当前我国国有企业改革与审计

李本明

国有企业的改革决定了国有企业的发展方向，对于国有企业审计具有重要的影响。要发挥好审计作为经济社会“免疫系统”功能作用，更需要关注国有企业改革中存在的问题及今后改革的方向。本文通过对国有企业改革的研究，对今后一段时间国有企业审计的重点和内容做一些探讨。

一、当前国有企业改革中存在的主要问题

国有企业改革一直是过去十多年来经济改革的重点。近年来，按照中央确立的“有进有退”、“有所为有所不为”，对国有经济布局进行战略性调整的方针，国有企业改革取得了一定的成效：国有经济的比重逐渐下降，中小型国有企业改制基本完成，对国有企业的管理实现了从过去的多头管理到现在的由国资委一个机构专门管理，国有企业效益有所好转。但是，与市场竞争相联系的一些深层次问题，如产权制度、治理结构、监管体制等，在很大程度上没有取得实质性进展。特别是国有企业在竞争领域所占比重较大，垄断企业改革滞后，形成了所谓“国进民退”现象，在一定程度上对市场经济秩序和产权制度改革形成了较大损害，也遭受了社会各界人士的强烈批评。

（一）国有经济布局仍不合理，集中与分散并存。一方面，国有资本不断向重要行业和关键领域集中，垄断优势进一步加强；另一方面，国有企业又四面出击，在许多与国民经济命脉和国家经济安全没有直接关系的行业抢占地盘。如，2009年120多家中央企业中，有80多家涉足商业性房地产开发领域；有大约三分之二的企业、40%的国有资产分布在一般生产加工行业和商贸服务等行业。据统计，在国民经济95个大类中，国有经济涉及94个行业。其中，在396个国民经济行业类中，国有经济涉足380个行业，行业分布面达96%。

（二）经营目标不清晰，社会责任履行不到位与经营效益不高并存。一方面，一些垄断型和寡头型国有企业利用自身优势获取高额利润，忽视社会责任的履行。如收入分配不公，利用垄断优势投资关联企业、侵占主业利益等问题在一些国有企业里长期存在。少数企业甚至不执行国家宏观经济政策，与国有企业的公共性目标相悖；另一方面，大多数国有企业效益不高。2009年，除规模最大的三家盈利企业（中国移动、中国石油、中国石化，共实现利润3 585亿元，为全部中央企业贡献了44%的利润）以外，其余126家中央企业的资产回报率和收入利润率只有2.5%和5.8%，均大大低于全国其他企业水平。

（三）管理体制不完善，公平竞争的市场环境没有形成。一是市场主体建设不到位。目前，国资委实行管人与管事相结合的制度，常常超越出资人权限，视国有企业为其公权力行使的范围，既不利于国有企业独立法人地位和权力的确立，也忽视了民营企业独立法人地位和权力；二是市场准入限制大量存在，比如电信行业只放开了增值服务，基本运营和网络全部垄断，电力行业的输电、配电与售电仍然高度垄断；三是要素价格改革不到位，资源配置遭遇行政控制。如上网电价改革不到位，煤电矛盾长期得不到疏导，致使大量外资和民营企业从发电厂退出。

二、下一步的改革方向与审计重点

国有企业的上述问题，主要还是由于对国有企业定位不清，管理体制不完善，内部治理结构不健全所造成。国有企业的本质属性是公共性，是为弥补市场失灵而存在的。在一定的发展时期，保证国有经济的控制作用对于经济改革和整个国民经济发展都具有重要的作用。但随着改革的深入进行，确立国有企业的公共属性，建立公平竞争的市场环境是确保社会主义市场经济健康发展的重要条件。因此，下一步的国有企业改革，首先需要明确国有企业的定位和属性，继续按照“有进有退”、“有所为有所不为”的方针，分类改革，收缩战线。一方面，对公益性的国有企业及一些自然垄断性和资源类国有企业，确立公共服务性质，不以盈利为目的，通过收支平衡保证其公共服务最大化，通过建立公开透明的价格机制，保证资源的有效利用；另一方面，对大量竞争性企业（竞争性业务），通过改制上市和资产剥离等方式，逐步从市场上退出。

第二，要建立社会能够有效监督和制约国有企业的治理体系。通过建立企业经营信息公开制度，特别是垄断企业的财务和薪酬公开制度，确保社会公众及时、充分掌握企业经营信息，切实解决国有企业“内部人控制”和收入分配差距过大问题；通过建立公开、透明、规范的分红制度与财政补贴制度，加强经营预算管理，强化国有资本的预算约束；通过建立经营绩效问责制，将企业经营风险与企业经营者的个人利益风险相结合，解决经营者“负盈不负亏”的问题。

第三，要着力打破行政性垄断，建立公平的市场竞争环境。进一步放开市场准入条件，对一些非公益性和非自然垄断行业，放开市场准入，引入竞争机制；减少行政审批，对经营性业务让市场在更多的范围内发挥资源配置作用；建立健全全国统一、规范的市场规则制度，确保民间资本与国有资本的平等竞争。

基于国有企业改革的上述认识，国有企业审计要进一步转变观念，重新确立国有企业审计目标，调整审计内容和重点。

第一，要转变审计观念，进一步加深对国有企业、国有企业改革及国有企业审计的认识。国有企业的特殊性决定了其目标的多元性，从所有制性质来说是公有的，需要满足国家公共服务需要，从法律层面和市场经济的角度来说，又具有私的一面，要追求自身利益的最大化。但随着市场经济的逐步发展和改革的深入进行，国有企业应逐步回归其本质属性——公共性，并从竞争性领域退出。因此，对国有企业的审计也需要重新定位，要从市场经济建设和发展出发，以服务于国有经济战略调整和国有企业履行公共责任为目标，确立国有企业审计的目标、内容及重点。

第二，重新确立国有企业审计的目标。国有企业的公共属性和当前国有企业改革的任务决定了国有企业审计必须以公共责任的履行情况和战略调整的效果为目标。一是要确立国有企业的公共性目标，从注重保值增值及经营利润等经济效益向注重公共服务效果、资源利用效率及社会责任履行情况转变；二是要确立国有企业的治理目标，从注重企业内部控制制度的建设和执行向注重企业内部、外部治理结构的完善转变；三是要确立国有经济整体战略调整的阶段目标，更加关注国有企业的垄断改革和战略性调整的效果。

第三，调整审计内容和重点。一是加强对国有企业履行社会责任情况的审计。要以公共服务最大化为目标，加强对国有企业社会责任履行和社会服务状况的审计，促使国有企业不断提高公共服务水平，增进社会福利；二是加强国有企业的成本监督。要以提高投入产出效果和资源利用效率为目标，加强对企业成本、费用的监督控制，促使企业节约成本，提高效率，同时为国家制定科学合理的公共产品价格提供依据；三是加强职工薪酬的检查和监督。要以推动公平分配为目标，加强国有企业特别是垄断企业的薪酬检查，促使解决国有企业“内部人控制”和收入分配差距过大问题；四是加强对国有企业改组改制的审计。要以国有经济的战略转型为目标，加强对国有企业在战略重组、转移及退出过程的监督、检查，促使国有经济布局更加合理，同时要加强国有企业在改制上市和资产剥离中的审计监督，建立风险防范机制，防止国有资产流失。

（作者单位：审计署广州特派办）