发展旅游、会展、物流、信息、金融等现代服务业，努力提高这些产业在国民经济中的比重；要建立公开、平等、规范的服务业准入制度。

大力发展高新技术产业。国家《高技术产业发展“十一五”规划》首次明确了“十一五”期间我国需要重点发展的八大高技术产业。山东省应以此为指导，结合实际制定高新技术产业发展规划；建立和完善技术创新政策体系，加大对高新技术产业发展的扶持力度；构建区域创新系统，大力发展高新技术产业集群。

4.3 创新节能减排规制政策工具

完善节能减排的财税政策。各级政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、可再生能源开发利用、高效节能产品和节能新机制推广，支持节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。

加强节能环保领域金融服务创新。环保部门与金融部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。金融机构要把企业的环境信息作为对企业进行信贷授信以及企业融资的重要参考依据。

减少市场壁垒，创建新市场。比如，为促进电力行业产业竞争，可以逐步扩大公用事业的运营范围和水平，以促进不同市场层次上的竞争。整体来看，西方国家采取此类措施使得节能减排绩效得以改善，更加灵活的公用事业管理体制能提高各种基于市场的节能减排控制政策的效率。

4.4 大力发展循环经济

传统经济的生产模式是“资源—产品—废物”，循环经济的生产模式是“资源—产品—再生资源”，以最小的资源和环境成本，取得最大的经济社会效益，是经济发展与环境保护的有机结合。

发展循环经济，不能局限于“废弃物回收利用”，而是要全方位覆盖到企业、区域、产业、社会等各个层面。在企业层面，要促使企业从生产理念、工艺设计、产品设计上走循环之路，通过提高技术和改进工艺，节能降耗；在区域层面，要按照工业生态学的原理，通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间的代谢和共生耦合关系，从而使资源能够做到物尽其用；在产业结构层面，要逐步以知识密集、技术密集、资本密集的环境友好型产业取代现有的资源密集型和土地密集型产业；在社会层面，要动员、激励全社会节约和集约利用资源。

4.5 完善节能减排投入和信息传播机制

加大节能减排投入，完善节能减排投入机制。加快构建政府引导、企业为主和社会参与的多元节能减排投入机制，多渠道筹措节能减排资金。按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业承担污染治理责任。

重视信息传播和服务能力的建设，推动全民参与节能减排活动。效仿发达国家建立信息发布制度，利用现代信息传播技术，引导企业挖潜改造。引导用户和消费者购买节能型产品，促进企业加快高效节能产品的研发。推行合同能源管理，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。

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Construction Strategies of the Long-term Government Regulations

Mechanism of Energy Saving and Emission Reduction in Shandong Province

HAN Hui-jian XIN Kuang TAO Xu-yun

(Shandong University of Finance and Economics 250014 )

Abstract：Since the market-oriented reforms, Chinas access to rapid economic growth has been at the expense of resources and the environment. To maintain the sustainable development of economy, the government need to imply the corresponding policies on energy saving and emission reduction, especially the establishment of the long-term government regulation mechanism. However, this mechanism has not yet been established, which leads to the energy and environmental problems. Thus, this article chooses Shandong Province as the typical area to establish the long-term government regulation mechanism of energy saving and emission reduction. First, this article investigates the necessity of government regulations on energy saving and emission reduction. Based on the necessity mentioned above, we draw lessons from the foreign experience of energy saving and emission reduction regulations. Then, energy-saving and emission reduction regulation's achievements and existing problems in Shandong province are demonstrated. Finally, we construct the long-term government regulation mechanism of energy saving and emission reduction in Shandong Province.

Keywords: energy saving and emission reduction, government regulation, long-term mechanism, strategy