统一多民族国家的宪制建构

常安

摘 要：对于民族区域自治制度在我国的确立，《共同纲领》的宪政宣示尽管具有最为重要的合法性确认意义，但这一基本宪政制度的真正奠基，则有赖于民族识别、民族干部培养、少数民族地方民主改革等一系列相关政治实践。这其中，少数民族地方民主改革可视为我国民族区域自治制度奠基的关键，它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持和贯彻了社会主义方向这一民族区域自治制度的最实质所在。同时，新中国通过将民族区域自治制度作为我国民族治理的基本宪政制度，也实现了清末以来多民族大国的民族—国家建构的真正飞跃。

关键词：民族区域自治；政制；政治措施；民族国家

中图分类号：DF28 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2012.01.04

一、问题的提出

1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以中华人民共和国建国大纲的方式，将民族区域自治制度确立为我国民族治理的基本宪政制度。但此后，新中国面临的民族治理形势仍然极为复杂，少数民族聚居的西南、西北地区还未完全解放，很多少数民族地区分别处于农奴制、奴隶制甚至是原始公社末期的发展阶段，且新中国领导人

对于如何在全国范围内落实民族区域自治制度，也缺乏足够的经验。

新中国成立以后不久，《共同纲领》中所正式确认的民族区域自治制度开始在我国实行，西南、西北、中南等地开始建立民族自治机关，少数民族干部的培养也得到了中央的高度重视；但《共同纲领》中对于民族区域自治问题仅仅有一个原则性的规定，当时由于少数民族干部奇缺而派往少数民族地区工作的汉族干部对民族政策、民族地区状况均不够熟悉，再加上建国初期由于西方帝国主义者干扰、渗透而导致的边疆民族地区的复杂形势，均使得根据《共同纲领》制定一部实施民族区域自治制度的配套法规很快被纳入到议事日程上来。［1］1952年8月8日，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》颁布实施。对于新中国成立初期民族区域自治制度的立法体系构建起到了重要作用；但《纲要》仍有浓厚的过渡痕迹，如民族自治地方缺乏更为细致的划分、自治权利中对于培养“热爱祖国、与当地人民有密切联系的民族干部”的规定实际上也说明当时民族干部的缺乏，而这也直接影响到民族区域自治制度的具体落实和民族自治权的保障。这也说明，就建国初期民族区域自治制度奠基过程而言，尽管《共同纲领》中的宪政制度宣示可被视为最为重要的合法性根据，但这并不意味着一劳永逸地创立了宪政制度。

在新中国第一部宪法，《中华人民共和国宪法》（1954）颁布之后，我国民族区域自治制度仍然很难称得上是真正得以奠基。虽然这部宪法意味着中国人民面对日益复杂的社会经济关系变化而做出的坚定不移的走社会主义道路的政治选择，在具体立宪过程中也就我国民族区域自治制度做了非常严肃、细致的讨论，在颁布的1954年宪法文本中对于“我国是一个统一的多民族国家”做出了庄重宣示，并在具体宪法行文中对民族区域自治制度进行了细化。但诚如毛泽东在《关于宪法草案的一封信》中所指出的，“比如第五条讲中华人民共和国的生产资料所有制现在有四种，实际上我们少数民族地区现在还有别种的所有制。现在是不是还有原始公社所有制呢？在有些少数民族中恐怕是有的。我国也还有奴隶制所有制，也还有封建主所有制”[注：（详见《建国以来毛泽东文稿（第四册）》［M］北本：中央文献出版社，1990：503-504保┬枰说明的是，正是因为建国初期是民族区域自治制度这一基本宪政安排的奠基时代，所以要想动态地再现出这一制度的抉择和实践过程，必须考察当时对民族区域自治制度确立产生重要影响的相关领导人著述，并将政治事件、政治决策作为考察的重要内容；毕竟，正是这些著述、决策、实践，才真正地影响和决定着民族区域自治制度在我国宪政体制中的地位和作用。]；而无论是奴隶制所有制还是封建主所有制，和社会主义性质的经济、政治、文化制度都是不相容的。正是因为如此，民族区域自治制度作为一种宪政制度基础

，无法仅仅限于宪政立法制度的安排，还必须包括诸如民族识别、少数民族干部培养、民族地区社会主义民主改革、民族自治地方的建立等政治措施，尤其是民族地区的社会主义民主改革，它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持和贯彻了社会主义方向这一民族区域自治制度的最实质所在。

从1947年5月1日中国第一个民族自治区—内蒙古自治区的建立，到1965年9月1日西藏自治区的正式成立，前后长达近20年。这也足以说明，就基本宪政制度的确立而言，宪法性文件载明的或许仅仅是一种开始。这也意味着，如果我们要更为全面地把握民族区域自治制度这一宪政安排的奠基过程，就必须将其与民族区域自治宪政立法实践以外的其他政治实践联系起来，甚至是一些我们以前常常将其视为民族政策或者政治措施的内容，也由此必须纳入宪政制度构建的研究范围之内。[注：例如，民族识别是民族区域自治制度的一个前提性政策，民族干部培养则为实现民族区域自治制度提供了基本的人力保障，而民族地区的民主改革则是确保民族区域自治制度具有

各族人民当家作主的人民民主专政的国家性质，而非以前奴隶制、农奴制等阶级剥削制度下以自治为借口的羁縻式统治性质。]所以，笔者本文将着重分析与民族区域自治宪政立法实践相关的一些政治实践，如民族识别、少数民族干部培养、民族区域自治地方建立、民族地区民主改革等，旨在勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度的奠基历程。

二、宪政安排与政治措施：民族区域自治制度的开端

建国初为确保民族区域自治制度推行、落实而进行了这些

政治实践。这些实践以往常常被视为民族政策学的研究范畴，可很大程度上，这些政治实践实际上对于我国建立民族区域自治制度这一宪政安排起到了至关重要的作用，甚至可以这样说，正是这些政治实践，确保了民族区域自治制度的正确方向并得以具体落实，前述民族地区民主改革即是一个非常典型的例子。如果缺乏对于这一基本宪政制度确立过程中的相关政治实践的梳理，我们很难勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度奠基历程的完整画面。而这种宪政安排与政治实践之间的密切关系，一方面是因为公法本身就是一种复杂的政治话语，民族治理本身也不仅仅是一个纯粹的规范法学话题；另外一方面是因为，在一个基本政治秩序正处于确立过程的年代，确立一种基本政治秩序本身，就是最大的宪政话题。

