对粮食安全几个理论问题的认识

刘成玉

摘 要: 粮食安全的概念应进行适当修正与完善。中央与地方、主产区与主销区、粮农与其他农民之间都应进行粮食安全的分工与合作。在粮食禁运问题上，粮食武器是存在的；全面的粮食禁运是极端的；中国有遭受国际粮食禁运的风险。我国应培植与保护生产能力，控制粮食产量，推进粮食生产的区域专业化和集中度，进一步加大对农民补贴的力度，积极应对国际市场的变化。

关键词: 粮食安全； 地区粮食安全； 国际粮食禁运； 综合生产能力； 粮食生产优势产业带

中图分类号： F326文献标识码：A文章编号： 1671-6604(2012)01-0083-06

一、 粮食安全概念、范畴与标准

（一） 对经典定义的理解与完善

近30余年来，学界一直沿用FAO（Food and Agriculture Organization,联合国粮食及农业组织）的定义，即粮食安全指任何人在任何时候都能得到其生存和健康所需要的足够食品。具体可从四个方面来理解：一是保障范围上涵盖了任何人，包括懒汉、乞丐甚至死刑犯；二是保障时限上涵盖了任何时候，这是基于生命过程的连续性提出的要求，所以粮食安全保障在个体和代际两方面都要求可持续性；三是保障方式上是广义的获得（acquisition），强调食品安全保障形式与途径的多样化，包括农户生产和储备、市场购买、亲友馈赠及社会援助（国际援助、政府和社会救助）等；四是保障水平足够，包括数量足够和质量安全可靠。数量上既能满足生存需要，还要保障其基本的健康需要，质量和安全性方面要尽量避免食品消费给民众带来身心伤害。

该定义虽然全面、深刻和准确，但保障标准过于苛刻，很难实现，因此，笔者建议将粮食安全定义为：绝大多数人在绝大多数时间都能得到其生存和基本健康所需要的足够食品。这并不是对主流定义咬文嚼字般地吹毛求疵，而是基于学术严谨性的考虑，至于什么是“绝大多数”，取决于一个国家的经济发展水平，尤其是居民收入水平和国家粮食安全保障理念。

（二） 粮食范畴划分

学界习惯性把粮食划分为“小粮食”和“大粮食”，“小粮食”即淀粉类的狭义食品，如谷物、薯条等，“大粮食”即“小粮食”之外的蔬菜、肉蛋奶鱼等广义食品。笔者认为，这样的划分并无必要：一是现代生活不仅水平高，而且丰富多彩，无论是“小粮食”还是“大粮食”，都不可或缺，甚至越来越多的人舍“小粮”而取“大粮”；第二，如果“小粮食”的生产和供给不安全，说明食品的生产、储备、流通、进出口与分配系统出了大问题，比如大的自然灾害、社会动荡和严重经济危机，那么，“小粮食”以外的其他食品供给也不会好到哪里去。“小粮食”和“大粮食”同处一个自然经济系统，往往一荣俱荣、一损俱损，如果人为切割，对粮食安全实质与初衷的理解，对粮食安全保障目标的确定和水平衡量，都没有好处。

（三） 粮食数量安全与质量安全

学界把“粮食安全”英译为Food Security和Food Safty，很多人不加区别地混用。笔者认为，前者主要指数量保障，即“吃得饱、吃得好”，后者则侧重于质量尤其是安全性保障，即“吃得安全、吃得放心”。

近30余年来，国际社会尤其是中国所关注的主要还是数量保障，这可以从公开文献中看出。这是基于粮食短缺的基本背景提出的概念。但数量和质量是一个有机整体，两者还可以相互转化。人类进入了21世纪，质量和安全性问题如果不能说比数量更重要，至少也是同等重要，尤其是在食品质量安全危机频频爆发的时代［1］。

