重庆武陵山区农村土地整治问题与对策

陈晓军 郑财贵 牛德利 宇德良

摘要：为推动重庆武陵山区农村土地整治的健康持续发展，采用文献资料法、案例法、归纳分析法对重庆武陵山区农村土地整治发展中所作的探索进行归纳总结，找出其存在的问题，并对未来的发展提出对策。结果表明，重庆武陵山区紧密结合扶贫开发、现代农业发展和户籍制度改革开展农村土地整治。现行农村土地整治中还存在以下主要问题，即土地整治理念滞后、标准不高、投入不足和效益不高。武陵山区农村土地整治对策为更新整治理念，拓宽整治领域；提高整治标准，优化制度设计；加大资金投入，统筹安排资金；重视公众参与，提高整治效益。

关键词：农村土地整治；问题；对策；重庆武陵山区

中图分类号：Ｆ２０５文献标识码：A文章编号：0439－８114（２０12）18－3977-03

Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｌａｎｄ Ｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｗｕｌｉｎｇ Ｍｏｕｎｔａｉｎｓ

ＣＨＥＮ Ｘｉａｏ－ｊｕｎ１，２，３，ＺＨＥＮＧ Ｃａｉ－ｇｕｉ１，３，ＮＩＵ Ｄｅ－ｌｉ１，３，ＹＵ Ｄｅ－ｌｉａｎｇ１，２

（１．Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｌａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ａｎｄ Ｈｏｕｓｉｎｇ Ｓｕｒｖｅｙｉｎｇ ａｎｄ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ４０００２０，Ｃｈｉｎａ；

２． Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ， Ｋｅｙ Ｌａｂｏｒａｔｏｒｙ ｏｆ Ｌａｎｄ ｕｓｉｎｇ ｏｆ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ ｌａｎｄ ａｎｄ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ， Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ４０００２０，Ｃｈｉｎａ；

３．Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｘｉｎｒｏｎｇ Ｌａｎｄ ａｎｄ Ｈｏｕｓｉｎｇ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ｔｅｃｈｎｉｑｕｅｓ ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ ４０００２０，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｌａｎｄ ｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｗｕｌｉｎｇ ｍｏｕｎｔａｉｎｓ， ｔｈｅ ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｌａｎｄ ｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｗａｓ ｒｅｖｉｅｗｅｄ ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｅｘｉｓｔｅｄ ｗｅｒｅ ｆｏｕｎｄ ｏｕｔ， ｔｈｅｎ ｓｏｍｅ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｗｅｒｅ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｕｓｉｎｇ ｔｈｅ ｍｅｔｈｏｄｓ ｏｆ ｄｏｃｕｍｅｎｔａｔｉｏｎ， ｃａｓｅｓ， ａｎｄ ｉｎｄｕｃｔｉｖｅ ａｎａｌｙｓｉｓ． Ｔｈｅ ｒｅｓｕｌｔｓ ｉｎｄｉｃａｔｅｄ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｌａｎｄ ｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｗｕｌｉｎｇ ｍｏｕｎｔａｉｎｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｃｏｍｂｉｎｅｄ ｔｉｇｈｔｌｙ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｐｏｖｅｒｔｙ ａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎ， ｍｏｄｅｒｎ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ． Ｔｈｅｒｅ ｗｅｒｅ ｓｔｉｌｌ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｍａｉｎ ｉｓｓｕｅｓ： ｔｈｅ ｃｏｎｃｅｐｔ ｏｆ ｌａｎｄ ｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｗａｓ ｌａｇ， ｔｈｅ ｓｔａｎｄａｒｄ ｗａｓ ｎｏｔ ｈｉｇｈ， ｔｈｅ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｗａｓ ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ ａｎｄ ｔｈｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｗａｓ ｌｏｗ． Ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｗｅｒｅ ｔｏ ｕｐｄａｔｅ ｒｅｎｏｖａｔｉｏｎ ｉｄｅａｓ ａｎｄ ｂｒｏａｄｅｎ ｔｈｅ ｆｉｅｌｄ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ， ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｒｅｍｅｄｉａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄｓ ａｎｄ ｏｐｔｉｍｉｚｅ ｔｈｅ ｄｅｓｉｇｎ ｏｆ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ， ｔｏ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｃａｐｉｔａｌ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ａｎｄ ｏｖｅｒａｌｌ ａｌｌｏｃａｔｅ ｆｕｎｄｓ， ｔｏ ｅｍｐｈａｓｉｓ ｏｎ ｐｕｂｌｉｃ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｒｅｍｅｄｉａｔｉｏｎ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ； ｐｒｏｂｌｅｍｓ； ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ； Ｗｕｌｉｎｇ ｍｏｕｎｔａｉｎｓ of Chongqing