所以，欲求呈现建国初民族区域自治制度的奠基过程，仅仅依靠相关民族治理法律规范的简单梳理是无法完成的，对于这一宪政制度的奠基过程的分析也是无法依靠规范科学意义上的宪法学所能胜任的，它更需要的是基于特定历史、政治情境下的一种广义上的宪政分析，一种将塑造政治秩序作为最重要的宪政话题的宪法研究。换个角度而言，也正是在这个意义上，无论是民族识别，还是民族自治地方的确立，尤其是民族地方民主改革，都不仅仅是一个民族政策学的研究话题，而具有显明的宪政蕴含。

（一）民族识别

所谓民族识别，简而言之即民族成分的辨认。新中国成立伊始，由中央和地方各级民族事务机关牵头，组织大批科研成员，从各个族体的族称、分布地域、语言文字、社会历史、风俗传统等因素出发，进行综合调查研究和深入分析权衡之后，在尊重该族体人民意愿的基础上对各个族体民族成分和族称的一种科学甄别活动。对于我国民族识别的具体进程和识别原则，民族学界已有一些研究[注：如费孝通惫赜谖夜民族的识别问题［J］敝泄社会科学，1980：1；林耀华敝泄西南地区的民族识别［J］痹颇仙缁峥蒲В1984：（2）庇捎谧髡叨杂诿褡謇砺鄣氖煜ざ群兔褡迨侗鹁霾摺⑹凳┑牟斡攵冉细叨具有相当的权威性。]，此处就不细述，本文欲指出的是民族识别对于民族区域自治制度这一宪政安排的基础性意义。

《共同纲领》以建国大纲的方式确立了民族区域自治制度的宪政地位，而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》则对民族区域自治制度实施中的一些重大问题做了立法规定，但这些宪法性文件中的宪政言说的落实，首先面临的一个问题是，中国有多少个民族？有哪些民族？而新中国成立之前，除了几大公认的民族，如汉、满、蒙、回、藏、彝、苗、瑶等族，其他少数民族的族体和族称实际上处于模糊不清的状态。所以，在新中国确立民族平等原则和民族区域自治的宪政制度之后，许多少数民族纷纷提出确认自己的族称和公开自己的民族成分的要求，迫切要求被承认为新中国这个统一的多民族国家大家庭中的一员。另外，根据费孝通先生的回忆，在当时民族区域自治制度的现实运行和新中国民族平等政策在基层落实时，也面临极为现实的难题，“比如，在各级权力机关中要体现民族平等，就得决定在各级人民代表大会里，哪些民族应出多少代表，在实行民族区域自治建立民族自治地方时，就得搞清楚这些地方是哪些民族的聚居区。”［2］而当时在民族成分普查中，先后报上来的民族名称有400多个。这400多个自报了民族名称的单位能否都被认为是单独的民族，直接关系到民族区域自治地方的建立、民族自治地方自治机关的人事组成，

关系到少数民族公民如何切实享受到《共同纲领》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等宪法性文件所规定的基本权利问题，所以，民族识别在当时可以说是一个很具体的宪政制度落实问题。

新中国成立后，从1953年开始，先后经历了三次大规模的民族识别工作，这种民族识别，是从中国的历史和现实情况出发、按照科学认定与本民族意愿相结合的一种识别方式；同时，只要其具有构成单一民族的条件，不管其社会发展水平如何，也不论其居住区域大小和人口多少，都认定为一个民族。有力地保障了少数民族、尤其是人数较少的少数民族公民充分享受宪法所规定的各种合法权益和优惠政策，同时也更利于少数民族在党和国家的帮助下走上经济、社会、文化多方面全面快速发展的道路。

（二）民族干部培养

虽然在民主革命时期，中国共产党已在党内有意识的培养了一批少数民族革命骨干，这也是中国共产党主张民族平等、人民当家作主、民族区域自治的一贯体现。少数民族干部在1947年内蒙古自治区作为我国第一个省级自治区的成立中起到了重要作用；但与新中国成立初期所面临的要治理疆域广阔的边疆民族地区而言，这些少数民族干部无论就数量还就对于边疆民族地区工作的熟悉程度而言都是远远不够的。所以，早在1949年毛泽东就西北民族工作在给彭德怀与西北局的指示中，就提出要大批培养少数民族干部，在青海、甘肃、新疆、宁夏等一切有少数民族存在地方的地委都应开办少数民族干部训练班，而新中国成立后民族院校的设立和最初开展民族教育的目的，主要即是为了培养少数民族干部。[注：

如《筹办中央民族学院试行方案》中关于中央民族学院任务规定的第一条，即是“为国内各少数民族实行区域自治以及发展政治、经济、文化建设培养高级和中级的干部”。见金炳镐泵褡甯倭煺策文献选编（一九二一年七月-二零零五年五月）［M］北本：中央民族大学出版社，2006：443盷

按照《共同纲领》第51条的规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大少，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第12条也规定：“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之；同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员”。所以，培养大量熟悉民族事务、政治可靠的民族干部，是建立民族自治机关、落实民族区域自治制度的一个重要人事准备前提。

同时，各民族干部尤其是少数民族干部的培养，也是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的一种重要体现，更是建国初期面对复杂的边疆形势党和政府加强国家与少数民族公民之间联系、维护国家统一和民族团结的一个重要途径。正因为如此，李维汉1951年在《有关我国民族政策的若干问题》讲话中才强调：“普遍大量地培养同人民有联系的民族干部，是圆满地实行民族区域自治和民族民主联合政府政策，以及发展各民族政治、经济和文化教育建设事业的关键。[注：

李维汉庇泄匚夜民族政策的若干问题［C］//统一战线与民族问题，北京：人民出版社，1981：472盷而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中也规定：“上级人民政府应帮助各民族自治区自治机关有计划地培养当地的民族干部；并根据需要派遣适当干部参加自治区的工作”［3］，即将培养当地民族干部作为上级人民政府的重要职责之一。

（三）民族自治地方的建立

民族自治地方是依照宪法和法律的规定，在少数民族聚居地区建立的实行民族自治的法定行政区域。在《共同纲领》中，对于民族自治地方的确立和划分并无明确规定，仅规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”；而在《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中，也将各少数民族聚居的地区“依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况”建立的民族自治地方统称为自治区；甚至在1954年《宪法》的立宪讨论中，也有自治区、自治省、自治州、自治县的混同提法[注：韩大元1954年宪法与中国宪政，等关于民族自治地方的讨论［M］背ど常汉南人民出版社，2004：208，271-272盷，直到1954年《宪法》中第53条明确规定“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”，才正式确立了我国民族自治地方的准确提法。

