从公共管理到公共服务的理论逻辑和实践证明

邢欢欢

摘要：20世纪下半叶，在经济全球化浪潮的推动下，新公共管理理论应运而生。该理论在取得成就的同时也遭遇了许多批评，新公共服务理论站在对新公共管理理论批判与反思的立场上，坚持以公民为中心，更加重视人的发展和民主参与。这些理论和实践都对公共服务的理念和相关政策的制定和实施有巨大的借鉴意义。分析新公共管理，阐述其优、缺点，研究适合公共管理发展的新服务，是当前专家急需研究的范畴。

关键词：公共管理；公共服务；理论逻辑；实践

一、新公共管理理论基本内容

新公共管理理论起源于上个世纪80年代，它在西方国家的盛行，是西方英、美等国家实行的一种新型的公共管理模式，对全世界各国的公共行政管理的影响巨大。该公共管理模式以经济学为研究背景，以经济学知识为理论基础，在阐述政府等公共服务部门以及社会人之间的关系，强调西方所谓的文官在社会中的作用，同时对于官员的选拔，聘用、提升等方面进行具体的、明确的说明。

从20世纪80年代末90年代初开始，原来实行计划经济体制的国家纷纷向市场经济体制转轨，市场经济体制成为全球占压倒性多数的经济体制。我国的公共管理学研究必须紧密结合转型期公共管理的实践，研究转型期公共管理的现实问题，使公共管理理论更好的为公共管理实践服务。

（一）新公共管理的基本实践内容

1.顾客是上帝，顾客是首要的思想。2.政府参与制度改革当中，变被动为主动。3.在管理过程中引进新的管理理念，实行新的管理方式。4.管理以效率为重点，不浪费管理资源。5.改造公务员制度。6.打造有活力和高效率的政府及相关部门。

（二）新公共管理的缺陷

1.对新公共管理经济学的批判。有观点认为经济学作为经济体系和私营部门的理论基础，是有一定成效的，但将其应用到公共部门则是一种低劣的构想。波利特就指出，公共服务比任何一般的消费者模式所允许的内容更特殊，这有两个方面原因：首先，公共服务中的提供者/消费者交易模式显然比其它在市场上与顾客面对面交流的方式更为复杂；其次，公共服务的消费者决不仅仅是“消费者”，他们还是公民，而这对交易而言具有特殊的意义。休斯也指出，消费者的公民地位增加了问题的复杂性。有些公民一方面要求政府提供更多的服务，另一方面又埋怨税收太高，一直以来这都是一个悖论。不恰当的“顾客”隐喻，将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。

2.对人性认识的偏颇。公共选择理论把经济学方法运用到政治学中，用方法论上的个人主义，采用理性“经济人”假设来解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，认为市场中的政府官员在公共领域也同样是“经济人”，行动的目标也是为了追求自身利益最大化，为了实现自身利益，政府官员们会不惜牺牲公共利益。这种推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应地减少，建议采用以市场为基础的制度设计。这种人性假设忽视了文化因素对人性的规制，中国传统文化中就有许多“官德”、“官道”。新公共管理对私营部门管理方式的借鉴是其遭到批判的又一原因。有观点认为，新公共管理盲目照搬私营管理的理论，是一种“新泰勒主义”。

3.对重塑政府运动的批判。针对美国的重塑政府运动，美国学者格林和哈伯尔批评说，企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员或公共组织可以仿效的行为准则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离，这些偏离将会引起涉及诸如三权分立体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题。

4.对市场化改革的批判。公共部门市场化主要通过两种途径实现。一是民营化，即将国有企业出售给私营部门；二是签约外包，即将公共事务以签定合同的方式转包出去。

5.对新公共管理的价值取向的批判。其一新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败新公共管理可能会导致更大机会的腐败；其二新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一新公共管理的价值取向单一，公共行政与公共管理不同于企业管理，它不仅仅追求经济价值，其价值取向是多元的，公共行政保障着民主社会中基本价值如自由、民主、人权以及社会正义的实现。

6.公共管理将公民看成顾客，主张为顾客提供及时回应性的服务，然而这种比喻是不恰当的。

二、新公共服务基本内容

所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念——登哈特夫妇。新公共服务理论有四个基础理论：民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型、保护人本主义和组织对话理论以及后现代公共行政理论。建构在这四个基本理论基础之上的新公共服务理论，其基本原则有：（1）政府的职责是服务而非掌舵。（2）追求公共利益。（3）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。（4）重视人而不是生产率。（5）责任不单一，不应仅仅关注市场，还要关注宪法和法令，关注社会价值观、政治标准和公民利益。

新公共服务的含义包括：其一是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。其二是在对传统公公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出的。其三主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式。其四是对传统公公共行政理论和新公共行政理论的一种扬新公共服务理论的基本观点。

1.服务于公民服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是与个人利益是相对立的，在个人公共利益是关乎大多数人利益的事情，而不是个人的、小范围内的利益。因此，官员在实施某项政策时，需要对利益的性质进行划分和定义，必须做到是公共利益才能去实施或计划某项事宜。（1）传统公共行政与当事人服务要么是服务的直接攻击，要么是对个人行为或社团行为的规制。当事人被认为迫切需要帮助并且政府中的那些人通过公共项目的事实来努力提供他们所需要的帮助。（2）新公共管理与顾客满意和对公民的优质服务·为顾客提供与企业的最佳服务相同的服务，这是国家绩效评理的一个目标，民主政府的底线就是责任，而不是利润或公民满意，而且顾客服务并没有为责任提供一个练好的代表性测量标准。

2.追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。（1）传统公共行政与公共利益·在传统公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程，而且行政官员的权威就是专长的权威。公务员服务于公众利益的最佳途径无疑就是着重关注中立、效率以及政治与行政的严格分离。公共利益是有民选的政策制定者来界定的，尽管行政官员在执行立法政策中解决特殊利益团体之间的冲突时需要注意公共利益，但是这种观念认为他们的裁量权应该受到限制。（2）新公共管理与公共利益当社会被视为一个市场的时候，需要多多注意其之间的联系（3）新公共服务与公共利益。新公共服务认为，政府不但需要关注社区，而且应该及时有效的鼓励社区居民，倡导社区居民间的责任和邻里间的帮助，倡导行政官员在对待工作和对待居民的时候实行同一的态度，不能过于势力。

总结：

新公共服务还否定公共利益能够被理解为个人自我利益的聚合，其目标是要以公共利益为基础，进而发展到自身利益，行事弃而非全盘否定。从公共管理到公共服务，是一次重大的政府转型。以前的政府机构，更像一个高高在上的执法者，多的是对民众单向的要求：你要这样做，不要那样做。而反过来，民众则无法对其提出该做什么又不该做什么的要求。而且，有些部门还“有意”与民众之间保持一定距离，这是管理者与被管理者隶属关系所决定的特性。现在的政府机构，需要与民众无缝对接，需要上门提供细致的服务。在这个过渡阶段，可能有些部门会觉得不习惯，难免会出现服务与需求脱节的现象。但这个适应期应当尽快缩短，因为时间不等人，无论是从政府行政绩效改革的进程，还是民众对公共服务市场的需求来看，公共管理者完成向公共服务者的角色转变，都是一个必然的过程，也无疑是一个必然的结果。（作者单位：云南民族大学管理学院）

参考文献：

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