内地幼儿园教师工资待遇存在的问题及其成因

【摘要】在内地，幼儿园教师的工资待遇存在的主要问题是：（1）幼儿园教师总体工资待遇偏低。（2）公办、民办幼儿园教师收入差异大。（3）在编、非在编幼儿园教师工资待遇差异大。（4）城乡幼儿园教师工资待遇差异大。造成这四大问题的主要原因有法规不健全、幼儿园教师编制不足、幼儿园教师资格认证制度和职称评定制度缺失、幼儿园教师工资标准缺失等，也与政府的财政投入不到位以及缺少针对农村幼教发展的政策有关。内地幼儿园教师的工资待遇问题亟待解决。

【关键词】幼儿园教师；工资待遇；存在的问题；成因；中国内地

【中图分类号】G617【文献标识码】A【文章编号】1004-4604（2012）12-0006-05

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）出台以来，我国学前教育事业迎来了前所未有的发展机遇，地方政府对学前教育的投入日益增多，各地的学前教育事业蓬勃发展。然而，由于学前教育领域的问题一直很严重，导致各地的学前教育改革遇到了诸多困难。困难之一就是全国范围内的幼儿园教师总量不足，质量偏低，并且流失率和流动率双高。导致上述问题的一个重要原因是长期以来幼儿园教师的工资待遇偏低，既难以吸引优秀人才加入，又很难稳定师资队伍。在分析了香港特区幼儿园教师工资待遇存在的问题〔1〕后，本文将重点分析我国内地幼儿园教师的工资待遇问题，探寻导致这一问题的原因。

一、内地幼儿园教师工资待遇存在的问题

1．总体工资待遇偏低

幼儿园教师的工资待遇偏低，是一个由来已久的、世界性的问题。世界劳工组织（InternationalLaborOrganization，简称ILO）于今年2月在瑞士日内瓦就此问题特别召开了全球论坛，发表了题为《Rightbeginnings：Earlychildhoodeducationandeducators》〔2〕的报告，希望各成员国政府能采取措施，切实改善幼儿园教师的社会地位和工作条件。〔3〕

在我国内地，幼儿园教师的工资待遇一度并不存在偏低问题。这是因为在学前教育未被排除在基础教育体系之外前，幼儿园教师享有与小学教师基本相同的工资待遇。然而，自从将幼儿园推向市场，学前教育发展实行公办、民办“两条腿走路”的方针后，〔4〕就逐渐出现幼儿园教师工资待遇偏低的问题且日益严重了。

为了解内地幼儿园教师的工资待遇状况，我们于2012年8月在香港大学使用GoogleHongKong搜索引擎在国际互联网进行资料搜索。在输入“幼师”“工资”“问题”三个关键词后，电脑搜寻出1040000项相关结果。根据其相关程度由高到低排列，我们查阅了排在前200位的网页，获得了内地幼儿园教师工资待遇的相关资料。分析发现，当前内地幼儿园教师的月工资为300～3000元不等。最低的地方，幼儿园教师的工资已经低于当地最低工资标准；最高的地方，幼儿园教师的工资也往往比同一地区小学教师的工资差一大截。可见，幼儿园教师工资待遇偏低问题相当严重和普遍。现摘录相关资料如下。

（1）《人民日报》在2010年6月28日的专题报道《幼儿园为什么缺老师？专家建议提高幼师待遇》中提到，“江西省九江市县（区）民办幼儿园教师的平均月工资一般为600～800元，个别规模大的民办幼儿园可以达到1500元，保育员平均月工资为400～500元，医疗保险、失业保险、养老保险等基本没有落实”。

（2）2010年7月19日《深圳商报》题为《民办幼师工资和保姆差不多》的文章报道，“2010年，深圳民办幼儿园教师的月工资只有2000元左右，低的甚至只有1200元，比保姆的工资还要低”。

（3）2011年9月24日《扬子晚报》题为《广东部分幼师月薪最低750，公办幼儿园仍无编制》的专题报道提到，“在佛山，幼儿园教师工资不仅远远低于当地公务员的平均工资水平，与中小学教师的工资差距也比较大。工资高的有3000元左右，大多数为1000～1500元，最低的只有750元，还达不到佛山的企业职工最低工资标准（1100元/月）”。

