财政支出寅粮卯粮统筹着吃

刘培林

我国高速增长阶段向中速增长阶段的转折可能已经开始，一个重要表现是，相对发达省份和大城市的经济增速已经率先开始回落，这将导致财政减收

大道理：寅时不吃卯时粮

无论是家庭，还是企业和非营利机构，抑或地方与中央政府，长期而言都不能寅吃卯粮。在法制健全的社会中，家庭和企业或非营利机构的预算约束是硬的，如果寅吃卯粮，最终会走向破产。从会计技术上看，地方或中央政府如果寅吃卯粮，也会破产。当然，从融资手段角度看，政府，特别是中央政府，比家庭或企业多拥有一种更加“有力且便捷”的融资手段，即增发货币。但倘若政府长期倚重增发货币为财政赤字进行融资，则将确定无疑地导致通货膨胀。这无法长期持续下去。

最近几年的金融危机就是很好的例证：美国居民家庭的过度消费，美国国际收支和财政收支赤字，欧元区不少国家的财政赤字，都属于寅吃卯粮导致的矛盾的集中爆发。

小道理：寅可借卯粮，

日后要还上

寅不可吃卯粮是大道理。但还有一个小道理在现实经济运行中天天上演，即，各类主体都在一定程度上寅借卯粮，当然，前提是卯时要能将寅时所借之粮还上。这种现象的合理性体现在几个方面。

第一，现实经济生活中，寅卯的划分并不绝对。譬如，月初虽不发工资却得买东西，但只要每月各天支出总和小于本月工资就可以。第二，从企业投资角度讲，项目开始时有支出没收入，不过，只要项目整个寿命周期内收大于支就可以。第三，从政府角度看，有一种主张是，不需要在每个财政年度都求得财政平衡，只要在一个经济周期，即从萧条到繁荣的整个周期内，实现收支平衡就可以。第四，从更长时间跨度看，后发国家在起飞和高速增长阶段大量投资于基础设施可能会在相应时期内产生赤字，但只要在工业化和城市化进行到一定阶段之后财政收入可以以更快速度增长，最终也可以卯还寅粮。同理，个人投资于教育，或国家通过改善公共服务提升国民健康和技能水平，虽然在当期需要融资，但只要后来的人力资本进而生产率提升幅度足够大，也能做到卯还寅粮。

小道理如何不违背大道理

小道理如何不违背大道理？有两个重要前提。第一是不发生预期失准，第二是能够克服制度性和结构性因素的影响。

之所以预期失准，是因为人们通常将过去经验外推形成对未来的预期。过去一段时间形势不好，会预期未来形势也不好，因此就更倾向于强调大道理，不敢指望卯还寅粮，所以也就不敢寅借卯粮。应该说，这种悲观性质的预期失准虽然不是最理想的状态，但是危害性不大。与此相反，如果预期失准是过度乐观的情形，即过去一段时间形势好，所以线性外推之后认为未来会一直这样好下去，其后果就比较严重。我国过去30多年年均增速10%左右，这样，各类主体容易乐观地相信未来会一直如此。但这样的高速增长不会永远持续下去，一旦增速回落，则卯还寅粮就难以实现。

