江苏现代化进程中若干重大政策研究

储东涛

摘 要: 率先基本实现现代化是党中央对江苏发展的明确要求和殷切期望，目前江苏已具备基本条件。但是，基本现代化是在小康社会基础上质的全面提升，而不是量的简单扩张，因此，江苏当前要做好“两个率先”的衔接工作，坚定不移地推动“第一个率先”向“第二个率先”的跨越。“政策和策略是党的生命”，江苏要制定并实施更加切实有效的产业政策、财税金融政策、科教人才政策、生态补偿政策等，从而在全省范围内顺利推进“第二个率先”。

关键词: 基本现代化； “第二个率先”； 政策建议； 江苏

中图分类号： F202文献标识码：A文章编号： 1671-6604(2012)01-0077-06

党的十六大以来，江苏“第一个率先”已经取得了重大进展，具备了向“第二个率先”迈进的基本条件。但是，基本现代化是对全面小康的巩固和超越，而不是量的扩张。因此，当前江苏要做好“两个率先”的衔接工作，坚定不移地推动新的跨越，特别要以科学发展观为指导，制定并实施更加切实有效的政策措施，更加注重区别对待、分类指导，更加注重贴近底层、关爱民生，把全面协调发展渗透到基层、惠及民众，从而在更高层次、更广领域、更深基点上实现经济社会的可持续发展，在全省范围内顺利推进“第二个率先”。

一、 江苏提升区域产业竞争力的

产业政策建议

2010年，江苏省委、省政府集中讨论并通过了江苏“新兴产业倍增计划”、“服务业提速计划”、“传统产业升级计划”，标志着江苏产业结构优化升级的目标更加明确，路径更加清晰。这些计划是江苏转变经济发展方式、推动产业结构优化升级的行动指南。但是，按照主体功能区战略和四类主体功能区的划分，不同功能区应当实行不同的产业政策。

（一） 区域产业政策的正确选择和实施

在区域经济发展中，产业竞争力最为重要，它反映了各个区域创造有效财富的能力。区域产业竞争力就是一个特定区域在参与国内外竞争中通过培育和提升具有比较优势、竞争优势的产业，作为主要产业重点加以发展而形成的竞争力。一个区域是否具有产业竞争力，取决于该区域对产业政策的正确制定和执行。

长期以来，我国不少地区的领导从比较利益出发，认为唯有发展工业，才能实现“GDP增长快、利润高、政绩大”的目标，因而把发展等同于增长，把增长等同于工业化，在“加快工业化”的口号下，招商引资铺天盖地，突击投资大干快上，占用土地，浪费资源，污染环境，破坏生态……诚然，实现工业化是我国艰巨的历史性任务，“加快工业化”本身也是正确的，但是，并非所有的地区都应当或都可以发展工业，发展工业更不能大规模地浪费资源、能源，大面积地破坏生态环境。要根据各地的自然条件、资源状况和传统特色产业，实行区域之间的合理分工和统筹发展，抛弃“GDP迷恋”，打破“工业化情结”，宜农则农，宜工则工，宜服则服，三次产业全面协调发展。

（二） 江苏不同地区的不同工业化政策

人类社会产业结构演进的规律表明，随着经济社会的发展，一国或一地的产业结构一般沿着“ⅠⅡⅢⅠⅢⅡⅡⅠⅢⅡⅢⅠⅢⅡⅠ”这样几个阶段演变。江苏是全国的工业大省，是工业化进程最快的省份之一，已经进入到即将基本完成工业化的历史阶段。2010年，江苏的三次产业结构比是6.2∶53.2∶40.6，处在“ⅡⅢⅠ”阶段，离“ⅢⅡⅠ”还有不小的差距。因此，依据国家对主体功能区的统一要求以及省内各个区域的不同优势或特点，围绕着“工业化”问题，江苏的工业化政策可以有以下几种取向：