2．公办、民办幼儿园教师收入差异大

目前内地公办幼儿园和民办幼儿园教师的工资待遇存在巨大差异。广州市教育科学研究所曾对该市284所幼儿园进行抽样调查，发现62%的幼儿园教师月薪在901～2000元之间，而公办与民办幼儿园教师的月收入差距甚至达4000元之多。〔5〕公办幼儿园教师的工资待遇与小学教师相同，与同级公务员持平，月工资为3000～5000元，并享有完善的社保、医保以及公积金待遇。而民办幼儿园教师的月工资为1500～1600元，除去相关保险后只有1000元左右。同在广州市，公办和民办幼儿园教师的工资待遇却相差这么多，导致民办幼儿园很难招聘到教师，更别说招聘到优秀教师了，学前教育的公平性也就无从谈起。此外，由于有关部门监管不力，很多民办幼儿园经营者为了赚取尽可能大的利润，拒绝为教师购买医保和社保，更不可能为教师缴存住房公积金，以致进一步拉大了公办、民办幼儿园教师的收入差距。

面对如此工资待遇，许多民办幼儿园教师选择了转行。据报道，深圳民办幼儿园教师的流动率和流失率一直居高不下，流动率有时高达40%。〔6〕而据《江淮晨报》2011年8月17日报道，在安徽省合肥市的民办学前教育机构中，教师的年跳槽率接近50%。民办幼儿园教师流动、流失的主要原因是工资太低，福利太差，很难养家糊口。

3．在编、非在编幼儿园教师工资待遇差异大

教师编制关系着教师的工资、福利、保险等切身利益。在编幼儿园教师有国家编制，由财政拨付工资，实行事业单位养老保险制度。非在编幼儿园教师因为没有教师编制，其薪酬只能由幼儿园负担。在编和非在编幼儿园教师虽然在同一所幼儿园从事相同的工作，但在工资待遇方面常有天壤之别，同工不同酬问题十分严重。〔7〕例如，在广东省，在编、非在编幼儿园教师的年收入差距可达4万元之多。

除了工资收入外，在编、非在编幼儿园教师在缴纳相关保险和退休金发放等方面的差别也很大。在编教师的保险缴纳制度比较完善，而有些非在编教师虽然享有医保、社保，但因为其工资基数低，所以缴纳保险的金额与在编教师差距很大。至于住房公积金问题，更是差异巨大。以青岛市为例。2012年2月28日《青岛日报》的专题报道《青岛幼儿园教师9成非公办身份，月薪数百无公积金》中提到，青岛市有1.7万名非在编幼儿园教师没有住房公积金，无法享受公积金带来的贷款买房优惠利率。更令非在编幼儿园教师寒心的是，在编和非在编幼儿园教师退休后的待遇也相差甚远。由于身份不同，青岛市在编幼儿园教师退休后每月能拿到3000元以上的退休金，而非在编教师只能拿到千余元。对于目前已经40岁左右的非在编幼儿园教师来说，他们因为年龄原因，缴纳社会保险的时间较短，退休后的收入更加不容乐观。

如果将工资、保险和退休金等合在一起考虑，那么在编和非在编幼儿园教师的实际收入差距可能有5倍之巨，待遇不公平问题十分严重。

4．城乡幼儿园教师工资待遇差异大

必须承认，我国学前教育领域的城乡差距一直相当大。这种差距反映在幼儿园质量、收费水平、师资水平、课程质量以及教师待遇等各个方面。由于农村幼儿园教师的身份、待遇问题一直没有得到有效解决，农村幼儿园教师的工资待遇往往更低，导致农村幼儿园教师的数量严重不足，专业水平相对较低，流失率极高。以湖南省永州市为例。永州农村幼儿园教师的月收入最高只有600元，最低300元左右，平均月收入不足500元，而2006年永州市的最低月工资标准已经是420元了。可见，大部分幼儿园教师的月工资在最低工资标准之下。〔8〕即使在相对富裕的广东珠三角农村地区，幼儿园教师的月工资在1000元左右的还很普遍，远低于同区域工人的月收入，接近甚至低于当地的最低工资标准。收入不高，劳动强度和心理压力却很大，基本权益又得不到保障，导致农村幼儿园教师大量流失。

上述四大问题导致了内地幼儿园教师队伍出现“五多五少”：一是非在编教师多，在编教师少。二是低学历教师多，高学历教师少。三是无职称教师多，有职称教师少。四是无教师资格证的教师多，有教师资格证的教师少。五是流失的教师多，转入的教师少。刘霞2009年对广州市1598所幼儿园的调查结果证实了这“五多五少”确实存在。〔9〕可见，制定幼儿园教师工资标准，稳定幼儿园教师队伍，刻不容缓。

二、导致内地幼儿园教师工资待遇出现问题的主要原因

导致内地幼儿园教师工资待遇出现问题的原因是多方面的，既有法律法规不健全，也有制度建设缺失，还有政府投入不到位等。

1.法规不健全

《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）明确规定“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”。〔10〕然而，1995年10月6日颁布的《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》却将幼儿园教师限定为“各级人民政府举办的幼儿园的教师”，把民办幼儿园教师的身份和待遇问题抛给各级地方政府处理，在制度和法规上留下很大的弹性，导致民办幼儿园教师的身份和待遇不明，缺乏相关保障。