我国从1950年开始在全国范围内推行民族区域自治，到1952年底，全国就已建立各级民族自治地方130多个，自治地方的少数民族人口达到470多万，《民族区域自治实施纲要》颁布之后，进一步推动了民族区域自治地方的建立［4］。1954年《宪法》颁布后，对民族自治地方的行政区划和行政级别做了更为细致的规定，其后民族自治地方的建立得到了更为有序的发展。民族自治地方的建立，是在有计划、有步骤的基础上稳步推行的。从1950年开始，我国在少数民族聚居区推行民族区域自治，在民族杂居区建立民族民主联合政府；1955年后，根据1954《宪法》的规定，完成了将民族民主联合政府改建为自治州、自治县的工作；并对民族自治地方做了统一规范、调整、巩固，而当时民族民主联合政府的建立，对于增强民族杂居区各民族之间的团结互助、培养各族人民进行当家作主的民主意识起到了非常重要的作用，也为其后民族区域自治制度的全面实现提供了有利条件［5］。

民族区域自治地方的设立，是以少数民族聚居区为基础，结合民族关系、历史条件、经济发展的一种综合考量，既非用单纯的民族作为标准，也非按某一少数民族人口做机械划分。这是由我国各民族特定的人口条件和居住状况所决定的；如新疆维吾尔自治区，即包括40多个民族，其中聚居民族有13个，另外在相当一部分民族自治地方中主体民族占该民族自治地方的人口实际上并未超过半数；而根据少数民族居住的情况分别设立自治区、自治州、自治县以及民族乡，也是为了确保所有少数民族不论聚居还是散居，都能实现真正的自治。而这，既有利于少数民族公民自治权的普遍行使，也有利于培养平等、团结、互助的民族关系。全国各族人民，包括民族自治地方的各少数民族公民，只有团结起来，才能把我国建设成为一个富强、民主、文明的社会主义国家，我国各族人民的经济、政治、文化权利，也才能得到切实的落实和保障。

三、少数民族地区民主改革：建立民族区域自治制度的关键

1950年代到1960年代，在我国广袤的边疆民族地区，曾发生过一次波澜壮阔的社会变革风潮。通过这次社会变革风潮，摧毁了几千年落后、腐朽、黑暗的奴隶制、封建制剥削制度，广大少数民族公民真正获得了《中华人民共和国宪法》所赋予的中华人民共和国公民所享有的各种政治、经济、文化权利，在政治上获得解放、当家作主，在经济上独立自主、翻身做主人，从而真正享受到了从《共同纲领》到《民族自治纲要》到1954年《宪法》中所规定的民族区域自治制度中的自治权利。这场社会变革风潮，就是建国后在我国少数民族自治地方所实行的民主改革。而实际上，也正是因为有了这次翻天覆地的民主改革，民族区域自治制度在我国边疆民族地区才真正得以奠基。因为，我们的民族区域自治制度所要求的自治，是少数民族公民作为中华人民共和国公民和族群身份所被赋予的一种特殊的人民当家作主的权利，而不是继续任由少数奴隶主、封建主继续剥削广大少数民族公民的羁縻之道；是尊重少数民族特有的习俗、文化、传统而进行的一种特殊的治理模式，而不是继续维系落后、腐朽，并且与现代民主制度背道而驰的政教合一体制。所以，只有在少数民族地区的民主改革和社会主义改造之后，少数民族地区的生产方式、政治体制才真正转变为社会主义性质的政治、经济、文化制度，广大少数民族公民才真正成为民族自治权的享有者。也正是在这个意义上，笔者在本文中将上世纪这场波澜壮阔的社会变革风潮视为建立我国民族区域自治制度的关键。

（一） 民族地区民主改革过程简述

《共同纲领》中对民族平等原则的强调，对民族区域自治制度宪政地位的确认，掀开了民族治理历史上政治、法律制度建构的新篇章。但是，直到1954年《宪法》作为新中国各族人民共同的政治契约颁布之后，广大少数民族地区的政治、体制还处于非常复杂的样态，少数民族中旧的社会、政治制度还未被根本触动。在新中国成立初期约3 500万少数民族人口中，约有1 300万人口的地区封建领主经济占统治地位，约有1 000万人口的地区仍是刚刚由领主制进入地主制，约有400万人口的地区还保留着封建农奴制，约有100万人口的地区还保持着奴隶制度，而约70万人口的地区甚至处于原始公社制度的末期［1］381。这些落后的经济制度，不但严重束缚了少数民族地区经济发展和生产力的解放，也和宪法所规定的社会主义经济制度是不相容的。

经济基础决定上层建筑，经济制度如此，政治制度也概莫能外。在当时，西藏地区实行的是从清前期开始的“政教合一”体制，四川凉山彝族地区实行的是“家支奴隶制度”，云南、贵州、广西、甘肃等地的少数民族地区则是由头人、土司统治的所谓“山官制度”。以西藏地区所实行的“政教合一”体制为例，其是一个为适应封建农奴制经济体系而建立起来的僧侣贵族专政政权。在旧西藏，“占西藏绝大多数人口的农奴没有任何政治地位，也不可能担任政府官职，而被称为色囊巴的小三品以上官员的全部大贵族子弟，一出生就获得四品官衔，十七八岁就可以出任西藏地方政府的重要职务”［7］；所以旧西藏的政治体制实际上是由极少数僧侣和贵族阶层控制的世俗政治与宗教神权合二为一的一种前现代政治体制；而旧西藏的法律制度，一方面公然将人分为三六九等，另外一方面在刑事法律体系方面也呈现出明显的差别待遇。农奴主杀害农奴赔偿少量财物即可了事，而贵族、活佛的赔命价则是与尸体等重的黄金；同时，在旧西藏僧侣贵族专政的政治体制中，不同地区、教派、贵族集团的倾轧也是此起彼伏。所以，旧西藏地区的政治体制，并不是一些西方学者所鼓吹的宗教超然物外、政权和平安乐的世外桃源，而是建立在占西藏人口绝大多数的农奴缺乏政治地位的一种政教合一体制基础之上的。

而这种混杂、落后的政治、经济体制，一方面严重影响了少数民族地区的社会发展，另外一方面也使得我国社会主义政治、经济、法律制度呈现出明显的不协调状态，同时极不利于宪法和民族区域自治制度所赋予的少数民族公民的各种政治、经济、文化权利和自治权利的实现。所以，少数民族地区的民主改革和社会主义改造，虽然因为少数民族地区特殊的民族、宗教情况而无法采取和汉族地区一样的方式和步骤，但对少数民族地区进行民主改革本身，却是中华人民共和国成立后社会主义政治、经济、法律制度建构的必然要求，也是广大少数民族人民渴望当家作主的共同愿望。也正因为如此，在1951年所签订的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（俗称《十七条协议》）中也明确提出西藏的各项改革事宜必须进行，只是需根据西藏的具体情况选择适合的时间和方式。而实际上，西藏地区民主改革的进行，也是《十七条协议》中“与国内其他各民族享受同样的民族平等的权利，发展其政治、经济、文化教育事业”这一西藏和平解放目的的具体落实。

