谈国际贸易救济措施(六)

师建华

什么是“特别保障措施”

“特别保障措施”（以下简称“特保措施”）是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。

“特保措施”是世贸组织成员利用特定产品过渡性保障机制（Transitional Productspecific Safeguard Mechanism）针对来自特定成员的进口产品采取的措施，即在WTO体制下，在特定的过渡期内，进口国政府为防止来源于特定成员国的进口产品对本国相关产业造成损害而实施的限制性保障措施。

“特保措施”的来源

最早的特保措施适用于日本。1953年日本申请加入关贸总协定（GATT）时，一些GATT缔约国担心日本的纺织品进口可能对本国相关产业造成损害，决定在日本加入GATT之后其它成员国可以对日本适用特别保障条款，即GATT缔约国在发现原产于日本的纺织品进口数量增加从而对本国构成市场扰乱时，可以单方面针对日本的纺织品采取保障措施，以抵消或减少对国内产业的冲击。此后，在波兰、匈牙利、罗马尼亚等东欧国家加入GATT时，也适用特别保障措施条款。

针对中国的“特保措施”

针对中国的特保措施实际上是“发达国家把中国当作非市场经济国家对待的产物”。1995年WTO成立后，中国开始漫长的加入谈判。以美国为代表的一些西方国家对中国要价太高，“一致要求中国接受特别保障措施条款”。经过多次反复，我国政府权衡利弊，采取务实和灵活的态度，最终于1999年与美国达成包含了特保措施条款的关于中国“入世”的双边协议，2001年我国“入世”时被确定为《中华人民共和国加入议定书》的正式条款。在某种程度上，特保措施是美国贸易利益的直接体现，是中美双方利益均衡和政治妥协的结果。

（一）内容

针对中国的特保措施主要包含在《中华人民共和国加入议定书》（以下简称《议定书》）第16条和《中国加入工作组报告书》中。《议定书》第16条规定,在中国加入WTO 之日起的 12年内，如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱（确定程度较低，造成扰乱即可，不必产生真正的损害），该WTO成员可请求与中国进行磋商，包括该成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。

如果磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后60天内达成协议，该WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。根据《报告书》第242段规定，在2008年12月31日前，WTO成员可以对来自中国的纺织品采取特别保障措施；第245段到250段中则规定实施特别保障措施的基本程序。

（二）性质

特保措施违反了WTO非歧视原则，是中国“在处于弱势地位，是在紧迫、意志受限的情况下做出的承诺”， 是中国入世时被迫接受的不公平条款，是WTO成员针对中国产品实施的歧视性措施；也是中国在谈判中为换取让步、平衡贸易利益冲突所做战略选择与战术妥协的结果。

“特保”的实施期限为2001年12月11日至2013年12月11日。含蓄地表明它是背离WTO原有保障措施规则异化出来的另类，和我国正处于向完全市场经济过渡的时期相联系。作为妥协和让步的产物，它只有12年的生命力。

（三）特征

特保的特征包括以下几方面：

1、适用对象的选择性和歧视性。

如果说保障措施是WTO自由贸易原则的例外制度，特保措施则是保障措施的例外，具有严重的歧视性。保障措施是条约法“情势变更原则”的体现,适用于所有WTO成员，意在平衡贸易利益，“是保证各国国内经济安全和实现贸易自由化的‘安全阀 ”,具有合法性和非歧视性；

特保措施仅针对来源于中国的产品，对什么产品适用和何时适用完全取决于进口国，具有强烈的选择性和针对性。

2、适用条件的模糊性和随意性。

根据《议定书》第16条规定，实施特保措施的条件是来源于中国的产品数量增加（包括绝对增加和相对增加）给进口国造成或威胁造成市场扰乱或造成重大贸易转移。只要一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因，即可认定为市场扰乱。

但是，《议定书》对实质损害和实质损害威胁并无明确的定义和说明；对国内产业造成实质损害或实质损害威胁的标准也远低于实施保障措施条件的“严重损害或严重损害威胁”的标准；同时，只要实质损害或实质损害威胁是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可认定，这实际上也放宽了适用特保措施的条件，因为进口国只要证明来源于中国的产品进口大量增加，就可以提起特别保障措施调查，有很大的随意性。

3、适用报复措施救济的有限性。

《议定书》规定了中国针对实施特保措施的WTO成员暂停实施GATT项下实质相当的减让或义务的两种情形：一是因中国产品进口的相对增长而采取的特保措施持续有效的期限超过2年；二是特保措施是由于进口的绝对增长而采取的，且持续有效的期限超过3年。而《保障措施协定》对于因进口相对增长采取的保障措施，被诉WTO成员有权在保障措施生效后的任何时间采取报复措施。可见，特保措施条款实质上限制了中国采取报复措施的权利。

（四）特保措施的适用程序

根据《议定书》规定，适用特保措施应当遵循下列程序：

1、调查。调查内容包括对来自中国的进口产品数量、市场份额及其对进口国同类产品的价格和国内产业的影响以及市场扰乱与中国的进口产品增长是否存在因果关系等。

2、公告和通知。进口成员国应及时公告有关信息，包括调查的启动、调查的结果、拟采取的措施、采取措施的决定及采取措施的期限等。同时，对中国适用特别保障措施的WTO成员采取的任何措施和中国采取任何报复行动都应该立即通知保障措施委员会。

3、磋商。

（1）磋商的启动。启动磋商源于原产于中国的产品进口的数量或所依据的条件对国内产业造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商。

（2）磋商达成一致。如在双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成市场扰乱的原因并有必要采取行动，则中国应主动节制出口以防止或补救此种市场扰乱。

（3）磋商未达成一致。如双方未能在收到磋商请求后60天内达成协议，则有关WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。