农村土地整治，就是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，田、水、路、林、村、房综合整治［１］。开展农村土地整治，对促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义［２，３］。重庆武陵山区包括渝东南的“一区五县”，即黔江区、武隆县、石柱县、彭水县、酉阳县和秀山县，地处四川盆地东南部大娄山和武陵山两大山系交汇的盆缘山地，渝、鄂、湘、黔四省（市）结合部，是重庆市惟一集中连片、也是全国为数不多的以土家族和苗族为主的少数民族聚居区。从近年来重庆武陵山区农村土地整治的发展状况及主要特点出发，总结土地整治的经验，分析城乡统筹下重庆武陵山区土地整治面临的机遇和挑战，并对未来土地整治进行展望，可为新时期重庆武陵山区农村土地整治事业健康持续发展提供理论依据。

１重庆武陵山区农村土地整治方式

1．１结合扶贫开发开展农村土地整治

重庆武陵山区由于整体海拔高差大，高山居民多，基础设施条件差等特点，因此存在贫困人口多，贫困程度深，脱贫能力弱，脱贫愿望强等特点。重庆市积极支持和引导该地区实施农村土地整治，并积极配合高山移民等扶贫济困工作实施综合整治。２０００—２０１０年，重庆武陵山区共实施２８１个农村土地整治项目，实施规模达到４．８９万ｈｍ２，总投资达到１０．０６亿元。以重庆市酉阳县毛坝乡“金土安居”试点工程项目为例，通过以“土地占补平衡”政策为切入点，以开发整理荒地、复垦撂荒地为载体，结合高山移民和退耕还林政策，逐步将散居在偏远高山和受地质灾害威胁地区的人民群众移民集中居住，该项目一期建设规划建房农户５５户２２８人，工程资金总投入５００万元，通过整治后，切实改善了高山居民的生产生活条件。

1．２结合现代农业发展开展农村土地整治

围绕现代农业发展，重庆武陵山区积极实施产业发展型农村土地整治模式。产业发展型农村土地整治模式主要是通过完善农业生产条件，优化农业产业布局，为建设现代农业服务的农村土地整治模式，其整治基本要求是以提高农地综合经济效益为前提，为建设现代农业提供支持。重庆武陵山区近年来将农村土地整治工作与促进农业现代化、规模化经营相结合，按照“高产、优质、高效、生态”的要求，积极配合优质粮油、蔬菜、中药材、水果等重点和优势产业基地建设，打造了一大批优质农产品基地。以重庆市武隆县仙女山镇龙宝塘土地整治项目为例，通过对龙宝塘实施田、水、路、林、村综合治理，新建农村道路１１ km，新建高山冷水养鱼塘3.33 hm2，农业生产条件得到切实有效改善，农民在耕地里种上了烤烟、中药材和高山反季节蔬菜等，实现了年人均收入增收２０００多元。

1．３结合户籍制度改革开展农村土地整治

２０１０年，为推动重庆市统筹城乡改革取得实质性突破，加快城镇化、工业化、城乡一体化进程，促进城乡资源要素的有序流动，实现城乡经济社会协调发展，重庆市户籍制度改革开始在全市范围内正式施行。通过户籍制度改革，对转户农民退出的土地进行整治，盘活农村土地资源，促进农村经济发展。一方面，通过对退出的宅基地进行复垦，将复垦出的建设用地指标，在优先保障农村发展建设用地的前提下，通过“地票”交易等方式，用于城镇发展和基础设施建设，显性化了农村土地资产价值。另一方面，城镇发展通过购买农村集体建设用地复垦后的建设用地指标，并将所支付的价款用于补偿农民和农村集体经济组织，实现了城市资金反哺农村，达到了统筹城乡的目的。并且转户后的农民可进城打工或受雇于当地引进的龙头企业，有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，增加农民财产性收入。