1. “去工业化”政策。在江苏10万多平方公里的土地上，有些地区良田万顷、水美草肥，更适合发展农业和畜牧业；有些地区特别适合建设“美丽乡村”、“宜居城市”，符合“国际慢城”标准，发展旅游业和其他服务业更具比较优势、竞争优势；有些地区资源环境承载能力已经很弱，有些地区则是划定的各种自然保护区……因此，笔者认为，凡是列入主体功能区规划中的“限制开发”特别是“禁止开发”地区，产业政策就应该实施“去工业化”政策，在这些地区大办工业是错误的，不能盲目地强调“加快工业化”进程。

2. “加快工业化”政策。江苏工业化进程在全国处于领先地位，但又很不平衡，苏北目前总体上处于工业化初期加速发展阶段（有些市县进入到工业化中期的初始阶段，有些仍处在初级产品生产阶段）；苏中总体上处在工业化中期阶段（有些市县进入到从工业化中期向工业化后期的转变阶段，有些尚处在工业化初期）；苏南整体上已进入到工业化完成期（有些市县则明显地进入到后工业化阶段）。因此，对于那些适合发展工业而工业化进程较慢的地区，确有必要鼓励其坚定不移地走新型工业化道路，加快工业化进程。

3. “再工业化”政策。这是指已有一定工业化基础但面临着产业结构重大调整的地区必须在现有基础上以提升区域产业竞争力为目标，以科技创新、制度创新、政策创新、机制创新等为动力，更加充分地发挥本地的比较优势、竞争优势，实现“再工业化”。这种工业化是“二次工业化”进程，但又不是“一次工业化”的简单重复、外延扩张，而是螺旋式上升，将产业发展锁定在形成强大区域竞争力的新兴产业项目上。

4. “后工业化”政策。“后工业化”是美国社会学家丹尼尔•贝尔创造的一个概念，他在1973年出版的《后工业化社会的来临》一书中把人类社会的发展分为“前工业社会”、“工业社会”和“后工业社会”三个阶段。他的“后工业社会”理论包括五个方面的内容：第一，后工业社会的经济主要是服务性经济；第二，专业和技术人员在后工业社会中占主导地位；第三，理论知识是后工业社会的中轴，生产知识的大学、科研部门、研究中心是社会的核心机构，成为社会革新和制订政策的主要资源；第四，后工业社会通过技术预测和技术评估来规划和控制技术的发展；第五，后工业社会运用新的智力技术来进行决策。因此，所谓“后工业社会”,就是以服务性经济为主体、以高新技术产业为支撑的社会。“后工业社会”的核心目标不是加快经济增长，而是增加人类幸福，提高人民生活质量，满足居民追求更加多样化、更加便捷高效的现代服务的需要。

经过改革开放30多年的快速发展，目前江苏省的苏州、无锡及其下辖的一些县（市、区），工业化、城市化、经济国际化已经达到了很高的水平，GDP、人均GDP达到很高甚至令人吃惊的程度。2010年，苏州全市人均GDP为92 438元，折13 654美元，其中昆山市人均GDP达142 185元，折21 000美元；无锡全市人均GDP为91 605元，折13 530美元，其中江阴市人均GDP达126 532元，折18 690美元。但是，苏州市的三次产业结构是1.7∶57.7∶40.6，其中昆山为0.9∶64.1∶35.0；无锡市的三次产业结构是1.8∶55.7∶42.5，其中江阴为1.8∶59.2∶39.0。苏州第三产业在GDP中所占的比重仅与全省平均水平持平，无锡这一比重略高于全省平均水平，而昆山和江阴这两个全国最著名的百强县、十强县之首，第二产业所占比重畸高，第三产业所占比重均低于全省平均水平。因此，这些地区的产业结构必须加快调整，转向服务业大发展，也就是实行“后工业化”产业政策。

