生计转型背景下生态移民生计脆弱性及其可持续生计途径

［摘要］ 本文从生态移民生计资本、生计转型过程及生计结果等方面分析转型背景下生态移民的生计脆弱性，并提出改善少数民族人口可持续生计途径的政策建议。

［关键词］ 生计转型；生计脆弱性；生态移民；可持续生计

［中图分类号］F061.3;D632.4［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）15- 0046- 03

１引言

自２０ 世纪９０ 年代的贺兰山退牧还林搬迁转移工程实施后，生态移民逐渐成为我国保护和改善生态环境的重要措施，特别是在西部生态环境脆弱地区被广泛实施。生态移民政策不仅减轻了草场压力，而且推动了二三产业及城镇化发展，改善了生态移民的生计条件，对民族地区的脱贫工作意义十分重大。除积极作用外，移民战略具有消极方面，即生态移民返贫、转型失败、福利下降以及返迁等生计脆弱性。

生计脆弱性是指家庭或者个体在其生计活动中，处于一种因生计资源变化或者面临外力冲击时所具有的不稳定且容易遭受到损失的状态。有些机构采用脆弱性分析方法寻找到能够帮助群体减少或者根除脆弱性的应对策略和适应战略措施。迁移是具有高成本和高风险的生计策略，关注少数民族生态移民生计顺利转型及稳步提升他们的福利水平一直是研究者以及政府政策制定者和执行者长期关注的焦点问题，理解他们的生计脆弱性能够为政府制定移民经济和社会发展政策提供很好的参考。

２转型背景下生态移民生计脆弱性

２．１ 生态移民生计资源匮乏

2.1.１ 自然资本禀赋薄弱

自然资本指为生计所用，能够从资源和服务中获得的自然资源储备，例如耕地、草场、水资源等。各地区均为少数民族迁移人口提供面积不等的耕地以从事种植业和养殖业。然而，许多移民安置区存在着不同程度的水资源短缺、生态环境恶劣、移民区沙漠化、水土流失严重以及生态系统稳定性差等特征。受到水资源瓶颈的制约，内蒙古的齐日哈图生态移民村面临着巨大的隐患，水资源匮乏，环境容量有限，主要是由于该移民村的上游已经处于地下水严重超采的状态，再加上该移民村农业生产以耗水型项目为主。

2.1.２ 物质资本不丰裕

物质资本包括基础设施以及人们能够利用进行有效生产的工具和设备。基础设施具体包括交通、安全的住房与建筑、足够的水供给与卫生条件、清洁及可负担的能源和通讯。三江源移民安置区城镇基础设施尚不能满足现有居民的生产生活需求，如玉树县隆宝镇由于通电、通水等基础设施不完善，并没有承接安置移民转移的能力。有些移民安置区房屋质量极差，存在着严重的安全隐患，有些居民住房有很宽的裂缝，院墙、棚圈裂缝更宽，随时有倒塌的可能性。

2.1.３ 人力资本发展不足

人力资本是指能够促使人们追求不同生计策略以及达到他们的生计目标的技术、知识、劳动能力和健康身体的总和。“三江源”牧民平均受教育程度不足3年，成人文盲率高达４５％。张娟、马宝龙（２００７）等在河源移民新村对５３户生态移民家庭调查发现，有３７．７％为文盲，５２．８％为小学文化，初中以上文化的仅占９．５％。农牧民的文化素质低及劳动技能差造成其生计模式转变以后的择业机会寥寥无几，生计转型十分困难。无论是学校教育还是职业技能培训，移民安置区这些公共服务的提供仍然显得无力。从师资力量讲，移民安置区的教师大多数具有教师和农民的双重身份，文化素质普遍较低，旷课现象十分普遍，教学质量差，师资力量严重不足，宁夏红寺堡移民区文盲率达到２２．６％。科技教育落后，管理不到位，缺乏当地的耕作经验，有些移民安置区政府缺乏有力的推广和示范措施，农业技术推广站形同虚设，在水资源奇缺的移民区大水漫灌现象普遍。 由于人力资本严重不足，从而导致移民大部分缺乏生存发展能力和市场竞争能力，即使向非农产业转移，也摆脱不了体力劳动的束缚，严重影响家庭生计的可持续性。