在国人的印象中，食品质量和安全性问题往往发生在“大粮食”上，如三聚氰胺奶粉、瘦肉精猪肉、化学火锅、农残蔬菜、地沟油等等。但“小粮食”的安全问题同样突出：首先是重金属污染。目前我国污染土壤已占到耕地面积的1/5参见秦勇、张启《加强耕地质量建设确保国家粮食安全》，http:∥www.people.com.cn/GB/43063/107687/107724/107988/6708795.html。，其中10%的耕地受到重金属污染，而“珠三角”地区至少40%农用地重金属超标。全国仅重金属污染就导致粮食每年减产1 000多万吨，每年被重金属污染的粮食达1 200万吨，合计损失200亿元以上参见谢庆裕《我国每年重金属污染1200万吨粮食电池业成祸首》，http:∥green.sina.con.cn/news/roll/2011-04-01-100822221828.shtml。。其次是农药化肥残留超标准。据农业部的抽样调查，全国粮食农药检出率为60.1%。再次是备受争议的转基因食品。2009年，全球转基因作物的种植面积达1.3亿公顷，其中大豆、玉米和油菜的转基因面积占其种植面积的比重分别是75%、25%和20%［2］。目前国内市场上几乎所有大豆调和油和玉米调和油，以及大部分的玉米都是转基因产品。

以上分析表明，我国的食品安全问题主要不是技术问题，而是监管问题。据媒体报道，河南一些地方每头猪花费不到13元便可买到从养殖、运输、屠宰到销售所有环节的一切牌证，所有“问题猪”，包括瘦肉精猪、病猪等，都可以一路绿灯到达百姓的餐桌参见2011年3月15日中央电视台新闻频道《3•15特别行动“健美猪”真相》。。而为什么监管不过硬？除了监管部门和监管人员自身职业道德外，更深层次的原因是政绩考核体系和地方行政干预与阻挠，为了追求GDP增长，地方税收与劳动就业率的提升、招商引资的增加，地方保护主义就滋生了。

（四） 粮食安全保障程度的衡量

1. 外围或过程指标。学界通常用“粮食总产及增长率”、“粮食产量变异系数”、“粮食储备率”及“粮食外贸依存度”等指标衡量一个国家的粮食安全保障水平，相应地针对我国提出了若干安全标准，如粮食总产年增速不低于人口年自然增长率，人均粮食占有量不下降或者不低于400公斤，粮食储备量占年消费总量的17%~18%以上，粮食自给率90%~95%，等等。

2. 核心或结果指标。笔者认为，从粮食安全定义中抽象出来的指标最能触及粮食安全实质、体现粮食安全保障的真实水平和提出粮食安全问题的初衷。为此提出以下三个指标或者三种指数；

首先，保证任何人都“有饭吃”。可以用指标“缺粮人口比例”来衡量。判断“缺粮”或“没饭吃”的底线是任何一个人只要在有必要或必须得到食物时未能得到满足，哪怕是一天，甚至一顿饭的不满足都应归入粮食保障不安全范畴。但实际生活中这样的标准过于苛刻，也没有实际意义和可操作性。用“饿死”和“严重营养不良”两种状态来界定“没饭吃”可能更具科学性和完整性。本文用“低收入人口比例”即粮食安全保障的“范围指数”来近似取代。公式表达为：㏄SS璽=玃L﹖P。式中：玃SS璽表示某一时期粮食安全的“范围指数”；PL璽表示某一时期低收入人口数；P表示该时期总人口数。

其次，保证在任何时候都“有饭吃”，主要是衡量粮食供应在时间上的保障程度。对个体而言，最理想的指标是“粮食供应有保障的时限占考核时限的比例”或用“缺粮天数、月数比例”来表示。对于由多个个体构成的社区和国家而言，要衡量粮食供应在时间上的保障程度，只能用缺粮人口和缺粮时限的加权平均值来表示，本文称之为粮食安全保障的“时限指数”。公式表达为： 獸ST﹖=∑PS﹖TS﹖PT。式中：獸ST璽表示某年粮食安全保障的“时限指数”；玊S璽表示该年内粮食短缺的期限，多以月为单位，所以，玊S璽=1，2,…,12；PS璽和P分别表示落在这个缺粮期限内的缺粮人口数量和此期总人口，一般说来0＜PS璽＜P；T表示考核总时限，由于一般以年为一个考察基点，以月为基本采样时间单位，所以玊=12。