由此可见，江苏实施产业结构优化升级的“三大计划”，必须更加注重全局与局部、重点与一般、普遍与特殊的关系，更加科学地分类指导。最近南京市委、市政府决定对全市6个郊县（区）的66个乡镇、街道一律取消GDP考核，同时把它们划分为“现代农业”、“先进制造业”、“现代服务业”三大主导型发展类型，并对其政绩实施全新的考核办法，这是南京转变经济发展方式的一场重大而又深刻的变革，值得关注，值得期待。

二、 江苏促进区域协调发展的财税金融政策建议

众所周知，财政是“以政控财、以财行政”的资金分配体系，金融是资金的融通即货币流通和信用活动，是“现代经济的核心”。财税金融对区域经济社会发展的作用不言而喻，但应当根据不同地区的不同情况实行不同的政策。

（一） 江苏四类主体功能区的财税政策

按照形成“区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”，财税政策的目标应当是：确保四类主体功能区的居民都能享有均等化的基本公共服务，引导资源要素合理地向目标功能区流动，引导企业和居民节约资源、保护环境，同时要打破行政区划界限，创造良好的发展环境，解决行政区和经济区一体化问题。因此，主体功能区的财税政策应当坚持区别对待、分类指导、突出功能、均衡空间、分级调控等原则。

对优化开发区要实行“鼓励创新型”财税政策。优化开发区的当务之急是加快转变经济发展方式，以自主创新活动实现产业结构的优化升级，强化对经济结构、资源消耗、自主创新等评价，弱化对经济增长速度的评价，相对应的财税政策便应以鼓励创新为基本导向，核心是进一步健全市场机制，通过促进生产要素的自由流动，实现资源在空间上的优化配置。因此，“鼓励创新型”财税政策，首先要充分发挥市场机制配置经济资源的基础性作用，消除阻碍生产要素自由流动的各种人为因素，同时，为了弥补市场机制之不足，政府要发挥应有的引导作用。

对重点开发区要实行“激励发展型”财税政策。重点开发区要对经济增长的质量和效益，工业化、城市化和经济国际化水平以及相关领域的自主创新等实行综合性评价，激励其充分发挥自身的巨大潜力，加快形成新的经济增长极。财税政策便应当通过特定的作用方式和工具组合，注重以经济参数（经济杠杆）来重新调度和倾斜配置一部分财税资金力量，起到引导、激励同时约束当地政府和企业的经济行为，以尽快形成新兴产业区和城市群。

对限制开发区要实行“约束—补偿型”财税政策。限制开发区要突出环境保护和生态修复，强化对生态环境建设的保护性投资，弱化对经济增长、工业化和城市化的追求。财税政策便应当有利于建立健全生态补偿制度，对这类区域加大财政转移支付力度，用于支付因满足更高生态环境要求而付出的额外建设和保护成本，补偿因保护生态环境而牺牲经济发展的“机会成本”。同时，以优化改进的资源税和适时征收必要的生态环境税，整合现有相关资金渠道，建立专项基金，用于履行生态补偿的责任和扶贫开发的责任。

对禁止开发区要实行“保障—补偿型”财税政策。对禁止开发区主要评价环境保护和生态修复，必须杜绝各种工业化、城市化开发活动，但考虑到地方政府履行其管理职能仍要发生一定的行政成本，其牺牲经济发展的“机会成本”也比限制开发区更高一些，因此，对此类区域，财税金融政策的定位是以转移支付等保障地方政府的运转和基本公共服务为主，同时加大生态补偿的力度。