所以，早在1950年，毛泽东就提出：“团结少数民族很重要。全国少数民族大约有三千万人。少数民族地区的社会改革，是一件重大的事情，必须谨慎对待”，同时强调少数民族地区的改革必须由少数民族自己来解决［8］。周恩来在给四川甘孜藏族自治州和凉山彝族自治州的民主改革批示中也指出：“我国各民族都要过渡到社会主义，少数民族地区都要进行民主改革和社会主义改造，消灭剥削制度，这是我国宪法规定了的，我们应该遵照宪法办事。”［9］即既要认识到民主改革的必须性，又要认识到这种改革的艰巨性和复杂性。新中国成立后少数民族地区的民主改革，采取了稳步推进模式。就采取的具体方式而言，是根据不同民族地区的特点而进行，它和汉族地区的民主改革也有很大差异。如在四川甘孜藏族自治州，虽然目的是废除土司、头人在差役、赋税、拘押、刑罚方面的政治、经济和司法特权及封建的土地所有制，但尽量采取和缓的方式，除将叛乱首恶分子和骨干分子的土地和财产实行没收外，其他情形下均采取赎买的方式［10］，旨在经过和平协商，实行民主改革。

西藏地区的民主改革，无论是依据作为建国大纲的《共同纲领》，还是作为全国各族人民共同契约的1954年《宪法》，都具有法理上的合法性，即使是《十七条协议》，也明确了西藏地区进行民主改革的必要性。而为了民主改革能够在和平、有序、稳定的环境下进行，西藏工委和党中央面对西藏各界尤其是广大农奴阶层要求改革的呼声，仍然以极大的耐心和诚意等待西藏上层分子的觉悟起来自动进行改革，这也是对《十七条协议》的一种遵守，但这却被西藏少数上层分子和西方敌对势力视为中央政府软弱的表现。先是在美国中情局的支持下成立“四水六岗组织”，在拉萨大肆烧杀抢掠，后于1959年3月10日公然挟持达赖走上叛国的不归路［11］。西藏少数上层分子率先撕毁《十七条协议》，将中央对其的让步视为“西藏独立”的良机的做法，用见证西藏政治风云和社会发展百年变迁的阿沛•阿旺晋美先生的话说，就是“坏事变成了好事”［12］〕。叛乱发生后，广大农奴和奴隶积极支持人民解放军的平叛行动，同时西藏地区的民主改革也正式展开。在西藏民主改革的具体开展中，一方面充分发挥广大翻身农奴的积极性，同时也注意做好西藏上层开明人士的统战工作；先在部分地区进行试点，然后再进行推广，由点及面、大事慎办，同时将参与叛乱和未参与叛乱的人加以区别对待，对未参加过叛乱的农奴主的财产采取赎买政策而非没收政策，以最大范围扩大爱国统一战线的范围，减少民主改革的阻力。所以，正确决策得到坚决推行，西藏地区的民主改革于1961年胜利完成，并于1965年正式成立西藏自治区。

（二）一场波澜壮阔的人权诗篇

人权，简而言之即作为一个人所应当享有的基本权利。在民主改革前的少数民族地区，有相当一部分地方实行的是奴隶制，以西藏为例，占西藏地区人口绝大多数的农奴和奴隶缺乏最起码的人身自由，更不用说其他政治、经济、文化权利，农奴主对农奴掌有生死婚嫁大权，可以买卖、赠送、转让或交换，可以滥施酷刑，而这，却被少数别有用心的西方人士称之为没有阶级压迫、只有对宗教虔诚的“香格里拉”之地。试想一个人如果处于最起码的人身自由、人格尊严都得不到保障的状况下，还哪里谈得上什么人权，即使就人权的具体内容而言，农奴和奴隶没有任何政治地位，也没有参与地方政治管理的可能，自然谈不上享有政治权利。农奴和奴隶一贫如洗，不存在财产权。在奴隶制状态下，接受教育是少数奴隶主、僧侣的专利，大部分农奴和奴隶实际上是文盲，[注：

在旧西藏，教育被寺院教育垄断，而就寺院教育的内容上来讲，除了让学生学习一些藏文文字以外，绝大多数学习内容是有关宗教的知识。据1949年调查，哲蚌寺洛色林扎仓近4 000名僧人中，就有80%是文盲。1951年西藏和平解放前，整个西藏没有一所现代意义上的正规学校，适龄儿童入学率不到2％，文盲率高达95％。（详见：李波薄懊裰鞲母锖笪鞑亟逃的发展及其人权意义［G］蔽鞑孛褡逖г貉П(哲学社会科学版)，2009：（3）盷也不存在受教育权的享有，而受教育权的匮乏本身又直接导致其子孙后代也成为永远无法摆脱贫穷地位的“贱民”，因此，在旧西藏僧侣和贵族专政的情况下，广大人民的人权状况得不到丝毫保障，更谈不上身处“天堂”。

所以，包括西藏在内的少数民族地区的民主改革，可以称之为一场波澜壮阔的人权诗篇，它使得广大农奴、奴隶第一次享受到作为一个人所应当享有的政治、经济、文化权利，真正具有了作为一个国家公民的基本人格尊严，同时也真正参与到国家政治、经济、文化管理之中。而废除奴隶制，同时也是人权作为普世价值的一种体现，如《世界人权宣言》第4条即为，“任何人不得使为奴隶或奴役；一切形式的奴隶制度和奴隶买卖，均应予以禁止”，《公民权利和政治权利国际公约》第8条第1款也规定，“任何人不得使为奴隶；一切形式的奴隶制度和奴隶买卖均应予以禁止”，由此可见，禁止蓄奴，任何人都不得被使为奴隶，一切形式的奴隶制度均应予以禁止，是世界各国人民在人权事务上的共识。另外，反对酷刑，也是诸多人权公约反复强调的，但在民主改革之前的农奴制下，以旧西藏为例，割鼻、割舌、砍手砍脚、剜眼珠、戴石帽、站木笼等残酷的刑罚可谓种类繁多。而在民主改革之后，落后的农奴制、残酷的刑罚制度均被废除，同时还采取各种措施，发展民族地区的经济、文化事业，以确保真正享有宪法所赋予的各种政治、经济、文化权利。

以四川为例，民主改革摧毁了奴隶制（原彝族社会）、封建农奴制（原藏族社会），近60余万农奴、奴隶砸碎了以前压在自己身上的枷锁，获得了人身自由，民主改革也改变了原来极少数奴隶主、农奴主占有大量生产资料的不合理状态，广大少数民族人民分得了土地、牲畜和其他生产资料，真正享受到了财产权；[注：