2.1.４ 生态移民金融资本匮乏

金融资本主要是指生态移民家庭可以支配以及能够筹措到的现金。其来源主要包括3个方面：自有现金收入、从正规渠道或非正规渠道获得的贷款以及无偿援助。资金的投入渠道狭窄，使得生态移民投资的规模偏小、水平比较低，严重影响了生态移民政策的实施效果。同时，在资金管理上，一些地方政府很难保证有限的专款专用。敖敦高娃 等（２００９）对内蒙古镶黄旗实施的生态移民工程调查发现，该地区将奶牛养殖业作为生态移民最主要的后续产业，经过几年的运行，生态移民饲养奶牛头数虽然有所增长，但是，由于移民安置区移民家庭生产资金严重缺乏，进而制约了该地区养殖业的规模生产。大部分生态移民户只有１～２头繁殖奶牛，养殖规模极小，效益不佳，进而难以形成资金积累，导致移民生计的直接后果是生计的不可持续性。资金的缺少导致移民无法扩大再生产，没有达到规模生产的可能性，尤其是那些转移到城镇郊区移民村的牧民，没有资金从事非农业产业，比如开饭馆、奶茶馆、修理部等。另外，由于缺乏资金，移民，特别是一些老年移民因为身体状况等原因缺乏从事工作的能力，因此，在搬迁后头几年之内完全依靠政府补助和以前在牧区积攒下来的资金来维持日常生活。

2.1.５ 生态移民社会资本缺乏

社会资本是指家庭为了实施生计策略而可以利用的各种社会关系，比如参与社区各种组织，家庭及亲戚朋友是否有在政府部门工作的，家庭成员是否有在外打工的，在风险冲击下是否有来自各种渠道的帮助。从一些文献中发现，许多生态移民村的移民来自不同区域的乡镇，移民之间在文化、生计方式、社会网络等各方面存在着一定的差异，同时，由来自不同区域的陌生人口组成的社区尚未而且比较难以建立起亲近及友好关系。另外，受经济条件制约 ，每年参加结婚典礼或其他活动次数迅速减少，结婚彩礼费用比重比搬迁之前降低近一半。由于社区薄弱的社会资本，移民对新社区社会文化无法适应，民族之间存在很大的差异，难以形成凝聚力，致使一些移民安置区社会治安存在着很大的隐患。一些研究表明，移民可能造成原有社区网络遭到破坏的问题，不同农村居民生活在一个社区又会产生新的社会冲突和社会整合等方面的社会风险。

２．２ 生态移民生计转型存在诸多风险

生态移民生计转型是否成功是衡量生态移民政策实施是否成功的重要指标。由于生态移民生计资本的薄弱，进而导致他们可选择的生计策略的单一化，无法应对生计转型所带来的种种不确定性。从诸多实践调查中发现，出现了“迁移”容易“生存”难的现象，而且比较普遍。生态移民生计转型困难主要体现在以下几个方面。

2.2.１ 生态移民缺乏从事工业和第三产业工作的技能

一些当地的企业，特别是外地人开办的企业一般不愿意接收当地农牧民，即使那些以接收移民为条件而开办工厂的企业也是如此。内蒙古锡林郭勒盟某旗一个移民村附近一家化工厂，全厂超过2/3的工人为其他地区的农民和城镇居民。

2.2.２ 政策和措施对推动移民生计转型方案的失败

一方面，很大一部分移民缺乏双语基础，很难与当地居民和政府相关部门直接沟通，因此很多情况下，一些政策很难顺利传达到移民那里，因此，当地政府对移民生产生活的指导性作用比较差，导致牧民盲目性的主要原因是对陌生环境认识上的差异，容易导致随波逐流，没有带头人。另一方面，一些移民安置区的政策和措施并不适合移民这一特殊群体生计发展。把分散的农牧民集中起来从事种植业或发展城镇化，就用水而言，无论是生产用水，还是生活用水，主要抽取地下水。在一个特定区域内，水源丰富也是相对的，况且是在一个生态环境破坏严重，气候十分干旱的地区，过度使用地下水势必会造成新的生态危机。这两方面的缺失造成有些地区的生态移民生计转型失败。如笔者在内蒙古乌拉特中旗一个移民村发现，在规划设计和实施中大力鼓励移民要建立奶牛养殖村，但是实践后，由于牧民缺乏养殖技术和当地奶站的支持，当牛奶市场价格发生变化时，移民无利可图，牧民无法饲养奶牛，无奈将奶牛当作肉牛销售。张力小和刘杰（２００９）对玛拉沁新村调研时发现，由于牧户从沙区搬出来 ，大多贫困 ，缺乏最基本的投资能力，而且大阪是北方半干旱区一个普通的县城 ，人口少、商贸不发达，基于此，除个别有能力的农牧户选择了利用县城的区位进行商贸经营外 ，大多迁入的农牧户并没有找到适宜的产业经营。