（二） 完善城乡基本公共服务财政支持政策

城乡基本公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。党的十七大报告提出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系……加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。”详见胡锦涛《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第25-26页。我们认为，目前江苏在这方面有两个问题值得省委、省政府重视并逐步加以解决：一是在苏北地区，由于目前实行了“省直管县”的财政体制，县域能得到省财政的转移支付，而且力度不小，但很多经济发展也比较困难的城区特别是老城区却一点也不能享受，这是不公平的；二是苏中与苏北交界的那些县，往往与苏北就是一河或一路之隔，但因为行政区划不同，就不能享受苏北县域能够享受的政策，这也是背离“均等化”原则的。因此建议强化省市政府平衡区域内财力差异的责任，根据“均等化”原则，支持和帮助城区经济社会发展，同时加强县区政府财政能力建设，壮大县区财政实力；进一步调整和完善省以下财政管理体制，引导省市财力向县区转移，实现财政层级的“扁平化”，对相关县区给予适当的变通和倾斜。

（三） 更大力度实施“区域关怀”和“区域援助”计划

进入新世纪，江苏高度重视解决贫困地区和贫困人口的脱贫问题，取得了很大成效，积累了一些经验。然而，时至今日，苏北仍有一些县（区）及其乡、村未能冲破“贫困恶性循环”，部分群众仍然生活在极端贫困之中。这些贫困人口虽然在全省总人口中所占比重不大，但引发的经济社会问题却不小。最近，省领导分别带领省有关部门负责同志到苏北12个重点帮扶县（区）调研，表达了打好“脱贫攻坚战”的决心和信心，令人欣慰和振奋，但从迈向基本现代化而言，江苏要更大力度地关注那些贫困落后的“问题区域”，实施“区域关怀”和“区域援助”，对县级财政采取“以奖代补”的激励-约束政策，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及其他各项民生事业的基本财力需要，进一步发展基本公共服务事业，确保居民最低生活保障和养老保险。

三、 江苏实施“创新驱动”战略的科教人才政策建议

江苏是无可争议的全国第一教育大省，也是一个科技大省，2009和2010年连续两年区域创新能力超过北京、上海、广东而居全国第一位，令人欣喜。但是，我们必须清醒地看到，江苏科技自主创新能力依然不强，对外技术依存度依然偏高，尤其是科技教育力量的地区分布很不均衡，苏北总体上科技教育相对落后，缺乏全国一流的高等院校和科研院所。苏北包括苏中部分地区，人力资源是丰富的，人力资本却是紧缺的，区域创新能力十分薄弱。

人力资本理论的创建者——美国著名经济学家西奥多•舒尔茨有一句名言：“改善穷人福利的决定性生产要素不是空间、能源和耕地，而是人口质量的改善和知识的增进。”［1］人力资本理论及其政策主张对江苏加快人力资源开发、加强人力资本培育可谓具有强烈的针对性和实际操作意义。江苏实施“创新驱动”战略必须帮助苏北苏中包括苏南一些地区实现由“人力资源富集地区”向“人力资本聚集地区”的转变。

（一） 优先开发人力资源，加快培育人力资本

研究表明，越是欠发达、不发达地区，教育投资的回报率越高。省委、省政府要制定一些更具倾斜性的政策，调整省内的人力资本地区结构，优先投资于苏北苏中的人力资源开发。江苏各级地方政府要下决心宁可牺牲一点经济增长速度，也要提高教育经费在GDP中的比重，千方百计地筹措更多的教育经费，增加教育投资，大幅度提高劳动者的素质和能力，引导广大劳动者提高思想道德素质和科学文化素质，努力掌握新知识、新技能、新本领，成为适应新形势下经济社会发展要求的高素质劳动者。

（二） 精心组织重大科研项目的研究和成果转化

要按照“有所为，有所不为”的原则，精心选择并组织实施一批重大高新技术产业化项目，努力开发具有自主知识产权和市场竞争力的优势产品，加快形成生产能力，占领市场。下决心加大对科技研发的投入，鼓励企业增加对科技研发的投入，强化企业科技投入的主体地位，规定高新技术企业从销售收入中提取的技术开发经费不得低于3%，一般企业不得低于2%，到2012年分别达到5%和3%。高于此规定的企业，可以享受诸如科技计划立项、科技贷款贴息、适当减免税费等优惠政策，否则不能享受。