见赵心愚彼拇民族地区资料集［G］//序言，民族出版社，2009：序言盷同时，翻身农奴也积极参加国家和地方公共事务管理，具有了政治权利。在西藏，占人口95%的农奴和奴隶第一次获得了独立的人身自由，第一次获得了属于自己的生产资料，第一次平等享有宪法所赋予其的公民权利，“翻身农奴把歌唱，哈达献给共产党”，正是西藏在民主改革后广大少数民族公民昂首迈向“权利的时代”的生动写照。政教合一的封建农奴制度被废除，百万农奴和奴隶获得解放，既是西藏社会发展史上最广泛、最深刻、最伟大的一次变革，也是西藏社会发展和人权进步一次划时代的历史事件，而且在人类文明发展史和世界人权史上，也无疑具有重大的历史意义。而这一切，都要归功于民族地区民主改革的实行。

（三） 使少数民族公民真正当家作主

《共同纲领》的第1条规定，中华人民共和国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政；1952年的民族区域自治实施纲要在第11条就“自治机关”的组成方式作出规定时也强调：“各民族自治区自治机关的建立，应依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则”；1954年通过的新中国首部《宪法》，更是直接在第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”。这是我国的国体，第二条则强调“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这些宪法序言的宣示，均在说明，社会主义国家政治体制的最大特点，就是“一切权利属于人民”，人民真正得以当家作主。广大少数民族人民作为中华人民共和国的公民，自然也应当享有这一权利，而民族区域自治制度在我国的确立，也正是为了落实和保障少数民族公民这种当家作主的权利。

在少数民族地区民主改革之前，虽然部分少数民族地区成立了民主民族联合政府，但很多地方仍然实行的是原有的政治制度，掌握地方政治权力的是土司、头人、僧侣贵族阶层；广大少数民族公民并无参与、管理本民族地方事务的权利。而这，一方面不符合宪法中关于我国是人民民主专政的国体性质，另外也不符合民族区域自治制度在我国确立的初衷，即让广大少数民族公民自主管理本民族地方事务。而西藏地区政教合一的统治模式，更是一种典型的反现代、反民主的政治模式。居于统治地位的是占西藏人口极小比例的僧侣阶层和贵族家庭，包括广大藏族公民在内的西藏各族人民没有丝毫的政治权利，更谈不上当家作主。当中华人民共和国成立后，西藏各族人民才有机会真正享受到作为中华人民共和国公民而应当具有的当家作主的权力。

同时，让少数民族公民通过包括民族区域自治制度在内的一系列宪政制度充分拥有参与管理国家政治、经济文化事务的民主权利，也是现代政治体制的应有之义。如同强世功所指出的：“如果要把中国建构为一个现代国家，在政治哲学上都不可能允许西藏保存神权政治和贵族农奴制。这种冲突是古典与现代之间一场生死存亡的搏斗，就像路德的宗教改革和法国大革命一样，是一场围绕现代自由概念展开的搏斗。”［13］因此，无论是奴隶制、封建制基础上的土司、头人制度，还是西藏地区在民主改革之前所实行的政教合一体制，本质上和现代民主政治体制是相背离的；也正因为如此，西方现代宪政体制的一个基本原则即是：政教分离，宗教自由是基本人权，但这并不意味着宗教权力对政治权力的控制，更不意味着宗教权力影响到人民当家作主这一民主的本质要求。

所以，国家决定在少数民族地区实行民主改革，是人民民主专政这一国家根本性质的必然要求，是对广大少数民族公民渴望当家作主的呼声的政治回应，更是顺应现代政治民主体制的一项正确的政治举措；而且，为了尽量保证少数民族地区的社会稳定，国家对于少数民族地区的民主改革采取了慎重稳进的策略和方针，并团结大多数爱国开明的少数民族上层人士和宗教界人士，以求在少数民族地区建立人民当家作主、广大少数民族公民自主管理本民族内部事务的政治体制和民族治理体制。但西藏少数上层反动分子并未意识到其所依赖的政教合一的体制实际上是一种反民主、反现代的政治体制，反而把中央出于稳定西藏地区社会秩序考虑而进行的渐进改革模式视为软弱的表现和所谓“独立”的良机，这不仅与包括藏族在内的西藏各族人民渴望翻身解放、当家作主的民主呼声的相悖，更与现代政治强调民主、强调法治、强调政教分离的大趋势相异

。

而在少数民族地区得以

民主改革之后，土司制度、政教合一制度均被废除，取而代之的民族区域自治制度作为少数民族公民实现人民当家作主权利的宪政制度在少数民族地区最终确立。无论是曾经的农奴主、土司、喇嘛，还是曾经的娃子、农奴，此时都是中华人民共和国的公民，平等的享有和承担宪法和法律所规定的各项权利和义务。在旧的政教合一体制下永无政治地位的农奴，也可以成为人民代表、自治区高级领导人、将军、国家领导人[注：

可参见：旦增伦珠贝优┡到全国人大代表：西藏人谈西藏变迁之一［J］敝泄藏学，2005，（4）：11-16。曾任西藏自治区政府主席、全国人大常委会副委员长的热地，也是农奴出身。]。这不正是人民民主专政的国家制度和民族区域自治的民族治理制度赋予广大少数民族公民最广泛的政治、民主权利的最直接的体现吗？自然，少数民族公民当家作主、自主管理本民族内部事务这一权利的实现，离不开上世纪五六十年代少数民族地区那场波澜壮阔的民主改革风潮。

因此，尽管《共同纲领》、《民族区域自治实施纲要》和1954年《宪法》均以宪法性文件和宪法的形式，对民族区域自治制度作为我国基本宪政安排做出了庄严的政治宣示，但这一制度在少数民族地区的真正落实、体现，还需依赖诸如民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立等一系列的政治措施；尤其是少数民族地区的民主改革，既是一部波澜壮阔的人权史诗和民主运动，更是民族区域自治制度在建国初期得以奠基的关键所在。

