新形势下跨境资金流动监管面临的挑战及政策应对

王亮

摘要：受国内外经济形势变化、国内经济发展方式转变及金融开放程度提高等因素综合影响，我国跨境资金流动波动性加大，流动渠道也呈多样化、复杂化趋势，已经给我国跨境资金流动监管带来挑战。本文结合新形势下跨境资金流动的波动性，深入分析了可疑跨境资金流入的新渠道及成因，揭示了我国跨境资金流动监管的薄弱环节，同时探寻完善我国跨境资金流动监管的政策建议。

关键词：跨境资金流动；波动性；新渠道；监管；政策建议

一、引言

当前国际经济金融环境的复杂性和严峻性，致使各种长期性、结构性及突发性问题交织在一起，全球金融市场将持续反复震荡，未来几年我国跨境资金流动的波动性会很明显，渠道也将多样化、复杂化，这无疑将会加大监管难度，很可能影响到宏观调控和货币政策操作。因此，应对跨境资金流动的不确定性将是我国未来一段时间面临的巨大挑战，亟需切实把握好今年“稳中求进”的工作总基调，密切关注形式变化，提高监管的针对性、灵活性和前瞻性。

二、跨境资金流动的波动性

自2011年9月底以来，欧美主权债务危机导致我国外部环境发生较大变化，人民币汇率预期开始分化，在跨境资金净流入放缓的同时，境内银行、企业等机构及个人的结汇倾向减弱、购汇意愿增强，导致结售汇顺差减少甚至出现逆差。2011年第四季度，央行为市场提供外汇流动性，引起外汇储备减少、外汇占款余额下降。从图1可以看出，自2011年10月份以来，我国外汇占款呈现连续三个月下降的罕有态势。很快这种趋势在今年1月份得到缓解，2012年1月末我国金融机构外汇占款余额为254996.41亿元，与去年12月末相比增长了1409.4亿元，重拾升势。2月份这一数据为255247.56亿元，3月份这一数据为256493.92亿元。然而4月份外汇占款余额为255888.21亿元，较3月份减少605.71亿元，这是年内首次负增长。

外汇占款近几个月来的起伏变化，预示着当前跨境资金流动的波动性在加大，而这一态势将成为今年乃至未来几年跨境资金流动的主要特征。

三、可疑跨境资金流动的新渠道及成因

传统的异常跨境资金流动渠道有经常项目下的虚假贸易方式，资本项目下的直接投资方式及地下钱庄三种主要渠道。但是从最近几年的实践来看，跨境资金流动方式2方法不断创新，以规避现有的相关政策管理规定。

（一）短债长借

以短期外债名义借入资金并将债务展期，实现境外资金流入。由于现行政策对外商投资企业借入外债仅凭其注册资本与投资总额的差额即可借入外债，且外债实行备案登记制度，仅需在外管局备案即可，因此企业可通过变更投资总额和注册资本差额以借债方式实现资金流入，境外资金流入便捷，政策成本也较低。而且外债结汇时审核凭证只能就其表面要素进行核对，无法区分其是否具有真实交易背景，也没设定短期外债展期资格、次数等限制条件，管理手段不足导致短债长借。

（二）外保内贷

外商投资房地产企业以境外担保，境内借入人民币借款方式融资，实现资本流入，规避政策管制。根据2006年7月商务部、建设部、工商局及外管局等六部委发布的《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》及后续相关规定，2007年6月1日之后新设立的房地产企业不得举借外债。房地产企业外保内贷客观上形成了企业的或有外债，在一定程度上规避了房地产外债管理政策。关于或有外债相关文件并未提及，在政策监管上存在空白。

（三）离岸账户

企业通过设立离岸账户来实现境内外资金的融通，对于从离岸账户汇给境内的资金，客户通过网络银行便可完成支付汇款的操作，汇入地银行仅凭收汇报文中的OSA标识即可办理入账或结汇，无从审核其收入的来源、性质和交易的真实性。随着近几年离岸业务的迅速发展，许多非法资金借助离岸账户渠道违规流入。同时，也没有单独的系统对离岸账户的收支进行统计，缺乏有效的非现场监测手段。

（四）个人收入

个人外汇收支项下对交易的真实性缺乏明确的政策管理措施，一些个人可能利用个人外汇收支的随意特性，通过对个人外汇形式收结汇，规避待结汇账户监管。现行法规对居民个人外汇汇入环节不予监管，只在“解付外币现钞”和“结汇”环节进行真实性审核时分别实行不同的限额管理，但这种限额管理存在着较大漏洞。根据规定，一次性“解付外币现钞”或者“结汇”等值1万美元（含1万美元）以下的，仅凭身份证明就可直接到银行办理，在实际操作中，居民个人可以通过分批分次、化整为零或者在不同银行网点办理的方式来实现大额的“解付外币现钞”和“结汇”，借此规避外汇监管。