（三） 继续发展高等教育，重点发展职业教育

江苏要整合高校资源，在调整结构、优化布局的基础上，推进高水平大学和重点实验室建设。省财政应该进一步向苏北苏中倾斜，安排更多专项资金用于创建一流大学、打造优势学科，苏北苏中各市更要舍得投入，不断提高办学质量，培养一流的建设人才和合格的接班人。职业教育是在经济社会发展中涌现出来的一种新的教育类型，它本质上受经济的“产业驱动”，同时又极大地反作用于经济，表现为“驱动产业”。苏北苏中要从发展地方经济出发，加快培养发展现代农业、先进制造业和服务业急需的技能型人才，推动人才从“单一型”向“复合型”、“动口型”向“动手型”、“传承型”向“创新型”、“从业型”向“创业型”转变，造就一支强大的知识型职业农民、产业工人和服务业员工。

（四） 着力解决智力外流问题，以优惠政策和家乡事业吸引人才回归

苏北苏中要为各方面的专门人才创造更好的工作与生活环境，提高各种人才的收入水平，创造人们公平竞争、平等发展、充分发挥聪明才智的体制环境和社会环境。不仅要改变智力外流状况，留住人才，而且要下决心加大人才工作力度，制定各种优惠政策，千方百计地吸引人才、广揽人才，促进人才回归。

四、 江苏推进生态文明建设的生态补偿政策建议

生态补偿，是指由于人类经济社会活动而给自然环境和生态系统造成污染的弥补、赔偿、修复、综合治理等活动。实施生态补偿政策必须坚持“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”的原则，解决区域发展不协调和社会利益不公平问题是一项重要的经济社会政策，具有重要的战略地位。

（一） 江苏目前生态环境保护的进步和存在的问题

新世纪以来，江苏在沿江沿海开发、大规模招商引资、推进城市化和新农村建设中，对生态环境的保护越来越重视，投入了大量人力、物力和财力，大力加强生态文明建设，大力推行生态环境修复工程，大搞生态公益林建设，大面积恢复和保护湿地，划定了一些生态敏感区和生态保护区，限制其第二产业的无序发展，对有些保护区内的政府也不再考核其GDP并予以财政补贴等，收到了较好的效果。这些做法极具战略眼光，必将随着时间的推移和经济社会的发展，日益显示其巨大的经济效益、生态效益和社会效益。

但是，由于生态补偿工作还处于探索阶段，不足之处也十分突出：一是政策本身的实施缺乏稳定性、连续性、系统性，补偿覆盖面小，补偿力度小；二是由于补偿政策分散在各个地区、各个领域、各个产业，部门行政色彩较浓，导致补偿不到位、效果不突出、百姓感受不明显；三是由于现有体制的约束，生态基金的筹集渠道单一、数量不足，“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”的原则难以有效落实。有些对生态环境资源无偿占有、使用甚至造成严重破坏的地区，至今没有给予任何补偿，也未受到任何惩处，因而破坏生态环境的行为仍时有发生。

经济社会发展和生态环境保护，在一定发展阶段上确实是一对天然性矛盾。江苏目前也面临着严峻的生态环境制约：一是耕地减少势头尚未真正从根本上得到遏制，二是生物多样性面临明显威胁，三是水体、大气、噪音等环境污染没有根本性改善。江苏一些生态敏感区，往往是经济相对薄弱的地区，它们因承担生态环境保护责任而相对失去了一些发展机会，戏称自己是“一产只能种，二产不能动，三产空对空”，因而对周边地区飞速发展二、三产业感到很不平衡。这些问题说明，江苏的生态环境形势并不能令人乐观。

浙江省在全国较早开展建立生态补偿制度的探索，值得江苏学习和借鉴。浙江的做法是实行“三个原则”，即“谁保护、谁得益，谁改善，谁得益”；“谁贡献大，谁得益多”；“总量控制、有奖有罚”。其中第三项的具体做法是：设立一个水和大气环境质量的警戒指标标准，对环境质量改善的地区实行“奖励补助”，对环境质量下降的地区实行“严格扣罚”。