四、多民族社会主义国家的建构

对于单一族裔国家来说，民族国家的建构并非什么难题，但对于中国这样一个多民族国家来说，虽然华夷之辨的相对性，天下体系的开放性和大一统的政治构造可确保多民族国家的历史延续；但在清末旧中国被迫进入现代民族国家竞争的国际世界之后，当时清朝统治者特殊的族裔身份，清末糟糕的治理绩效，西方殖民统治者挑唆而引起的边疆民族地区安全问题，即成为中国现代民族国家建构的一个难题。所以，新中国成立后选择民族区域自治制度作为我国的民族治理制度，并不仅仅是一种多民族国家民族治理模式的转型，同时也是中国在探求多民族国家的模式下的一种制度选择。民族区域自治制度的确立，不仅确保了广大少数民族公民充分享有政治、经济、文化权利，也有效地解决了多民族国家的民族治理难题，更是从清末开始的多民族国家建构之路的一个重要飞跃。[注：清末五族建国论和单一建国论的纷争，固然有政治策略的考量，但也说明对于多民族国家而言，完成民族国家意义上的政治整合和国家建构的难度所在。清统治者试图通过立宪进程中的平满汉畛域、边疆地区新政等来解决这个难题，但未能奏效。而继起的中华民国，采取了五族共和的民族政策，虽然稳定住了多民族统一国家的版图，民国时期无论是北洋政府还是国民政府，也有意识的在边疆民族地区进行了一些治理改革以促进多民族国家民族国家构建的进程，但由于民国时期国家能力的羸弱和外患危机，使得这种制度努力实际上效果并不明显。]

这种民族国家的建构，可以归纳为宪法层面的基本制度规定，即宪制建构、共同政治认同基础塑造、政治秩序重塑等几个方面，其目的旨在将国家整合为一个服从整体宪政制度安排、具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。

（一）统一的多民族国家的宪制建构

民国初年旧中国对于民族关系和宪制建构的处理，可以用孙中山先生在南京临时大总统就职宣誓中解释五族的共和含义来表述，即“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，此为民族之统一”，无论是南京临时政府还是继之的北洋政府，实际上都贯彻了这一做法。而到了国民政府时期，由于其时民族危机的空前加剧，则更多的采取的是“中华民族是一个”的“国族”政治话语立场。新中国成立后，对于如何处理多民族国家的民族关系，从宪政制度安排上确立了民族区域自治制度，从民族国家建构思路上来讲，则是一种“中华人民共和国是个统一的多民族国家”的多民族社会主义国家建构模式。[注：

实际上，即使是现在，国际竞争的主权单位仍然是民族国家。一个民族国家内部多民族的情况，是民族国家的一种表现形式，而非民族国家的对立物。（参见：宁骚甭勖褡骞家［J］北本┐笱аПǎㄕ苎社会科学版）：1991盷无论是作为新中国第一部《宪法》的1954年《宪法》，还是现行《宪法》，都明确规定，“中华人民共和国是统一的多民族的国家”（1954年《宪法》第3条），“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”（现行《宪法》序言第11段），这是对我国作为一个独立主权国家内部民族构成特点的宪法表述，它既说明中国作为一个统一的多民族国家的历史事实，也体现了中国各族人民处理民族关系、建立社会主义现代化国家的一种政治选择。

“中华人民共和国是统一的多民族国家”，这首先说明，它是一个独立的主权国家单位，而不是一个松散的政治联合体；中国各族人民，是这个统一的多民族国家的公民，享有权利并承担义务；民族自治地方，是中国这个统一的多民族国家的领土构成部分；民族自治机关，是中央国家机关的下级机关，与中央国家机关之间是被领导与领导的关系。所以，在现行《宪法》中，“维护国家统一和全国各民族的团结”被视为公民的首要义务，即是国家试图通过宪法义务体系的文本规定来塑造公民对于多民族共和国的维系和巩固的责任意识。而无论是《共同纲领》还是《民族区域自治实施纲要》，包括1954年《宪法》，都清楚地规定了诸如此类的条款：“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导”（《民族区域自治实施纲要》第3条）；“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。（1954年《宪法》第3条第4款）。民族自治地方，是“中华人民共和国不可分离的部分”，“民族自治机关”为“中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导”的政权组织特征，既说明了中国单一制的国家结构形式特征，也说明“统一的多民族国家”并不意味着一种简单的民族联合，或者说中华人民共和国不是一个多民族联合体式的松散政治共同体，而是一个具有内在统一性的、不可分离的由中国各族人民组成的政治共同体。

其次，“中华人民共和国是统一的多民族国家”，意味着承认中国境内存在多民族分布的现实，但这种多民族分布不是一盘散沙或者松散联合，而是 “已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。”（1954年《宪法》第5段首句）。而且，“在发扬各民族间的友爱互助、反对帝国主义、反对各民族内部的人民公敌、反对大民族主义和地方民族主义的基础上，我国的民族团结将继续加强。”为了体现这种“自由、平等”，无论是作为新中国建国大纲的《共同纲领》、还是新中国第一部正式《宪法》1954年《宪法》，都以国家最高政治章程的方式，确立了“各民族一律平等”的民族关系原则，而且，为了确保广大少数民族公民真正获得自由、平等的政治、经济地位，国家一方面通过少数民族地区民主改革这一措施将少数民族公民从奴隶制、封建制的落后经济制度中解放出来，另一方面也采取各种经济措施来发展少数民族地区的经济、提高少数民族公民的生活水平。

所以，包括《共同纲领》、《民族区域自治实施纲要》、《中华人民共和国宪法》（1954）等在内的宪法性文件作为中国各族人民共同的政治纲领，通过宪制建构的方式，不但规定了包括少数民族公民在内的中国各族人民的政治地位——平等的国家公民，社会主义国家民族治理的基本制度——民族区域自治制度，平等、团结、互助的社会主义民族关系，实际上也确定了新中国成立后民族国家建构进程的路径和模式，即建立一个统一的社会主义多民族国家。无疑，这个统一的多民族国家并非一个松散的多民族联合体，而是一个具有内在统一性的社会主义民族国家，因为，中国各族人民，都是平等的中华人民共和国公民，广大民族自治地方，则是国家领土不可分割的组成部分，而民族自治机关，则同时具有自治机关和中央政府下级机关双重属性的政治地位。

（二）“社会主义民族大家庭”：共同的政治认同基础

“中华人民共和国是统一的多民族国家”，作为一种宪制建构，塑造了一个具有内在统一结构的政治共同体；那么，这个政治共同体所依赖的政治认同基础是什么呢？这来自于中国各族人民作为中华民族这个大家庭成员几千年休戚相关的共同奋斗历程。中华各族人民，共同塑造了灿烂的历史文明，具有共同的传统。在新中国成立后，各族人民为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而共同奋斗。无疑，正是这种共同的历史奋斗历程、革命传统，和建设社会主义国家的共同历史使命，构成了中国各族人民作为中华民族一份子、进而型构一个社会主义民族国家的政治认同基础。