2.2.３ 生计转型面临着诸多困难

首先，由于生产方式的突然性转变，很多移民村没有足够的土地让移民从事舍饲圈养的生产，这样就不能准备充足的饲料。即使在原来的迁出地有田地，在那里种饲料作物也是要花运费的。生态移民不可避免的问题是随着畜牧业生产技术的变化而产生了更多的剩余劳动力。移居前放牧所需要的劳动，舍饲时则不需要了，取而代之的是购买饲料等常用生产资料的费用增加。其次，产业结构与收入结构单一。转移到村庄的移民主要从事极少量的饲料种植和舍饲生产，除此之外就是到周边地区从事一些暂时性工作。那些转移到城镇郊区的移民村的牧民由于缺少耕地，绝大多数牧民从事的是单一的家畜养殖，比如兔子、鸡、奶牛等。这两种移民的共同特点就是因为缺乏金融资本而只能从事一些资金和人力投入都比较低的单一生产。绝大多数移民的收入中副业收入所占比重大大提高。但是由搬迁前的基本生存型的生计模式转变为搬迁后的冒险型的生计模式，那些生计资本禀赋十分薄弱的移民生计脆弱性增强，导致他们陷入暂时性、永久性或者慢性贫困。

生计转型过程中，往往会造成少数民族的民族语言、文化以及风俗等流失，同时，即便将少数民族人口迁移聚居在一起，生态移民在语言、生活、文化、宗教、习俗等方面仍然难以适应；同时造成部分移民返贫。生态移民安置区基础设施建设不完善，且移民安置环境容量有限， 安置压力大。

2.2.４ 生态移民会造成新的生态环境破坏

一方面，移民的到来增加了居住地的环境负荷，对移民村环境的影响主要表现在对水资源和耕地的压力。另一方面，对移民村周边地区草原和耕地造成进一步破坏。正如锡林郭勒盟牧志中所指出的，锡林郭勒草原遭到破坏的原因之一是：城镇人口增加，使城镇附近的天然植被被破坏，出现了以城镇为中心的沙漠化发生圈。由于生态移民，人口和牲畜向地方城镇集中的倾向有所加强，可能会加大对城镇周围生态环境的压力。这样，由于牧民的放牧生产方式转变为通过舍饲圈养牲畜来维持生计，因此，饲料地的开发将会导致周边草原的破坏，另外牧民的生活垃圾也将导致草原的破坏。宜昌市许多乡镇的生态移民搬迁到２５度以上的陡坡，陆地生计活动逐渐减少。移民的土地耕种、建房以及移民社区基础设施的建设都需要占用和消耗大量的土地资源，随着移民各种需要的增加，土地的过度开垦导致水土流失严重，薪柴不足引起生态环境破坏。

３改善少数民族人口可持续生计的途径

３．１ 基于可持续生计视角重新审视生态移民工程

以往实施的生态移民政策在很大程度上是一种带有局部性和暂时性的政策，因此它并不能更好地解决生态保护和农牧民致富之间的矛盾。生态移民工程是一项复杂的系统工程，需要从整体上来考察生态移民的可持续生计问题，特别是边疆少数民族地区的生态移民，并不能简单地制定“自上而下”的移民政策，而是需要更多地通过农牧民参与式方法实施生态移民工程，充分考虑生态移民顺利实现生计转型问题，注重移民能力建设，从而培养他们可持续的生存能力。