再次，“足够”的程度，即主要食品或营养物质的保障程度，只能是维持生存和健康的最低标准，可以借鉴营养学家推荐的标准，如“人均口粮的年实际消费量占最低消费量的比例”，“人均每日摄取的实际热量值占健康需要量的比例”，“人均蛋白质实际摄入量占健康需要量的比例”等。为此我们提出粮食安全的“数量保障指数”。公式表示为： 獸SQ﹖=FSC﹖FL﹖。

式中：獸SQ璽表示某一时期的“数量保障指数”；獸SC璽表示某一时期某类食物或营养物质的实际供应或消费量；獸L璽表示某一时期某类食物或营养物质的最低消费量。

二、 粮食安全分工与合作

（一） 中央与地方的分工与合作

1. 国家粮食安全和地区粮食安全。粮食安全多以一个国家或独立关税区而论，即主要在国家的层面谈论粮食安全问题，但地方并不能游离于粮食安全体系之外，更不能逃避粮食安全保障责任。如果仅把粮食安全问题局限在国家层面而忽视地区粮食安全，那么，国家的粮食安全只能成为空中楼阁。理论分析和实践表明，地区粮食安全是国家粮食安全的重要组成部分，是国家粮食安全战略的基石。

国家粮食安全与地区粮食安全的差别不仅仅表现在安全层级和保障数量上，更体现在安全目标、安全原则及安全方式等诸多方面。从理论上讲，各层级的粮食安全均存在保障效率的问题，即保障目标与保障成本的问题。其中，基本的粮食安全保障是政治和社会目标，而降低保障成本和代价则是经济目标。最佳的粮食安全模式应该是以最小的成本和代价实现最大限度的或达到既定目标的保障水平，但二者并不总能兼顾和协调。在安全与效率的关系上，中央主要追求政治和社会目标，即更加重视安全保障，在必要的时候可以牺牲经济效益；而对于地方政府而言，追求的主要是效率，即按照比较优势的原则进行专业化分工。在政府、农民与消费者之间，也存在粮食安全诉求差别与分工问题，即政府追求高产以保证粮食的充足供给和价格平稳，进而稳定社会和经济发展环境；农民追

加强政府对粮食和农业生产能力建设的投资是发达市场经济国家支持和调控粮食安全的共同做法。在WTO框架下，这种支持与调控方法不仅被允许，而且还被大力提倡，因为这样的支持模式有利于协调粮食生产发展与生态环境保护的矛盾，如美国的休耕制度在客观上实现了用地和养地的结合，符合可持续发展要求。保有足够的生产能力就能掌握国内粮食调控的主动权，即在粮食供给过剩时主动压缩播种面积，供给短缺时利用政府的调控杠杆引导，激励更多的耕地投入粮食生产，使国内粮食市场始终保持适度的粮食供给量，从而能突破“少了政府急、市民慌，多了农民愁（谷贱伤农）”的困境。

我国粮食综合生产能力的培植与保护具体而言，应考虑以下几点：（1） 加强耕地保护，最重要的是建立有效的耕保机制。鉴于中国粮食安全的重要性和特殊性，应该站在国家安全的高度彻底改造我国的耕保制度，像保卫疆土那样寸土必保。最理想的模式是将保护主体（政府）与侵害主体（地方政府滥征乱占）分离，在严格法制基础上赋予耕地产权所有者真正的实权，由侵害者保护转化为自我保护。比较现实的办法是加大违法占地的打击力度，不管是省委书记、市委书记还是县委书记，只要指使违法征地、占地，一律法办。更重要的是，改革官员政绩考核体系，改革财政体制，理顺中央和地方的财权与事权关系，从而削弱其圈地、占地冲动。（2） 加强农业基础设施建设，包括水利设施建设、改田改土工程等。2011年，中央财政的水利建设投资将达到2 000亿元，力度很大，但这笔巨资有多少能真正惠及到农业和农民，还是个问题。更重要的是，兴建的农田水利设施如何有效地使用和管理，“重投资和兴建，轻管理和维护”是我们基础设施建设领域的顽疾。因此，我国迫切需要建立与市场经济体制和现行农村经营格局相适应的农业基础设施管护体系。（3） 调动农民的种粮积极性。站在国家安全的高度，大幅度提高粮食补贴，吸引一部分农村青壮年回流粮食生产，支持和鼓励粮食规模化生产，对优势产区、种粮大户进行重点扶持。