2重庆武陵山区农村土地整治问题

2．１土地整治理念滞后

由于重庆武陵山区农村土地整治起步较晚，土地整治各利益相关群体对农村土地整治的认识不足，在一定程度上制约了农村土地整治的发展。一是在整治方向上，还存在部分重开发、轻整理，重数量、轻质量的现象，在统筹城乡下，应转变整治方向，土地整治应向提高耕地质量和改善农村生产生活条件转变；二是在整治目的上，一度仅局限于田、水、路的整治，而对村和林的整治力度还不够；三是在整治类型上，还停留在对增加耕地、改善农村基础设施和农业生产条件上，对于生态环境治理、国土整治安全考虑还不够。

2．２土地整治标准不高

虽然自２００４年以来，重庆出台了涉及农村土地整治工作管理制度、工作程序和工程标准等方面的５０余个规范性文件，但主要为管理性文件，在土地整治技术规范方面仅出台了《重庆市土地开发整理工程建设标准》。随着统筹城乡和户籍制度改革的发展，其土地整治的要求和标准随之提高，整村推进、蔬菜基地建设、柑橘基地建设、生态移民等都缺乏相应的技术规范和标准，从而影响了实施的效果。如蔬菜基地对道路的要求较高，其生产路的宽度应满足小型农用机械通行的要求；高标准柑橘基地的建设，其灌溉系统应采用现代节水灌溉系统。此外，在项目关键的测绘、规划设计和工程验收中缺乏具体的技术标准进行有效指导，一定程度上影响了农村土地整治工程质量和建设效果。

2．３土地整治投入不足

由于围绕新农村建设和统筹城乡等工作，农村土地整治的内涵、建设内容和投资范围不断扩展，不仅需要提升土地平整、田间道路和农田水利等传统建设内容的建设标准，而且还需要将部分农村环境治理、农房改造、农村公益事业等一些村民最关注、最迫切的问题纳入建设和投资内容，资金投入标准较低，导致配套建设效果不好；重庆武陵山区土地整治项目工程设计执行的是国家财政部和国土资源部制定的预算定额标准，但是由于定额涵盖全国，远低于市场行情，加之工程中建设人工、材料、机械价格上涨，势必导致新增耕地成本大幅上升。目前，重庆市对民族贫困地区的土地开发每公顷补助１５０ ０００元，土地整理每公顷补助１５ ０００元，若单位面积平均投入不足，想达到“田、水、路、林、村”综合整治，实现高产优质的耕地要求难度很大，特别是对开展难度较大的土地开发整理项目，现行耕地开垦费难以满足需求。

2．４土地整治效益不高

农村土地整治应从全局出发，综合考虑，全面谋划，注重社会、经济和生态等整体利益，实现效益最大化。目前，重庆武陵山区农村土地整治由于各种原因，导致土地整治效益不高。第一，土地整治由于前期工作滞后，表现在专项规划滞后，项目位置选择随意性大，土地整治与产业化结合不强，项目规划设计质量不高、深度不够，不能有效指导施工，导致土地整治难以发挥规模效益。第二，由于目前土地整治项目规划中对生态与经济效益的分析多停留在定性描述阶段，很少进行定量的指标评价。第三，土地整治项目后续评价动态体制缺失，后续评价通常是由相关部门根据土地整治工程实施情况出具一个综合意见或验收结果，尚缺乏有效的评价机制和方法体系，也缺乏相应的专业评价机构，工程建设完工后没有有效进行后期管护，对土地整治实施后耕地地力培肥、用地养地等问题重视不够，各项工程设施难以长期有效、稳定地发挥效益，不利于土地整治事业的持续健康发展。

3重庆武陵山区农村土地整治对策

3．１更新整治理念，拓宽整治领域

重庆武陵山区经过多年的农村土地整治，在面临统筹城乡和户籍制度改革等新形势下，应及时更新思想观念，深入学习领会有关统筹城乡、新农村建设、耕地保护、土地开发整理复垦、地票交易等方面的政策文件，拓宽整治领域，着力破解“三农”难题。一方面，在整治方向上，由于重庆武陵山区可开垦的后备土地资源越来越大，开发复垦难度越来越大，因此应转变思路，从保护生态环境和后期利用的角度考虑，有针对性地实施农村土地整治，而不是一味地以新增耕地为目标；另一方面，要不断拓宽整治领域，加大村和林的整治力度，并加强农村土地整治生态景观建设的理论、方法和技术应用研究，促进农村土地整治健康有序发展［４，５］。