（二） 江苏建立生态补偿政策体系的若干取向

生态补偿政策的制定和执行涉及方方面面，牵动千家万户，事关子孙后代，江苏必须加快建立一个覆盖全省、积极有序的生态补偿政策体系。一方面，对于那些随意破坏生态环境的地区和个人，必须像“污染者付费”那样实行“破坏者付费”原则；另一方面，要让为生态保护作出贡献的地方发展不落后，让为生态保护作出贡献的个人经济上不吃亏，让所有地区的生态环境保护与经济社会发展更加协调、更加可持续。

首先，江苏省应建立有效的财政补偿转移支付制度。建立这一制度并由专门机构统一支配是解决区域性生态服务有效供给的重要途径。对于那些列入“限制开发”和“禁止开发”的地区，一定要从财政、金融、税收、产业等方面给予适当补偿。同时，通过在特定区域内由经济发达地区向贫困地区的横向转移，使生态受益者和提供者在成本和收益的分担与享受上趋于合理，激发贫困地区保护生态环境的积极性，形成生态补偿与环境保护的良性互动。要建立“政府统筹、社会投入、有偿使用、全民受益”的生态补偿机制，加强对实施情况的监督，以防生态补偿不到位，从根本上改变生态效益“多数人受益、少数人负担”的状况。

其次，江苏省应建立全方位的生态补偿融资集资机制。依照原国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，江苏省应实行“总量控制”和“按贡献大小补偿”原则，建立纵横双向补偿机制，探索多渠道、多形式的生态补偿模式，运用市场化、社会化的力量，形成齐心协力的态势，整合社会财力，实行整体推进，以提高生态补偿价格标准。按照“谁投资、谁受益”原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、污染整治的投资。积极探索生态建设、污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。要引导和扶持生态补偿地区进行产业结构调整，使用清洁生产工艺技术，大力发展绿色产业。

再次，江苏省应建立政府主导与市场运作相结合的长效机制。就目前江苏生态保护的实际情况而言，政府主导依然是主要方式。政府不仅要制定生态补偿的政策、法规，引导市场的形成和发育，同时还需支付较多的生态补偿经费，解决市场难以解决的问题。但是，生态补偿机制应由生态保护利益相关者共同建立，积极探索利用市场交易方式完善生态补偿机制，才能在生态服务提供者和生态服务购买者之间建立长效机制。因此，尽管政府是生态效益的主要购买者，市场机制仍然可以发挥重要作用，江苏要以市场内源性力量与行政外部性力量相契合的方式，充分发挥政府和市场的互补作用，完善政府与市场相结合的制度创新。

参考文献：

［1］ 舒尔茨.论人力资本投资［M］.北京：北京经济学院出版社，1992：15.

(责任编辑 徐 丹）オオ

A Study of Some Important Policies in Jiangsus Modernization

Chu Dongtao

(Department of Economics,Party School of Jiangsu Provincial Committee of CPC, Nanjing 210004, China )

Abstract:To take the lead in realizing modernization is the CPC Central Committees requirement and expectation of Jiangsus development. And currently Jiangsu is ready to achieve this goal. However, modernization means a comprehensive escalation of a comparatively well瞣ff society rather than the simple expansion in economic volume. Therefore, currently Jiangsu should pay particular attention to the sequence of the two take瞭he瞝eads, achieving the aim of taking the lead in modernization on the basis of taking the lead in building Jiangsu into a well瞣ff society. Since “policy and strategy are the life of the Party”, Jiangsu should formulate and implement more effective industrial, financial, talent, and ecological compensation policies to safeguard its lead in modernization.

Key words:basic modernization; lead in modernization; policy and proposal; Jiangsu