中国各族人民在民族平等、民族团结基础上形成的一个血肉不可分离的“自由平等的民族大家庭”的宪法语言，既表明了新中国成立初期旨在维护民族和谐、团结的政治努力，也是对中国各族人民都是中华民族这个大家庭成员这一中国民族结构特点的彰显。中国各族人民，都是中华民族这个大家庭中的一分子，即“中华民族多元一体”。这种民族大家庭式的中华民族多元一体民族结构，是马克思主义民族观强调民族平等、民族团结的反映。李维汉在1957年全国民族工作会议上就民族关系问题发表谈话时就指出，“我看汉族帮助少数民族是个光荣义务。因为汉族经济、文化等都比较占优势，在国内处于领导地位，譬如在一个家庭中老大哥帮助小兄弟读书成人，这难道不是义务么？”[注：

详见：李维汉痹谌国第七次统战工作会议上的发言［G］//统一战线与民族问题，北京：人民出版社，1981：200、203盷一个家庭、老大哥与小兄弟说法，既说明了社会主义国家处理民族关系强调民族平等、民族团结的价值指向，也表明了中国各族人民都是中华民族这个大家庭的成员的政治现实。

新中国成立后，中央即派出了一系列的民族访问团。这些访问团由民委、文教委、卫生部、贸易部、青年团等不同单位的专家学者和工作人员组成，通过访问少数民族各界代表人物、召开民族联谊会和群众大会、举办民族干部培训班等举措，一方面沟通中央政府与各少数民族之间的联系，另外也使得广大少数民族公民深切体会到祖国民族大家庭的温暖。所以，新中国成立初期派往广大少数民族地区的民族访问团，从政治政策制定、落实、宣传的角度，对广大少数民族地区做了一次前所未有的大规模调查和政策宣传。它有力地增强了广大少数民族人民作为中华民族大家庭成员的自豪感，也增强了少数民族地区对于中央政府的向心力，更为其后少数民族地区国家建设提供了良好的心理认同基础。[注：在费孝通先生等的回忆录中，

记载了访问团与少数民族地区人民的深厚情谊以及少数民族地区人民对于国家政治制度的由衷认同。（可参见：《费孝通民族研究文集》中《兄弟民族在贵州》、《看了民族歌舞》、《话说呼伦贝尔草原》等篇章，中央民族大学出版社2006年版。]

同时，新中国成立初期，针对少数民族地区一些不同少数民族、或者同一少数民族不同部落之间的诸如地界、草山、历史纠纷等遗留问题，也作了调解。如甘肃甘南藏族自治州玛曲县和四川阿坝藏族自治州阿坝县接壤地区，原来由于部落头人之间勾心斗角、为扩充势力纠纷而械斗不断，新中国成立后为解决这一问题先后召开了5次协商会议，作了大量工作，最终由国家统一拨付资金、确定边界［1］203-205；这种努力，形象地说明了新中国的民族政策，是旨在维护、巩固一个“自由、平等的民族大家庭”。这个民族大家庭，是充满温情的血肉不可分离的大家庭，同时，当时为了维护和巩固这个“自由平等的民族大家庭”，新中国成立初期党和政府付出了大量的政治努力，这种政治努力，包括加强中央政府与少数民族地区联系，也包括营造和维护不同少数民族之间和少数民族内部和谐、团结氛围。

“中华人民共和国是统一的多民族国家”，那么，这个统一的多民族国家的政治属性是什么呢？我国是社会主义性质的人民共和国。中华人民共和国，其国体是工人阶级领导、工农联盟为基础的人民民主专政，人民代表大会制度是其根本政治制度，其根本性质是社会主义属性，而由中国各族人民组成的这个统一的多民族国家，也必须具有社会主义制度这一本质属性。中国各族人民，在漫长的历史长河中共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统，缔造了中华人民共和国；中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，也是中国共产党领导中国各族人民不畏艰辛、战胜各种艰难险阻所取得的。在中华人民共和国建立之后，国家的根本任务变成了集中力量进行社会主义现代化建设，这是中华人民共和国统一的多民族国家内部各族人民共同的历史使命，而也正是这项共同的历史使命，继续加强和巩固着这个统一的多民族国家内部各族人民政治认同的心理基础。

正是这种共同建设社会主义现代化国家的信念，激发了广大少数民族地区公民要求获得独立的政治、经济、文化地位，摆脱旧有奴隶制神权统治禁锢、翻身作主人的要求，这也是马克思主义关于人的解放观的应有含义；中华人民共和国作为以马克思主义为指导思想的社会主义国家，也有责任回应作为少数民族公民的这种要求获得个人全面解放和独立的政治、经济、文化地位的要求；而上世纪五、六十年代少数民族地区波澜壮阔的民主改革风潮，正是对广大少数民族公民渴望作为中华民族大家庭成员共同建设社会主义现代化国家要求的制度回应。所以，共同建设社会主义现代化国家，既是新中国各族人民共同的历史使命，也是中华人民共和国作为一个多民族的社会主义民族国家得以巩固、发展的政治认同心理基础。

（三）民族区域自治制度确立与重塑少数民族地区政治秩序重塑

民族区域自治制度在新中国成立后的奠基历程，是新中国民族治理转型的体现，同时也是建构新中国作为多民族的社会主义民族国家进行民族国家建构的一个重要内容。所以，新中国成立初期为民族区域自治制度奠基而进行的各种政治措施，实际上也是对少数民族地区旧有政治秩序的一种整合和重塑，因此也带有社会主义民族国家建构政治努力的色彩。而且，这种民族国家建构的政治努力，堪属建构多民族国家历史上的一个重要飞跃。

民族国家建构，其要旨在于塑造一个具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。民族区域自治制度在广大少数民族地区的推行，确保了人民民主专政的国体、人民代表大会制度作为根本政治制度这些中华人民共和国宪法所规定的社会主义制度在我国的全面实现。因此，1954年宪法颁布之前即已施行的《民族区域自治实施纲要》，明确提出“中国人民政治协商会议共同纲领，为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路，各民族自治区人民管理本民族内部事务，须遵循此总道路前进”（第3条）；1954年《宪法》序言中，也将“逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”作为国家在过渡时期的总任务（1954年《宪法》序言第二段），且在总纲第4条中规定“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会”，而这，自然也包括广大边疆民族地区，只是需要“在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”（1954年《宪法》序言第5段）。所以，为了使包括广大少数民族公民在内的中国各族人民充分感受到社会主义制度的优越性，必须进行社会主义改造和民主改革，因为，当时少数民族地区广泛存在的奴隶制、政教合一的神权统治等落后的生产方式和政治治理模式，都和社会主义制度的国家性质是根本不相容的。

