关于当前我国地方政府债务风险的思考

朱玉玲

【摘 要】 当前，我国地方政府债务问题较为突出，已经对社会经济稳定运行造成了一定影响。如果不采取措施及时防范和化解债务危机，我国经济的可持续发展将受到一定程度的阻碍。文章分析了当前我国地方政府债务产生的原因，并提出了相关政策建议。

【关键词】 地方政府； 债务； 政策建议

在2009年政府宏观经济政策的刺激之下，中国各地方政府融资呈一派燎原之势。然而，繁荣之下已是风险暗涌。

审计报告披露，截至2010年底，地方政府债务余额达10.7万亿元，超过2010年全国财政收入，仅54个县级政府无负债。中国三星经济研究院首席研究员刘金贺表示，2011年地方融资平台负债或将再添2.5万亿元，即使不考虑地方融资平台再次发行债券或中央再次代地方发行债券的可能性，估计到2011年末地方政府债务总额也将至12.5万亿元左右。

当前，我国地方政府债务问题较为突出，已经对社会经济的稳定运行造成了一定影响。如果不采取措施及时防范和化解债务危机，我国经济的可持续发展将受到一定程度的阻碍。

一、当前我国地方政府债务风险的形成原因

政府债务（亦称公债）是指政府凭借其信誉，政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金、弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务即国债，是中央政府为筹集财政资金而举借的一种债务。除中央政府举债之外，不少国家有财政收入的地方政府及地方公共机构也举借债务，即地方政府债务。

所谓地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。其表现形式复杂多样，包括地方财政应支未支，应拨未拨，应补未补；国企改革支出，对下级财政救助；超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务，其中包括部分外债和对国内金融机构的债务；在地方政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务。

目前我国地方政府尚不能举债，我国现行的《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。因此，在法律上，除国务院特批之外，地方政府不得举债。但在现实中，我国地方政府债务问题已非常严峻。目前，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人的想象。

当前我国地方政府债务风险的产生有以下几个原因：

（一）财政体制改革不彻底

中国从1994年开始实行分税制，但并未对中央与地方政府之间的事权进行实质调整。同时，为增加中央政府权威，消费税、关税等大税种收归中央，将企业所得税、增值税实行中央和地方共享，这导致地方政府财政收入锐减。分税制实行之后，本应该通过中央对地方的一般性转移支付纠正事权与财政权的不对称，但中央对地方的转移支付力度不够。这导致地方政府无法实现事权和财政权匹配，地方财政收入无法弥补支出，为弥补因此出现的赤字，地方政府举债也就不可避免。

（二）国有企业和粮食流通体制改革使得地方政府背上沉重的负担

从1992年开始，中国国企改革进入攻坚阶段，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方。以国有粮食企业为例，长期以来，国有粮食企业作为我国各级政府的重要职能部门，积极贯彻执行国家有关粮食政策，为确保我国粮食安全、社会稳定和种粮农民利益作出了巨大贡献。但随着我国粮食流通体制改革和国有企业改革的逐步深入，多年来积累形成的国有粮食企业政策性亏损挂账，却较大规模地增添了地方政府的负债。

国企改革，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出；另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。这些都使得地方政府财政上背上沉重的负担，一旦财政吃紧，举债不可避免。

（三）地方政府追求政绩的冲动

公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中同样扮演着“经济人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数。可见，“政府并不一定只代表公共利益，从另一个角度来说，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的层次之分，因此，地方政府作为利益主体，除了有自身利益外，在公共利益方面也有着不同的价值取向。”

在我国经济体制转轨中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立。在政绩观的驱动下，某些地方领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾群众需要和当地实际，不惜利用手中权力而搞出劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程。由于这些政绩工程缺乏整体规划和科学论证，形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。

（四）近年来政府扩张的宏观经济政策的影响

为应对1997年亚洲金融危机、治理通货紧缩，从1998年开始，国家实施了积极的财政政策。从1998—2002年，中央政府共发行国债2.1万亿元。中央筹集到的国债投向地方，促进了地方基础设施建设的较快增长，拉动了地方经济。地方政府为配合中央政策需要投入配套资金，由于地方财政资金吃紧，地方政府只有向银行贷款，这也形成了地方政府的债务。另外，国债转贷给地方部分，地方政府还必须还本付息。

美国次贷危机以来，为应对危机，中国政府实施扩张的财政政策和货币政策，2009年过度宽松的信贷政策加之“4万亿”经济刺激计划在某种程度上催生了地方政府融资平台爆炸式的发展。在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上介绍说，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。这离世界公认的警戒线60%已经很接近了。可见在2009年，为应对金融危机的冲击，地方政府圈钱之猛，负债之巨。

