分业监管对宏观审慎管理的影响及对策

张冬梅

随着国际间经济金融交往与融合的不断加强，金融创新快速发展，系统性金融风险的爆发呈现出新的特点。2007年次贷危机引发的金融危机，揭示现有的微观审慎监管模式已不足以应对这些新的风险。宏观审慎管理作为防范和化解系统性金融风险、维护金融体系稳定的重要手段，已得到各界的广泛认可。

一、分业监管对宏观审慎管理的影响

我国“十二五”规划在“深化金融体制改革”部分中，明确要求构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。目前，我国的金融管理和监督职能由中国人民银行、银监会、证监会和保监会履行。而随着我国金融改革不断深化、金融市场逐步完善、金融机构管理能力日渐提高，以金融机构跨业投资、交叉性金融产品和金融控股公司为代表的金融业综合经营活动越来越活跃，分业监管导致的宏观审慎管理中存在的不足越来越突出。

（一）分业监管格局越来越难满足监管金融控股公司的需要

近年来，随着以金融控股公司为代表的机构创新和发展，金融业内部各行业的业务交叉不断增加。在当前“三会”自成体系、各司其职的分业监管体制下，重复监管和监管真空并存的现象越来越突出，为金融控股公司提供了监管套利空间。在现有的分业监管格局下，金融控股公司能够充分利用各行业监管要求的差异，通过复杂的组织结构、特殊的运作模式和大量的关联交易规避监管要求。金融控股公司具有关联交易复杂、资本重复利用、治理难度大、透明程度低等特点，容易导致各种风险通过其组织结构和关联交易实现跨市场、跨机构的传播。对于自身管理基础较差、集团内部缺乏有效防火墙的产融结合型集团，上述问题更加突出，会使风险的传递超越金融领域，形成产业风险和金融风险相互影响的局面。这种情况下，即使每家监管机构都能有效控制其监管行业的风险，但是由于监管主体不明确，不同监管主体之间的信息交流存在障碍，监管机构很难把握金融控股公司整体的风险状况。监管职责不清也使得监管机构难以有效防范、处理金融控股公司面临的风险，导致监管“真空”。

（二）分业监管格局难以满足监管跨行业产品创新的需要

金融部门各行业的业务交叉程度不断提高，还体现在以理财产品为代表的交叉性产品大量涌现上。在竞争和客户多元化需求的推动下，银证、银保、银信和证保等机构的跨行业合作不断增加，以理财产品为主的交叉性金融产品的品种和规模快速增长。然而，分业监管的格局制约了跨行业产品创新的发展。首先，各家监管机构出于促进、保护本机构所辖行业的需要，对于业务本质相同的理财产品，在审批、发行起点、份额、推广和信息披露等方面都存在监管差异，人为扩大了行业间的差异。其次，各家监管机构为了维护本机构的权威，在理财产品的审批上存在监管重叠，增加了金融机构的成本。第三，各监管机构在保护消费者权益方面措施不力，降低了消费者对理财产品的信任程度，削弱了理财产品发展的长远基础，这主要体现在对理财产品的销售和售后服务的监管薄弱。

（三）侧重微观主体的监管，对系统性风险关注不足

长期以来，“三会”对所辖机构的合规监管和风险监管的目的，在于确保金融机构的业务流程合乎规范、资产负债表状况良好，以便增强单家机构吸收损失、抵御风险的能力。微观审慎监管的汇总不能自动实现宏观审慎，在受到系统性风险冲击时，即便是财务状况良好的金融机构也未必能承受得住考验。系统性风险来源包括宏观经济基本面的缺陷，金融机构的群体行为和监管不到位等方面，金融机构自身的经营活动及财务状况仅仅是可能诱发系统性风险的来源之一。

随着我国金融机构的发展壮大，银行、证券和保险机构间的联系越来越密切、越来越复杂，金融机构和实体经济之间的合作也越来越紧密。在此情况下，要有效监管银行、证券和保险业机构，不仅要精通这些行业的业务，还要深入地了解金融体系在宏观层次上的运行特点、准确地把握宏观经济环境和金融市场的走势。“三会”专门从事对业务流程和风险的管理，在实践中更侧重对单家金融机构的监管，对宏观经济环境带来的系统性风险关注不足。