（二） 控制粮食产量

控制包括鼓励和限制两个方面。在市场经济条件下，任何物质产品都可能供给过剩，甚至过剩成了常态。如果以国内需求量为基准，我国多数工业品的产能都已经过剩，其中粗钢过剩32%，水泥过剩68.75%，煤化工过剩30%，此外，平板玻璃、多晶硅等产能都严重过剩，而主要消费品的过剩率达到16.8%参见孙剑《工业品过剩与农产品短缺条件下的经济发展》，http:∥www.chinareform.org.cn/Economy/Macro/Forward/201010/t20101007 45484.htm。。

中国的粮食和农产品过剩是有可能的。在多数专家和百姓心目中，可能只有“粮食增产”的记忆，而对粮食限产闻所未闻，但我们担心中国粮食过剩并不是杞人忧天。实际上，1985年我国就开始了第一次粮食过剩，虽然主流的说法是相对过剩，但相对过剩、绝对过剩恐怕很难说清楚。其实，超过了有效需求就是绝对过剩，有媒体就指出我国的农产品或已全面过剩参见张艳玲《中国农产品或已全面过剩》，http:∥www.caijing.com.cn/pdaily/index-65.html?%25D7%25B3。。

要控制粮食产量的原因主要有以下两个方面：从理论上讲，并不是粮食产量和供给量越高越安全，过分追求粮食产量会加大土地负荷和资源环境压力。如：过于频繁地复种造成地力难以恢复；过多地使用化学合成物加剧土壤板结、污染和农产品不安全；过多的坡耕地开发加速水土流失；生长调节剂（如激素）、转基因品种的大量使用会直接危害粮食和农产品安全性；等等，这些都必然损害未来的粮食安全保障潜力与能力。从实践上讲，过分追求粮食产量会导致农民“卖粮难”和“谷贱伤农”，打击农民的种粮积极性。或者是弃粮务工，或者是种懒庄稼，自己够吃就行，或者种树、撂荒，或者挖成鱼塘，从根本上动摇国家粮食安全基础。而控制粮食产量就能主动调节粮食供求平衡，并实现产量、收入及生态的有机协调。控制粮食产量主要应利用经济杠杆控制粮食产量和供给量，如保护性收购的数量和价格调控及补贴标准的调整等。

（三） 推进粮食生产的区域专业化和集中度

由于资源禀赋的差异，客观上存在粮食的优势产区或最适产区，比如农业部《全国优势农产品区域布局规划（2008—2015年）》划定了东北平原、长江流域和东南沿海3个水稻优势区；黄淮海、长江中下游、西南、西北、东北5个小麦优势区；北方、黄淮海和西南3个玉米优势区；东北（高油）、东北中南部（兼用）和黄淮海（高蛋白）等3个大豆优势区；东北、华北、西北、西南、南方5个马铃薯优势区。

粮食生产的区域化和集中化既有利于增加粮食供给总量，增强粮食供给的稳定性，改善粮食和农产品的质量与安全性，又有利于提高优势产区内粮食生产效率、经济效益和区域竞争力，有利于完善粮食安全的区域分工与合作体系，实现产区内外双赢，有利于提高粮食补贴的效率，实现增产与增收的统一。经过5年（2003—2007年）的优势产业带建设，我国的优势农产品区域化生产格局初步形成。2007年，13个粮食主产区产量占全国总产量的75％参见科技部《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》，http:∥www.most.gov.cn/yw/20081114 65334.htm。。九大粮食优势产业带对全国粮食增产的贡献率超过85%，水稻、小麦、玉米、大豆集中度分别达到98%、80%、70%和59%，品种优质化率分别达到72.3%、61.6%、47.1%和70.3%参见农业部《全国优势农产品区域布局规划（2008—2015年）》，http:∥www.china.com.cm/policy/txt/2008-09/12/content 164415713.htm。。