预期失准可能发生在个人、家庭、企业乃至政府等各类主体身上。与预期失准相比，制度性和结构性因素导致的后果更加严重，应对起来更加棘手。现代社会中，票决式民选制度、民粹主义或两者的混合，会诱使政府不顾大道理而片面承诺高福利。上世纪以来发达国家政府开支占GDP比重持续增长，扣除两次世界大战期间军费开支增长之外，更主要的驱动因素是公共服务支出增长。这当中不无合理成分，但不可否认的是，民选制度之下，相互竞争的党派竞相向居民承诺并提供了超过合理限度的公共服务。退一步讲，如果说发达国家公共服务对合理限度的超越程度尚未对经济社会发展带来严重影响的话，那么，一些发展中国家，尤其是曾经落入中等收入陷阱的拉美国家，还在票决式民选制度之上叠加了严重的民粹主义，公共福利开支巨大，触发了“高公共服务承诺——财政赤字——通货膨胀——更高公共服务承诺”的恶性循环。巴西是一个典型的例子，这种恶性循环导致的结果是，经济增长停滞的情况下，政府开支占GDP比重直线上升，在过去半个世纪中，累积产生了410万亿倍的通货膨胀。这个视觉冲击力极大的数字，在人们直观的想象之中，是很难理解的，但却是事实。而东亚的日本和韩国较好地掌握了公共开支的增长节奏，较好地平衡了公共开支和经济增长的相互关系，过去半个世纪中累积通货膨胀仅仅为4倍和173倍。不难理解，这些导致小道理违背大道理的制度性和结构性因素，克服起来非常困难。虽然不排除在原有体制下形成共识，主动地平稳地解决此类问题的可能性，但从历史经验来看，克服这类制度性和结构性因素，更多的是情形是等到矛盾非常突出严重，甚至已经爆发严重经济社会问题时，才会被动地痛苦地进行调整。

当前我国各级政府

更要关注大道理

最近一些相互印证的迹象表明，我国高速增长阶段向中速增长阶段的转折可能已经开始。一个重要表现是，相对发达省份和大城市的经济增速已经率先开始回落。这将导致财政减收。

导致我国未来财政减收或增支的因素还有许多。比如，老龄化程度的提高将迅速提高公共财政体系面临的支出压力。倘若社保体系不能实现全国统一，则越是相对发达的大城市，将越快地面临这种压力。例如，目前上海市的养老保障基金缺口已经成为一个不容忽视的问题。再比如，随着我国综合国力增强和国际地位提高，随着全球化深入和各国相互联系增强，我国所承担的提供全球性公共产品和维护全球经济金融稳定的职责，都将相应提高。这也会对财政提出新的支出要求。

未来的财政还需要为过去高速增长阶段积累下来的尚未爆发的问题，做好预先的拨备。高速增长时期积累的问题，无论是金融机构的不良资产，还是国有企业的亏损，抑或是地方政府的隐性负债，最终的“兜底方”将是财政特别是中央财政。

虽然政府手中尚有一定国有资产可在必要时候出售，用于弥补财政收支缺口，但在经济增速回落情况下，整个社会的预期很可能在短期内做出过度悲观的反应，导致资产价格普遍缩水甚至发生通货紧缩。政府手中可售资产的价格缩水，找不到买家；已有的债务存量在价格指数调整之后的实际价值，会凭空升高。

这些因素应当引起足够重视。如果说过去30多年我国总体上处于小道理为主的阶段的话，那么，目前则应该转换思路，前瞻性地向大道理的轨道上转换。如何转换，以何种速度转换，可能各地不能也无法整齐划一。比如，相对发达省份和城市可能将先于其他地区而遭遇卯还不上寅粮的困局。所以，这些地区也就应该先于其他地区着手转换，为避免预期失准预留时间上的提前量。

更重要的是，对可能导致违背大道理的制度性和结构性因素保持足够警醒。根本上说，这需要在一系列深刻体制变革的基础上，形成全国意义上的现代财政体系。这是一篇很大很大的文章，本文难以详尽地分析。不过，应该明确的原则是，各地的财政行为应该为形成这样的现代财政体系铺平道路，至少不能设置新的障碍。具体地说，各地特别是相对发达省份和城市向户籍居民承诺较高福利的做法，虽不无合理之处，但公共福利刚性很强，日后难以缩减；且这种刚性将会阻碍形成劳动力和人口在全国范围内自由流动的格局，进而反过来固化现有财政体系并阻碍形成全国统一的现代财政体系。

还需指出，关注大道理，根本出路不在于加税。如果说减税不可能的话，那么至少应该在平均税率不变的前提下，改善税负结构，增加对诸如污染之类的“坏”活动征税，同时减少对生产和投资以及收入等“好”活动征税。税负结构改善后，税基会扩大，税收收入才能稳定地增长。

这些通货膨胀数据，是把世界银行的世界发展指数中1960-2010年逐年GDP缩减指数累乘得到的。

（作者单位：国务院发展研究中心）