（四）宏观审慎政策工具与不同部门的政策工具缺乏协调

从我国的实际情况来看，宏观审慎政策工具如何使用，何时使用，使用后根据什么指标变化进行调整，如何评估宏观审慎政策工具的使用效果，这一系列问题都没有得到比较彻底的解决。不同的政策工具可能有不同的目标，使用时可能会相互作用。目前来看，我国宏观审慎政策工具主要是LTV、DTI、资本准备、风险权重调整和差别准备金动态调整等，各种工具没有形成一个较完整的系统的工具箱，由政策部门明晰地根据某些重要风险指标的变化而使用。此外，2011年我国实行稳健的货币政策，金融机构贷款逐步向常态回归，但不同监管部门出台不同的政策，在某种程度上存在政策相互叠加，宏观审慎政策工具与其他政策工具的协调仍需高度重视。

二、政策建议

（一）明确我国宏观审慎管理实施框架，增强相关部门之间的沟通交流，形成监管合力

理清我国宏观审慎性管理与微观审慎性监管的职责边界，明确宏观审慎性管理的目标、职能设置、组织架构、决策程序与问责方式。根据我国现有的监管机构设置，或通过设立专门的金融稳定部门，或通过完善央行与金融监管当局的协调配合，加强“一行三会”之间的沟通交流，构建较为完善的宏观审慎监管体系。通过理论研究的深入和政策实践的积累，完善人民银行和金融监管当局在金融系统风险预警、信贷过度扩张管理、系统性风险的衡量以及系统重要的金融机构风险贡献度的测算、流动性风险的监控与管理等方面的职能，协调配合使用自动稳定机制和相机抉择机制的逆周期监管，构建宏观审慎管理合力。

（二）加快推进存款保险制度和审慎管理工具箱的建设，增强系统性风险防范能力

目前，国际上约有100多个国家和地区建立了存款保险制度。从其实践效果来看，存款保险制度与金融监管部门的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能共同构成金融安全的三大基本要素。存款保险制度的建立，不仅有利于央行更好地把握宏观经济政策力度，强化对存款金融机构的市场约束，弥补监管资源的不足，防范和化解金融风险，还有利于强化金融机构风险管理，并为高风险中小型金融机构建立有序的市场退出机制，对中小金融机构发展至关重要。同时，还要科学合理组建适合我国的宏观审慎政策工具箱。如在逆周期资本缓冲上，应考虑我国银行业资本充足率的现状，对不同类型的金融机构实行差异化管理，动态调整风险权重。在流动性要求上，要密切关注金融机构流动性变化的特点，制定适合的流动性比率要求，防止因为流动性比率指标过高或过低导致金融业的动荡。在其他工具（如宏观压力测试）使用上，要密切关注发达国家测试工具的使用和效果，创新地根据我国银行的实际情况进行测试，争取获得科学的结果，为科学决策提供合理的依据。

（三）加强金融市场的基础设施建设，为有效实施宏观审慎管理创造良好的外部环境

金融市场基础设施一般包括支付结算体系、法律制度、会计准则、信用环境和金融中介等内容。良好的公司治理准则和信息披露规则等也都是构成一个稳定金融系统所不可或缺的部分，健全的金融市场基础设施有助于增加金融体系的弹性和抗危机能力。其中特别需要完善金融机构的退出机制，之前我国一直使用托管或者是指定收购等办法。这虽然可以解决投资人保护的问题，但却使得金融体系中的风险无法通过市场得到有效释放，“隐形风险”使得宏观审慎管理的难度增大。脆弱的金融基础设施虽不一定会造成金融危机，但却有可能在危机到来时扩大危机的破坏性。从这个角度来看，完善金融市场的基础设施建设也是降低部分宏观金融风险的一个重要途径。我国需要积极推动有关金融基础设施建设的立法，为有效实施宏观审慎管理创造良好的外部环境。

（责任编辑 耿 欣；校对 XS）