可持续生计包括一系列用于指导发展干预的原则，一个用于生计分析的框架以及一套建立在汲取不同学科发展的经验教训基础上的工具和方法。可持续生计的核心原则包括以人为中心、整体性、动态性、构建优势、宏观与微观关联以及可持续性等。实践活动证明，可持续生计原则和分析框架结合使用可以指导工作人员找到政府等机构发展干预的切入点和确定干预活动的顺序，同时也是一种获得被干预地区详细信息的非常好的方式。

可持续生计分析方法为我们分析、评价和实施生态移民提供了指导思想和原则。英国国际发展部等国际机构利用可持续生计分析方法在很多发展中国家的经济、社会和环境等发展项目方面做了很多工作，而且有很多成功的项目，带动当地国家级政府参与。因此，生态移民政策的实施可以采用可持续生计分析方法来实施，进而从整体上把握生态移民政策的目标，即实现生态、经济和社会的可持续发展。

可持续生计分析框架提供的是一种动态、系统的研究思路和方法，而并不是一时的，或者停留于某一个阶段，更不是不同部门掌控不同阶段的资源，而是一个整体的、统筹的、可持续发展的一种指导现实生态移民工程的框架。本文第三部分利用可持续生计分析框架考察近年来生态移民政策的实施，生态移民生计资本禀赋在转移后均在不同程度上受到破坏，生计策略单一，处理风险能力十分有限，导致许多移民的生计脆弱性不断增加，部分移民在搬迁一年或者几年以后落入贫困或极度贫困群体。这样的生计结果反过来又会进一步破坏移民的生计资本，即便面临影响较低的的风险，其脆弱性仍然比较高，形成了一个恶性循环，导致生态移民生计的不可持续性。

３．２ 结合统筹城乡发展转移农牧民

既然将农牧民从原有农牧区转移出来，就不应该考虑使其再继续简单地从事原有的农牧业，进而避免与迁移地当地居民争抢并不丰裕的土地和草场，应该逐渐将其转移到城郊地区从事二三产业。基于实践中多数生态移民安置区位置的选择和建设的缺陷，以及后期经济、社会和生态环境可持续构建的难度和成本，我们可以考虑将生态移民工程纳入到统筹城乡发展规划中。在实践中，可以根据不同地区实施的统筹城乡发展规划，围绕各地区的特色产业、特色经济条件等，充分构建地区支柱产业，建设不同等级的城镇，提高城镇容纳转移人口的能力，在尊重农牧民意愿的基础上，通过农牧业产业化转移，城镇二三产业就业转移等方式，合理转移农牧民，优化城乡人口结构和三次产业人员结构。将统筹城乡发展规划作为生态移民政策实施的切入点，无疑可以综合权衡宏观经济、社会和生态环境的可持续发展以及微观农户的可持续生计能力的提高。

３．３ 急需一种全新的生态移民安置区可持续发展评价方法

尽管生态移民政策实施前已经做了大量的论证，包括移民点的选择、补偿标准、移民村的建设以及移民村产业发展等一系列问题，但仍然带来了许多经济、社会和环境问题。生态移民工程的实施并不是用简单的“迁移”数量作为衡量工程或者政府的成绩，更大的挑战是如何稳定、维持、增强生态移民的可持续生计能力。因此，急需寻找科学合理的评估方法对生态移民安置区进行生态移民的生计可持续性评价，进而解决现存的矛盾以增强生态移民的可持续生计能力和移民村的可持续发展能力。生态移民工程评价包括宏观和微观两个层面。在宏观层面，通过构建可持续发展指标体系对生态移民安置区实施的经济、社会和环境效益进行总体评价，进而动态地监测生态移民政策的实施。在微观层面，通过构建生态移民可持续生计评价指标体系，对生态移民安置区移民家庭可持续生计能力展开评估。

４结论

可持续生计分析框架为我们综合考察生态移民政策的实施提供一种可靠的思路。本文借鉴ＤＦＩＤ可持续生计分析框架构建了生态移民可持续生计分析框架，并对实施多年的生态移民政策在微观层面的效果进行分析，结果发现生态移民家庭生计资本禀赋薄弱以及生计转型存在着诸多风险，生态移民生计结果并不乐观。因此，在今后的政策实施方面需要考虑，尝试用可持续生计分析方法来指导生态移民政策的实施，结合统筹城乡发展规划来实施生态移民政策，对现存的生态移民安置区宏观层面的可持续发展和微观层面的可持续生计进行评估。

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