3．２提高整治标准，优化制度设计

通过农村土地整治与新农村建设、产业结构调整、生态移民结合，建立农村集体土地流转市场，协调各方主体利益，配套相应户籍制度改革，提高整治标准，达到“四个转变”、“六个更加”的目的。“四个转变”即从单一农村土地整理、开发复垦向农村土地综合整治转变；从农村土地单项资金投入向整合使用相关资金转变；从保护耕地、提高粮食生产能力相对单一目标向促进统筹城乡多重目标转变；从国土资源部门一家管理的方式向政府组织、国土资源部门牵头、相关部门参与的大家管理的方式转变。“六个更加”即村庄布局更加合理；农民住宅更加规范；农村环境更加优美；土地利用更加集约；农田保护更加有力；统筹城乡发展更加和谐。同时，要勇于探索，大胆突破，优化制度设计，在宅基地退出和利用机制、集体土地流转、征地制度改革和缩小城乡、区域和贫富差距方面创新政策，加强农村土地整治制度与各项制度之间的衔接，完善制度体系建设。

3．３加大资金投入，统筹安排资金

农村土地整治项目资金投入量大，涉及部门多，单靠一方面投入是难以完成的，因此应多渠道筹集资金，建立多元化的融资体系。一方面，建立“政府主导、部门深度协作、资金充分融合、资源完全整合”的农村土地整治体系，统筹各类涉农资金，完善、实施好农村土地整治规划，明确各部门职责，使之相互协调，形成支农合力，综合发挥各项资金的叠加效益，真正使农民生产生活条件得以改善，实现富村强民；另一方面，充分借助银行融资和社会集资，扩大融资渠道。银行融资通过与银行签订农村土地整治金融合作协议，由银行向农村土地整治机构提供资金支持，用于农村土地整治项目；社会集资可通过发行股票和债券等，实施农村土地整治证券化［６，７］，鼓励有条件的集体经济组织和个人进行资金投入，将农村土地整治的投资与收益通过证券形式联系起来，投资者通过股票、债券和投资基金受益券的证券方式参与农村土地整治并获取收益。

3．４重视公众参与，提高整治效益

农村土地整治要加大透明度，重视公众参与，建设阳光工程。项目实施各环节均应体现当地农民群众在农村土地开发整理复垦中的主体地位，有条件的地方可试点开展农民联户实施农村土地整治，项目规划设计中、施工中和竣工后的管理，当地群众、村社干部和乡镇干部应参与其中，发挥其监督作用。项目权属调整方案必须体现农业产业化的要求，并充分尊重农民群众合理要求；同时，要推进农村土地综合整治，必须首先做好各有关部门和规划之间的协调和衔接［８］，在工作开展中要广泛征求农民群众、业主单位、市场中介机构、施工单位、监理单位、乡镇政府等相关群体的意见，并整合国土资源、农业、水利、交通、规划、林业等部门力量和资金，形成“各炒一盘菜，共办一桌席”的项目实施格局，提高项目综合效益，最终将农村土地整治项目建设成为“惠民工程”、“利民工程”。

参考文献：

［１］ 徐绍史．深入开展农村土地整治 搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台［Ｊ］．国土资源通讯，２００９（８）：６－８．

［２］ 郧文聚．根本性变革 质的飞跃［Ｎ］．中国国土资源报，２００９－0６－0５（５）．

［３］ 徐绍史．大力推进农村土地整治恰逢其时［Ｎ］．中国国土资源报．２００９－０４－２９（１）．

［４］ 郧文聚，宇振荣．土地整治加强生态景观建设理论、方法和技术应用对策［Ｊ］．中国土地科学，２０１１，２５（６）：４－９．

［５］ 王军．土地整理呼唤景观生态建设［Ｊ］．中国土地科学，２０１１，２５（６）：１５－１９．

［６］ 张雅杰，张丰．浅谈我国土地整理多元化融资［Ｊ］．国土资源科技管理，２００３，２０（２）：１３－１６．

［７］ 伍黎芝，董利民，张明，等．土地整理融资模式及其比较研究［Ｊ］．商业研究，２００４（２４）：３６－４１．

［８］ 刘婷，张文方．对广东省农村土地整治规划设计的思考［Ｊ］．特区经济，２００９（４）：３２－３４．

收稿日期：２０１１－１１－３０

基金项目：重庆市国土资源和房屋管理局重大调研项目（２０１０２２）

作者简介：陈晓军（１９８３-），男，四川大邑人，硕士，工程师，主要从事国土资源管理和区域开发、农村土地整治工作，（电话）１３６４７６３２５７２

（电子信箱）６５５４１４６９＠ｑｑ．ｃｏｍ。