对审计“小金库”的几点认识

刘自强 余新初

“小金库”是民间俗语，上世纪70年代末财政部曾使用“小钱柜”一词。之所以沿用“小金库”这个提法是考虑“小金库”一词在过去的许多文件和专项工作中曾多次采用，各方面比较容易理解。笔者在审计一线工作20余载，对“小金库”也有几点认识。

一、“小金库”的定义及危害

凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产都是“小金库”。认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这里的账簿必须是本单位的法定会计账簿，对于纳入关联企业或者下属单位的会计账簿，或者不纳入本单位法定的会计总账、明细账、日记账等的资金（含有价证券）及形成的资产均属“小金库”。

近年来，中央虽三令五申，却依然未能阻止“小金库”的扩张和蔓延。其原因有：一是受利益驱动。二是一些人法制观念淡薄。三是对“小金库”的处罚还是相对偏轻，现有法规规定与实际操作多以收缴余额，或对单位进行罚款了事。收缴也好，罚款也罢，反正是国家或单位的钱，甚至触不到“小金库”设立者及责任人的痛处；今天收缴了，明天可以补充。因此，对“小金库”的治理，已到了不下重药，难以遏制的地步。

“小金库”现象已经影响到国家的科学发展，削弱了政府的宏观调控能力。它的存在不仅造成了国家财政收入和国有资产的流失，造成社会分配的不公平，为滋生腐败提供了温床。严重损害了党风和社会风气。长此以往将会危及国家政权稳定。

二、“小金库”的表现形式

尽管“小金库”列支的费用五花八门，但其共同的特点都是以权谋私，或者用于超标准发放干部职工奖金补贴及其他个人消费性开支，或者支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项，甚至是贪污。“小金库”的资金通常有如下去向：一是以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账，名曰为公，实则为私，今天给人以方便就是图明日自己的便利。三是少数几个人私分。四是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。

三、如何审计“小金库”

“小金库”形式多变，但万变不离其宗。终归要从资金进、出（收入、支出）两方面做文章。笔者在审计实务工作中，总结发现审计“小金库”可以从以下几个方面入手：

1.核对固定资产账，可以发现变卖单位固定资产，变价收入不入账问题。如1993年笔者在某人民银行进行财务收支审计。通过账表核对发现年末会计报表反映的固定资产较年初减少，与年末总账余额也不相符（账上未销）。经追查固定资产报废审批手续和变价收入时，该单位只是主动交代报废了一辆小车，未有任何报废审批手续。其变价收入两万余元存于单位打字员处。

2.分析销售数量和价格，采取内查外调，发现部分收入不入账，私设小金库问题。1998年在对某粮食局进行财政财务收支审计中，延伸审计了粮食购销公司，我们发现销售价格偏低，与市场行情不符，存在少报单价，隐瞒收入行为，最后去几家单位外调，到进货单位核对原始销货发票，发现该公司在处理陈化粮过程中，大头小尾部分收入未入账而私设“小金库”20余万元，被全额收缴财政。

3.审查报销凭据，发现有关单位通过虚假列支套取资金，私存私放问题。2005年笔者配合上级审计机关，在退耕还林专项资金审计中发现某林业局为弥补单位经费不足，盯上了退耕还林专项资金。退耕还林离不了苗木购买，审计时我们发现有几笔进货票所进苗木数量大、单价高，于是定为审计重点，顺着资金流向追查，一直查到某银行储蓄所资金如何出账。发现该单位利用虚假苗木进货发票（票是真的，事是假的），四张假身份证（假扮苗木商）套取资金30余万元。2011年又查到该单位以报销外地会务费、笔记本电脑两套，审计的直接追问，是谁开会？啥子会？什么人参加？另外两台笔记本电脑为啥高达4.9万元？结果主动交待系套取专项资金十余万元，直接汇到上级有关部门提供的账号上。

集体安排报虚假材料套取国家专项资金，备作他用。2008年上级审计机关在对某县民政局审计中发现该单位利用虚假名单、身份证套取低保资金几十万元，主要用于人情救济、请客送礼等开销，受到严肃处理。

4.在审计中注意线索，发现利用非正规收据收取服务费等收入不入账问题。2001年在某乡镇进行审计，发现镇机关账上白条列支清洁费，因非正式收据不可控，审计只有顺延收费单位查对，发现该款项没有入账，收款员贪污金额几千余元。

5.查看固定资产使用状态，发现闲置房屋租赁收入私存私放、或存入单位小账（如工会、下属股室等）问题。在审计中通过查看相关合同、查问相关人员经常发现中小学及相关单位的食堂承包收入不入账、或抵消单位的相关开支。

6.下拨小额专项资金到相关经济实体，报支相关费用。审计中多次发现多家鱼场等单位的钓鱼支出，都是在有关部门套出的资金中开销。

7.通过审计突击盘查库存，往往能发现资金进出不平衡而牵出“小金库”或不规范及非法的经济活动，甚至存在长期白条抵库，资金体外循环等问题。盘库尤其要注意支大于收的不正常现象。

8.非常规性、违规业务形成的阴霾，往往是“小金库”的隐匿体。如金融机构为揽储而支付给相关单位的“贴水”，往往是单位“小金库”资金来源，早期审计时有发现。当初社保资金管理不规范时，就查处过银行为揽储巨额社保资金而支付的“贴水”均是私存私放。

四、加强“小金库”审计监督管理的几点建议

首先，应对当前设立“小金库”的情况进行深入客观地分析，调整补充已有的相关法规，制定系统、有效、明确的专项治理法规，使对“小金库”的查处、处理有更明确的法律依据。

其次，要加大处罚力度，强调经济上重罚、媒体曝光和严惩责任人的一体化处理原则，让违规者付出高额成本、沉重代价。同时，对“小金库”问题，应形成一个统一的法律规范，促使行政事业单位及其领导者依照法律法规行使权力，从事经济活动，从源头上遏制个别人滥用权力私设“小金库”的违规行为。

再次，严格规范财政财务收支行为，提高资金来源的透明度，严肃支出的合法性。清毁“小金库”的生存环境。只有这样，审计才具有真正意义上的“免疫系统”功能。

（作者单位：都昌县审计局）