4、临时保障措施。根据《议定书》规定，在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定，采取临时保障措施，并立即向保障措施委员会发出通知，同时提出双边磋商请求。临时措施不得超过200天。临时措施的期限计入将来采取保障措施的期限。

5、报复。WTO成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内采取措施。如果基于进口的相对增长采取的特保措施期限超过2年，或基于进口的绝对增长采取的特保措施期限超过3年，中国有权采取报复措施。

（五）与一般保障措施的区别

特别保障措施与一般保障措施有几下几方面区别：

1、原则依据不同

《保障措施协定》规定，保障措施应针对正在进口的产品实施，而不考虑其来源。而《议定书》第16条规定，某一 WTO成员可只对中国的进口产品提起特保调查。显然，这一原则与《保障措施协定》所遵循的非歧视性原则不同。

2、实施条件不同

《议定书》第16条规定，WTO成员只需在我国产品对其国内产业造成“市场扰乱”（遭受实质损害或实质损害威胁）的情况下,即可针对中国进口产品提起特别保障调查。

3、实施期限不同。与一般保障措施明确的实施期限规定不同，《议定书》没有明确规定特保措施的实施期限，唯一可作参考的是“WTO成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据本条采取措施”这一弹性条款。

4、实施后果不同。在进口相对增长的情况下：一般保障措施中，受影响成员方可及时针对实施措施的WTO成员中止实施GATT项下实质相当的减让或义务；而在特保措施中，只有在措施实施满2年以后，中国才有权针对实施措施WTO成员中止实施GATT项下实质相当的减让或义务。

（六）特保措施存在的问题

特保措施的实施主要存在以下问题：

1、采取特保措施的标准降低。

（1）将“严重损害”改为“实质损害”。《保障措施协定》规定：严重损害应理解为指对一国内产业的状况的重大全面减损。但特保措施中“市场扰乱”则被定义为造成 “实质损害”。所谓“实质损害”，是指对进口方同类产品的销售产生了重大影响，损害了进口方同类产品生产者 的利益及其产业发展。由定义可知，“严重损害”比“实质损害”标准受损程度更大。而《议定书》明确援用了反倾销中的标准——“实质损害或实质损害威胁”。

（2）降低了损害确定的标准。特保条款要求“受影响方应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类产品对生产…的国内产业的影响。”采用的是反倾销的标准。有悖于保障措施设立的一般原则，因为保障措施是针对公平贸易下的产品进口而采取的救济措施，因此保障措施的实施条件比较严格且实行非歧视性；反倾销措施是因市场不公平竞争而对倾销行为采取的贸易救济措施。而特保措施实质上是一种被更名的“反倾销”措施，只不过是针对公平贸易进行的。

2、增加“贸易转移”条款，使针对中国的保障措施条件进一步降低。

《议定书》第16条规定重大贸易转移是援用特保措施的又一情形：中国采取了“防止或补救市场扰乱”的行动或其他WTO成员采取了保障措施（含临时保障措施） 而使中国的产品进入WTO成员的“重大”数量增加。据此，只要证明进口产品数量增加是“重大”的且与上述行动具有因果关系，无须证明对国内产业造成的损害就可采取特保措施，这无疑大大降低了第三方针对同类产品实施保障措施的门槛。

《工作组报告》规定了WTO成员确定重大贸易转移时应适用客观标准。需要审查以下因素：

（1）中国进口产品市场份额的实际或迫近的增加；

（2）中国或该另一成员所采取行动的性质或程度；

（3）有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系；

（4）中国产品对先前依市场扰乱采取特保措施的成员和该进口成员的出口程度。

（七）特保措施对我国的影响

无需否认，特保措施条款为其它WTO成员滥用保障措施提供更大的可能性和便利条件，使我国企业面临更大的挑战。特保措施是对自由和公平贸易原则的扭曲，对我国影响重大，影响层面而言宏观与微观两个方面。前者表现为对国家的宏观贸易政策和贸易制度的影响，后者则表现为对我国的产业发展与企业运营方面：

1、中国的报复能力被削弱，适用报复措施救济受到限制。

2、临时保障措施的实行过于主观。《议定书》规定在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，进口方可根据对产品造成市场扰乱的初步认定，采取临时措施。而不以进口方提供明确的证据为前提，带有较大的主观性、任意性。

3、剥夺了我国享受发展中国家特殊待遇的机会。按《议定书》规定，WTO成员可以针对中国产品采取特保措施，而无论其出口产品是否在该成员国进口产品中3%以上。实际上使中国不可享有作为发展中国家应有的特殊待遇。

4、直接的消极影响

（1）冲击甚至损害我国内产业。特保措施的实施目的在于保护进口国的国内产业，同时直接损害中国的出口产业， 使中国的相关产业的出口市场份额下降，进而产量下滑， 形成连锁反应，危及产业发展。

（2）相关产品出口受阻，企业利润减少。特保措施实施的直接后果就是中国的产品出口受到限制，企业的出口减少，利润下降，企业要么放弃现有市场、开拓新市场，要么应对特保措施。无论采取上述何种策略，都会增加中国出口企业的成本，导致利润下降。

5、客观作用

（1）促进改革贸易体制、调整贸易政策。调整导致企业为获取出口退税，竞相压价出口、恶性竞争、求量不求质、 出口效益低下的增加外汇储备的政策导向；

（2）促使我国加快产业结构调整的步伐。我国产业升级的需求和短期利益的矛盾，在一定程度上削弱了改革开放的动力。WTO规则客观上提供了推动改革开放的外力；

（3）促使企业加快技术进步。我国出口产品长期依靠成本优势，附加值低、竞争力差，价格战成为企业惯用的出口竞争策略。特保措施的存在会不断警示我们，要通过提高出口产品技术含量和附加值，来提高出口效益。