二、化解地方政府债务风险的对策建议

（一）继续完善分税制财政体制

现行财政体制所存在的弊端是地方政府债务形成的重要原因之一，必须采取相关措施完善分税制体制，以减轻地方政府债务压力。

首先，应该合理划分各级地方政府之间的财权。借鉴西方发达国家的税制经验，根据财权和事权统一的原则，中央政府的税收应该以消费税、增值税和关税为主，省级政府的税收应该以营业税为主，县级政府的税收应以财产税和所得税为主。

其次，应该合理划分各级地方政府的事权。凡是属于全国受益范围的公共产品必须由中央政府提供，以此减轻地方政府的债务压力；对属于地方受益的公共产品，应按受益范围的大小由各级地方政府提供，上级政府将属于本级政府的事权委托给下级政府办理，必须提供足够的资金保障。在合理界定事权归属的基础上，应对各级政府现有事权进行科学、合理的划分和调整，并以法律的形式确定下来，坚决克服上级政府对下级政府凭借政治权威将本级政府的事权无条件转嫁给下级政府的做法。

（二）放开地方公债市场，使得地方政府有足够资金做好国有企业和粮食流通体制的改革

我们可以效仿西方实行分税制财政体制的国家，允许地方政府发行地方公债。当前，我国地方政府享有一定的财权，但由于相关法律规定地方政府无权发行地方公债，因而导致地方财力有限，无法承担经济转轨中地方政府必须承担的事权而形成的债务。因此，国家可以放开地方公债市场，这样地方政府就有足够资金做好国有企业和粮食流通体制的改革工作。

（三）做好地方政府债务相关立法工作和建立地方政府债务预警机制

应加紧制定地方政府债务管理相关法律法规。当前我国地方政府债务立法工作严重滞后于经济发展，这造成了地方政府债务危机。为了消除地方政府债务危机，首先必须做好相关立法工作，把各级地方政府举债行为纳入法制化轨道，纳入各级政府人大财政预算、决算的内容。借鉴国外发达国家相关经验，实行地方政府债务统一管理，建立各级地方政府债务管理专门机构，将所有政府债务一律纳入地方政府财政部门统一管理。各级财政部门具体负责本地政府债务的审查、统计、使用、偿还的全过程，明确相关责任，整顿债务秩序，严格依法制债。

此外，缺乏风险预警机制是导致当前中国地方政府盲目融资的因素之一。地方政府债务风险的形成，涉及到经济、社会风险，而且涉及地方经济发展和财政偿还债务的能力、财政管理水平。因此必须建立地方政府债务预警机制，防患于未然。

首先，应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系，如地方政府可用财力比例，地方财政自给率、债务依存度等指标体系。同时，地方政府应该设定合理的债务安全线以及风险指标控制范围，便于地方政府及时掌握政府债务风险等级，做好防范以化解债务危机。

其次，应该建立较为规范的地方政府债务信息公开制度。地方政府除了定期向上级政府和本级人大汇报债务信息之外，还要通过相关新闻媒体向公众披露债务信息。同时制定相关规定：不能真实披露有关信息的地方政府，其主要责任人的晋升和政府投融资行为等都应受到严格限制。凡故意隐瞒重大政府债务信息者，应依法给予行政处罚，直至法律惩处，从而最大限度地预防地方政府债务风险。

总之，做好地方政府债务相关立法工作和建立地方政府债务预警机制，就可以最大限度地遏制地方政府追求政绩的冲动。

（四）财政政策和货币政策要相互配合以最大限度发挥宏观经济政策的作用

中央货币政策的首要目标应该是维持物价稳定，其余的事情如充分就业、经济增长等则一概听任市场的“内在稳定力量”去解决。中央必须制定合理的货币发行量政策，使得货币供给与经济增长、收入增长保持合理的比例。只有货币供给量和经济增长保持一致（而不是超发），才能避免地方政府以极低的利率获得贷款。如果借贷成本较低，地方政府就会有不断向银行借债的冲动以致债台高筑。这样经济增长就会转变到以技术创新为主上去，而不是单靠不断追加投资来拉动GDP。

财政政策方面，加快地方政府投资、融资体制的改革工作。地方政府投资应该从一般竞争性领域退出，投向公共卫生、基础教育、交通、能源等领域。只要属于政府投资范围内的项目，必须组织专家进行投资与收益分析，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。地方政府在投资、融资过程中，主要进行市场化的引导，变计划管理为以市场化方式进行间接调控。让企业等多元化投资、融资主体在市场信号的影响下，积极自主地参加投资、融资活动，既能实现利润，又能合理规避风险。

只有财政政策和货币政策相互协调，才能避免中央政府每次采取扩张经济政策带来的地方政府债务风险加剧问题。

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