四、当前跨境资金流动监管的困境

（一）政策调整滞后

近年来，我国涉外经济快速发展，跨境资金流动的规模、频率和渠道在不断变化，而外汇管理政策调整难以及时跟进，致使部分业务没有被政策覆盖，形成监管空白。另外，政策出台的时间差也将导致“技术性盲点”，新政策的制定出台有一个考察论证和通过实践检验不断完善的过程，从发现政策漏洞到堵塞漏洞需要一定时间，在这段时间内，部分领域会出现“技术性盲点”。

（二）缺乏协调机制

目前，在跨境资金流动管理上，我国尚未建立协同监管机制，相关部门基本是各自为政，条块分割，部门间的管理目标和政策导向缺乏协调，相关数据、信息缺乏交流。以外债管理为例，国家计划部门（发改委）只负责制定借用外债和国际商业贷款规模计划，财政部负责国际开发机构和多边组织机构的贷款、政府贷款，外管局负责全部外债的统计和中外资银行短期外债指标的核定，而外资企业外债由企业在投资总额和注册资本差额之间自主决定，由外管局监督。由于没有统一的管理目标和政策间的衔接，加上单个部门管理的盲目和低效，政策效果将会相互抵销，监管合力更是无从谈起。

（三）政策执行不力

如投资项下跨境资金流入，虽然目前有银行、会计师事务所、外管局三方审验，但由于验资询证仅限于注册会计师事务所，在当前审计全面市场化的背景下，某些事务所出于自身业务发展需要，不严格执行审计的有关政策规定，不经询证即为企业出具验资报告，使得验资流于形式。此外，本外币监管政策的现实分离，也削弱了跨境资金流动监测的效果。如目前对结汇资金进入人民币账户后的后续监管没有明确规定，结汇后人民币资金在关联公司之间多次划转后，就可以毫无顾忌地偏离跨境资金原有使用范围。

五、完善跨境资金流动监管的政策建议

鉴于当前跨境资金流动的波动性、可疑跨境资金流动的新渠道、成因及监管薄弱环节，并结合外汇管理理念“五个转变”要求，拟提出以下建议来完善我国跨境资金流动监管。

（一）建立监测预警机制

为应对新形势下跨境资金流动复杂多变的局面，外汇管理部门须进一步建立健全覆盖整个跨境资金流动状况的全口径分析监测体系。可以通过一些非现场监管的方式，对跨境资金流动的异常情况进行跟踪核查，以有效降低管理成本并提高管理效率；国际收支风险监测预警体系也亟待建立，建立该体系的目标是及时把握国内外经济金融形势的变化和市场走势，判断国际收支和外汇收支风险水平，并对国际收支中的脆弱性及可能发生的危机做出预警。实证分析认为预警指标体系如同步指标、预警指标、失衡指数、预警指数等可以从总体上反映国际收支的风险状况，还需要进一步构建并优化具体的预警指标体系。

（二）建立协同监管机制

监管机制要真正实现对跨境资金流动的有效监管，必须结合我国实际情况，全面整合监管资源，加强各部门政策的协调，建立安全、及时、准确的信息及数据交流途径。跨境资金流动监管部门应加强与各涉外行政主管部门间的协调，使各部门在职责分工、政策法规上相互衔接，在行政管理上相互配合，实现资金流与相应的物流、服务等信息相结合，实现对跨境资金流动的全面、有效、无缝的监管。

（三）加强代位监管

作为审批主体的外管局及代位监管的外汇指定银行，都要转变重资金流出轻资金流入的思维，通过本外币监管并举，力求全面真实掌握可疑资金流动情况，及时查处隐藏于其中的洗钱、非法交易活动等违法行为。同时外管局及各有关职能部门应加强对外汇指定银行、会计师事务所等中介机构执业行为的监管，促使其增强法制观念，履行好代位监管职责，把好外汇资金流动一线关口。如通过建立外汇指定银行、会计师事务所等中介机构外汇代位监管信息披露制度，督促其加强自身管理，增强自律意识。对于代位监管中，不严格执行外汇管理政策或为外商投资企业出具虚假验资报告的外汇指定银行、会计师事务所要列入“黑名单”管理，情节严重的，要加大违法违规处罚力度，直至取消经营外汇业务从业资格，切实提高代位监管的严肃性。

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