《教育规划纲要》明确提出要“依法落实幼儿教师地位和待遇”，还提出要“提高教师地位待遇。不断改善教师的工作、学习和生活条件，吸引优秀人才长期从教、终身从教。依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。落实教师绩效工资。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补助标准……改善教师工作和生活条件……落实和完善教师医疗养老等社会保障政策”。然而，这里并没明确“教师”是否包括幼儿园教师。〔11〕即使包括幼儿园教师，恐怕也只包括那些公办幼儿园里的在编教师。对于那些没有编制的公办幼儿园的教师以及非公办幼儿园教师的工资待遇问题，《教育规划纲要》仍旧语焉不详。

2.编制困局

2001年，为了节省政府开支，裁减编制，中央政府颁布了《关于制定中小学教职工编制标准的意见》。这一意见将幼儿园教师排除在编制标准之外，导致全国公办幼儿园的教师编制长时间停留在1990年的水平。这一政策导致公办幼儿园的教师编制“只出不进、只减不增”。一加一减之下，我国内地幼儿园教师队伍逐渐演变成民办、非在编幼儿园教师占主体的格局。刘霞的调查报告显示，2009年广州在编幼儿园教师不到幼儿园教师总数的10%，仅占公办幼儿园教师总数的40%，而民办幼儿园教师基本没有编制，每年市里提供的新增编制微乎其微。〔12〕因此，除了极少数公办幼儿园在编教师有明确的教师身份外，其他绝大多数在职幼儿园教师都面临身份不明的尴尬。

3.制度缺失

《教师法》明确规定国家实施教师资格认证制度和教师职务核准制度。完备的制度建设可以为教师的专业发展提供制度保障。然而长期以来，作为幼儿园教师准入门槛的教师资格认证制度却未能得到切实执行，导致许多不合格人员进入幼儿园教师队伍。而教师登记注册制度和专门的职称评定制度迟迟未能建立，导致幼儿园教师缺乏独立的职称评定体系，在各方面制约了幼儿园教师的专业发展。虽然《小学教师职务试行条例》规定了“幼儿园各级教师职务的任职条件，由各省、自治区、直辖市参照本条例，自行拟定”，但实际上各地的公办幼儿园教师普遍被纳入小学教师的职称系列，并参照小学教师职称晋升的专业要求及标准执行。这一制度设计对幼儿园教师来说是非常不公平的，导致幼儿园教师的职称晋升通道愈加狭窄，进而压缩了幼儿园教师待遇提升和兑现的政策空间。〔13〕据2012年5月31日《南方日报》报道，广州市顺德区人大常委会调研组公布的《顺德区学前教育情况的调研报告》显示，2011年顺德区幼儿园教师离职人数为717人，流失率达15%，其中未领取教师资格证的教师占离职教师总数的60.45%，未评职称的教师占离职教师总数的67.44%。可见，制度的缺失无疑会加重幼儿园教师队伍的流失。

4.工资标准缺失

《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”。然而，由于各种原因，教育主管部门和各级地方政府并没有切实落实《教师法》的这些规定，既没有妥善解决幼儿园教师的身份和编制问题，也没有专门制定幼儿园教师特别是民办幼儿园教师的工资标准，导致幼儿园教师的工资待遇出现各种问题。《顺德区学前教育情况的调研报告》显示，自从学前教育市场化改革以来，幼儿园教师的身份日益模糊。由于幼儿园教师的工资标准、聘任退休、业务培训等缺少统一的制度规定，导致幼儿园教师很难享受到教师应有的权利，与同样从事教师工作的中小学教师形成鲜明反差。

5.政府投入不到位

在过去10年中，内地学前教育财政经费占GDP的比重一直徘徊在0.03%～0.05%之间。可以说，中央及各级地方政府的财政投入是不到位的。因为没有为幼儿园教师队伍建设提供应有的财政支持和保障，导致幼儿园教师的工资待遇严重落后于大、中、小学教师。由于缺少政府的财政支持，许多幼儿园不得不依靠市场走自负盈亏的道路。由于得不到政府的财政补贴，私人办学者为了及时收回投资成本，很可能会压低教职工工资，提高学费标准。