通过少数民族地区的民主改革，原有的土司制度、神权统治得以摧毁，而代之以广大少数民族人民自主管理本民族内部事务的民族区域自治制度，同时，广大少数民族人民作为国家的公民，具有独立的政治地位，也充分享有宪法赋予的基本政治、经济、文化权利，并积极参加地方和国家的公共事务管理。一些当时还处于奴隶制、封建制生产方式的少数民族，通过社会主义改造实现了社会主义经济制度的转变；甚至是原始社会末期生产方式的民族，也在党和国家的帮助下，通过互助合作，积极发展经济和文化事业，逐步改造掉其原始落后的生产关系，并直接过渡到社会主义，从刀耕火种的原始劳作模式，直接享受到了社会主义制度的优越性［1］96。另外，在少数民族地区民主改革和社会主义改造中，国家充分考虑到了少数民族地区风俗、习惯的独特性，在改革步骤安排上采取了“慎重稳进”的方针，在具体实施模式上也采用了和其他地区不同的模式，且在充分考虑到广大少数民族人民渴望获得独立的政治、经济、文化地位的制度需求的同时，也通过爱国统一战线团结积极响应国家在少数民族地区进行民主改革号召的民族、宗教界爱国人士，争取通过和平改革的方式使少数民族地区政治秩序转变为社会主义性质

虽然在清末立宪中，当局即有意识地通过边疆地区“新政”来实现这种治理转型和国家建构；继之的北洋政府和国民政府，由于国力的羸弱和其时内忧外患的乱世危局，除了通过各种政治、经济、文化措施尽最大努力地维持多民族国家政治版图的完整，在边疆民族地区民族治理体系重塑和国家建设中实际上很难有非常显著的成效。民族治理模式的真正转型和民族国家政治秩序的建构，在新中国成立后通过民族区域自治制度的确立，才实现了质的飞跃。早在解放战争时期，中国共产党就未雨绸缪，开始培养少数民族干部，并于1947年建立了第一个民族自治区内蒙古自治区。新中国成立后，毛泽东、周恩来、邓小平等党和国家领导人，也将培养少数民族干部提到了民族工作的重要议事日程。实践证明，大量少数民族干部的培养，既是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现，也是加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道；在少数民族地区民主改革和社会主义改造过程中，广大少数民族干部也发挥了非常重要的作用。在民族区域自治制度正式确立后，少数民族干部也是国家对边疆民族地区进行正常的地方治理任务的具体承担者，可以说，少数民族干部的培养，为民族区域自治制度的确立和巩固提供了必备的人事条件，实际上也为国家在民族地区民族治理转型和国家建设提供了干部基础。

另外，各民族自治地方自治机关的顺利建立，使广大少数民族公民自主管理本民族内部事务成为可能，是赋予少数民族公民政治权利的一种生动体现，也表明国家在少数民族地区已建立起基本的地方政府管理体系，同时也是一个独立自主的社会主义民族国家塑造现代政治权力体系的一种努力。可以说，正是通过各级民族自治机关的建立，国家与少数民族地区和少数民族公民实现了前所未有的直接联系，而这一点，无论是中国古代以怀柔、羁縻制为代表的治理模式，还是清末民国时期边疆新政的政治努力，都未能做到。

五、余论

时下，民族问题已引发了越来越多不同学科学者的关注，也有不少学者通过各种视角来分析当代中国民族问题。有的学者揭露后冷战时代西方国家针对中国的有意怂恿、挑拨阴谋；有的学者认为市场化大潮下东西部差距拉大导致民族自治地方经济落后进而呼吁加快少数民族地区经济社会发展；也有的学者开始反思以民族识别和优惠政策为核心的相关制度。

但这里面产生一个疑问：新中国成立后所采取的民族治理制度，一方面与前苏联的民族治理政策并不完全相同，如苏联采取的是联邦制与民族共和国制度，而我国是单一制与民族区域自治制度；另外，前苏联民族治理出现的问题很大程度上是帝俄时代扩张所导致的历史遗留问题所致，而中国作为一个统一的多民族国家已经有几千年的历史，中华民族多元一体格局也是各族人民的共识。因此，如何客观评价新中国成立初期所确立的民族区域自治制度对于中国这个多民族大国的作用？这既是一个颇有争议的理论话题，又具有相当的现实意义。

上世纪50年代中国的民族区域自治制度，相对于清末立宪的边疆新政，和民国初期的“五族共和”，前者一方面有效地促进和保障了少数民族地区公民的人权保护，另外一方面也有力地巩固了多民族社会主义民族国家的政治认同基础，如“翻身农奴把歌唱、哈达献给共产党”，便是当时少数民族公民对于我国民族治理宪政制度高度认可的一种真实写照。可以毫不夸张地讲，正是通过民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立、民族地区民主改革等具体政治措施的实施，中国这个多民族大国的民族治理转型和民族国家建构才实现了质的飞跃。

当然，无论是民族治理还是国家建构，都无法在一种宪政制度奠基之后就一劳永逸，因为，时间是流逝的，事物是流变的，总会有新的情况出现，总会面临新的挑战，如果不是这样，也就不需要与时俱进了。尤其还要考虑的是，我国是一个多民族大国，改革开放以来中国所面临的国内外局势。市场化、全球化大潮的涌现，后冷战时代复杂的地缘政治格局，均给当前民族治理带来一些新的特征，也增加了当代中国这个多民族大国的治理难度。现代政治是一种通过宪政安排的政治治理，如何探求多民族大国的民族治理与国家建构的宪政之路，既是当代中国公法学人一种不应回避的学术职责，也为当代中国公法学人们如何发现真正的中国宪法问题提供了现实的思考方向。

因此，当代中国的民族治理和国家建构问题，并不是某一学科如民族学或者民族法学的专有研究对象，而是需要包括法学、民族学、政治学、经济学、历史学等多个学科在内通力合作加以应对的一个复杂课题，而在这其中，法学所特有的直接面对制度构建的学科意蕴，使其有理由也有责任为当代中国的民族治理和国家建构做出自己的学科贡献。ML

お

参考文献：

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Foundation of Regional Autonomy Systemfor Ethnic Minorities in New China

CHANG An

(Northwest University of Political Science and Law, Xian 710063)Abstract:

Officially adopting the system of regional autonomy for minority peoples in the Common Program of the Chinese Peoples Political Consultative Conference was only the first step to lay the foundation of the system of regional autonomy for ethic minorities. The Chinese government keeps on taking a series of political measures to improve the system such as training officials of minorities, reforming autonomous regions of the minorities and increasing local democracy, which are all of great significance for the completion of the regional autonomy system for ethnic minorities. And indeed the development of the regional autonomy system also contributes a great deal to the political structure of the Peoples Republic of China, a multinational state.

Key Words:regional autonomy system for ethnic minorities; political system; political measures; multinational sate