笔者认为，取得如此“优异”的成绩与优势产区划分口径过于宽泛有一定关系。主要粮食品种优势产区包含的重点县是：水稻739个，小麦558个，玉米575个，大豆117个，马铃薯393个根据农业部《全国优势农产品区域布局规划（2008—2015年）》整理计算而得。。以全国2 862个县级性质区计，分别占25.82%、19.47%、20.09%、4.09%和13.73%。主要粮食品种的优势产区占了全国县级行政区的一到二成，这个比例已经不小。再扣除某些品种在很多县都不生产，比如北方的多数县都不产水稻，还有多数的大中城市郊区粮食生产已经转移或者萎缩。这样的优势产区比重将更高，从而失去了优势和集中的意义。因此，笔者认为中国的粮食优势产区还需要进一步凝练，真正体现优势和集中。

确定了真正的优势区域后，就应该认真经营这些产业带。从政府的引导和支持角度讲，建议把政府粮食安全扶持政策与资金，包括粮食补贴、农业基础设施投入、粮食研究与开发资源、粮食仓储、物流、加工等资源主要投放这些地区。运用农业产业化扶持资金、财政贴息、担保等经济杆杠，引导国内外粮食加工企业进驻优势产区。通过中央的宏观调控，如转移支付和大幅度提高补贴标准，使种粮农民和产区政府都不吃亏。更为关键的是，把其他不具有粮食生产优势和社会经济环境的地区从“米袋子省长负责制”的沉重包袱中解脱出来，在不适宜粮食生产的地方发展工业和加速推进城市化，或者退耕还林（草、水）等，为彻底解决中国城市化、工业化与耕地保护、粮食安全、生态平衡的矛盾提供契机。

（四） 进一步加大对农民补贴的力度

鉴于目前的粮食补贴存在针对性偏差、瞄准性偏差和激励性衰减等问题，笔者建议在现行“普惠制度”原则、既定受益群体及其补贴标准的基础上把增量补贴全部用于粮食优势产区的种粮农民、全国的种粮大户和种田能手，明确补贴的唯一目的就是增产，按实际种植面积补贴，大幅度提高主产区或者优势产区粮食补贴标准。

（五） 积极应对国际市场的变化

笔者认为，我国应以商业眼光看待粮食进出口问题，淡化其政治色彩；主动参与国际市场，相机行事，视国际粮价情况逢低吃进，逢高卖出；低调入市，避免在购买之前大肆渲染，自己把国际粮价喊上去。

参考文献：

［1］ 吴铀生.农业生态环境建设是实现农业发展方式转变的基础［J］.农村经济，2011（2）：104-107.

［2］ 雷 宇.转基因食品是天使还是魔鬼［N］.中国青年报，2010-05-18（6）.

［3］ 曾向荣，关家玉.袁隆平：保住18亿亩耕地红线有难度［N］.广州日报，2009-04-08（A19）.

(责任编辑 徐 丹）

Theoretical Issues on Grain Security

Liu Chengyu

(Center of Chinas Western Economy, Southwestern University of Finance and Economics, Chengdu 610074, China)

Abstract:The conception of grain security should be revised and perfected. The division and cooperation about grain security between central and local governments, between production and consumption areas, between grain瞗armers and non瞘rain瞗armers should be promoted. As for international grain embargo, it is possible that grain is used as a weapon. Although full瞫cale grain embargo is but the extreme case, China does risk international grain embargo. So, China must cultivate and protect its grain production capacity, control grain production, promote the specialization and concentration of grain production areas, offer substantial subsidies to grain growers, and make full use of international grain market.

Key words:grain security; regional grain security; international grain embargo; comprehensive production capacity； advantage belts of grain production