6.缺少针对农村幼教发展的政策

长期以来，我国城乡二元分割的发展格局导致城乡经济发展极不平衡。地区经济发展水平不同，对学前教育的供给和需求也会不同，导致内地学前教育出现东西部发展不平衡、城乡发展不平衡等问题。我国内地的幼教政策很多都是依据城市发展情况制定的，对农村地区的实际情况和特殊需要考虑不足，也很少出台专门针对农村幼教发展的政策。缺少了有针对性的政策支持，近20年来农村学前教育发展缓慢，农村幼儿园教师的工资待遇问题更是得不到有效解决。有鉴于此，《教育规划纲要》特别提出要“推进农村学前教育。支持办好现有的乡镇和村幼儿园；重点支持中西部贫困地区充分利用中小学富余校舍和社会资源，改扩建或新建乡镇和村幼儿园；对农村幼儿园园长和骨干教师进行培训”。2011年9月5日，刘延东同志在全国学前教育三年行动计划现场推进会上强调，要以中西部农村地区为重点，通过新建和改扩建幼儿园、增设附属幼儿园、开展巡回指导等方式，努力构建县、乡、村三级全覆盖的网络，加快农村学前教育的发展与普及。这些专门针对农村幼教发展问题的政策反映了中央支持农村幼教发展的信心和决心。当然，具体的贯彻落实还需在实践中不断摸索和完善。

严格来讲，内地幼儿园教师工资待遇出现上述问题的主要原因是前些年各级教育主管部门对学前教育事业发展的不够重视。在日益重视学前教育的当下，各级教育主管部门需要加倍努力，认真解决幼儿园教师的身份、编制、待遇、职称、培训以及农村幼儿园教师发展等问题。要解决这些问题，既需要有高度的政治智慧、丰富的专业知识和真诚的态度，还需要各级财政切实加大投入。令人欣慰的是，在《教育规划纲要》颁布后，各地政府相继行动起来，出台了有针对性的政策，如为公办幼儿园配齐教师编制，支持非公办幼儿园实行聘用制，建立省级幼儿园教师专业认证制度，制定省级幼儿园教师工资标准和执行保障措施，重点解决农村幼儿园教师问题等。我们期待，这些政策能够切实改善幼儿园教师的工资待遇，从而真正推动我国内地幼教事业的健康、快速发展。

参考文献：

〔1〕李辉.香港幼儿园教师工资待遇存在的问题及其改革建议〔J〕.幼儿教育：教育科学，2012，562（10）：1-4.

〔2〕InternationalLabourOfficeGeneva.Finalreport：Globaldialogueforumonconditionsofpersonnelinearlychildhoodeducation〔R〕.Geneva：TheGlobalDialogueForumonConditionsofPersonnelinEarlyChildhoodEducation，2012.

〔3〕周欣.幼儿园教师工作条件全球对话论坛综述〔J〕.幼儿教育：教育科学，2012，559（9）：50-53.

〔4〕李辉.我国幼儿园适应市场经济的几个问题〔J〕.幼儿教育，1994，（1）：32-33.

〔5〕〔9〕〔10〕〔12〕〔13〕刘霞.《教育规划纲要》与幼儿园教师队伍发展：基于广州市的现状分析〔J〕.幼儿教育：教育科学，2011，501/502（1/2）：16-22.

〔6〕徐必如.最低工资标准难以稳定幼师队伍〔N〕.南方都市报，2010-11-26.

〔7〕易凌云.我国幼儿教师队伍的现状、问题与对策〔J〕.中国教师，2009，（7）：41-44.

〔8〕骆正军，张伟.突破“瓶颈”天地宽：永州市农村学前教育师资队伍建设的问题及对策〔J〕.当代教育论坛：校长教育研究，2007，（10）.

〔11〕张凤.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》与幼儿园教师队伍建设〔J〕.幼儿教育：教育科学，2010，493（11）：18-20.

ChineseKindergartenTeachersSalaries：TheProblemsandCauses

LiHui

（FacultyofEducation，TheUniversityofHongKong）

【Abstract】InChinesemainlandthemajorproblemofkindergartenteacherssalariesare：（1）generallykindergartenteachersarelesspaid；（2）thereisawidesalarygapbetweenpublicandprivatekindergartenteachers；（3）thereisawidesalarygapbetweenpermanentandtemporaryteachers；（4）thereisawidesalarygapbetweenurbanandruralteachers.Majorcausesoftheseproblemsinclude：insufficientrulesandregulations，insufficientteachingpositions，lackofsystemsforverifyingteachingcertificatesandprofessionaltitlesandlackofsalarystandards.Itisalsorelatedwithgovernmentpoliciesoffinancialinvestmentandpoliciesforpreschooleducationinruralareas.Thoseproblemsneedtobesolved.

【Keywords】kindergartenteachers；salaries；existingproblems；causes；Chinesemainland