环渤海地区海陆统筹应对环境危机研究

2012-04-29王书明李娇娜

科学与管理 2012年2期

王书明李娇娜

摘要：我国目前进入了各类危机特别是环境危机的高发期。2010年大连发生的新港漏油危机，反映出政府应急管理理念的缺失和应急管理能力的不足。建议积极倡导把海陆统筹的理念应用到环境危机的应对中来。环渤海地区利用海陆兼备的地缘优势和经济区一体化发展的战略机遇，以海陆两方面协调为基础进行区域环境危机的预防、准备、应急和善后工作，建立健全海陆统筹应急管理系统，科学有效地应对环境危机，实现环渤海地区的可持续发展。

关键词：环渤海；环境危机；海陆统筹

2010年大连市发生了震惊全国的7·16石油泄漏事故。事件缘由是大连新港中石油储备库输油管道发生爆炸起火，6次连续的爆炸导致大量原油泄漏入海，新港蓝色海域瞬间被黑色原油吞没，最厚的原油层多达20多厘米。特别是在靠近岸边一平方公里海域内，浮油最厚，最厚处浮油深达一米。[1]在新港附近的海面上，洁白细腻的沙滩被漂浮到岸上的原油污迹覆盖。这次有输油管道爆炸起火导致的石油泄漏事故引发了渤海严重的生态环境危机。并会引发一系列生态破坏和环境污染问题。首当其冲遭受损害的是各种海洋生物如海鱼、海鸟等，这给当地海岸线上的生态系统平衡带来巨大破坏。其次是大连市的水产养殖业，由于海域被油污覆盖以及未能完全清理遗留下的若干污染物，几年内大连的海参、鲍鱼、贝类等养殖产业也将会遭受重创。石油泄漏危机为整个大连市带来巨大的经济损失。最终的石油污染势必会会牵扯到人类，对当地居民的身体健康带来的无形负面影响会持续多年。

1、大连漏油危机

1.1各界对大连漏油危机的反应

大连新港漏油事件发生后，各级政府、相关公司和当地居民都从各自的角度做出了反应。

各级政府和相关部门紧急调集各方力量，迅速启动应急处置工作机制，组织救火和清污工作：辽宁省迅速从全国范围内调集清污船和设备支援大连地区。辽宁海事局集中人力物力开展救援，对于重要区域比如电厂取水口、自然保护区和旅游风景区紧急安排海域清污。大连市在金山渔港码头成立了现场指挥部，负责调度指挥污染物接收、运输和安全贮存工作；中石油国际储运有限公司用巨资开展公关工作，维护公司自身利益，以帮助公司度过危机；绿色和平组织主动参与到此次石油泄漏危机的应对工作中。也存在较多不令人满意的反应。比如对于灾情信息发布部分隐瞒导致信息失真。根据绿色和平组织多日实地调查发现,此次大连漏油数量介于6万吨至9万吨之间，这远大于政府公布的1500吨泄油量。还有，应急管理的责任认定工作阙失。大连市政府本应该代表大连市民和受影响的旅游、养殖企业等受害者，责成中石油。事实并非如此，政府在危机处理工作中急功近利仅仅是宣布当地主要景点不受影响，致使中石油没有在第一时间对石油危机发表公告表示承担责任，当地受害群体的利益无从保障；当地群众在政府金钱的诱导下，大批量参与到海域的清污中。总体来看，漏油事件的发生后的各部门和单位救火和清污工作收效较为明显。但是在整个漏油危机事件的处理过程中，危机发生地的政府作为危机管理的主导力量，大连市的做法折射出该市应急管理系统的不健全。

如此看来，大连漏油事件发生后，不管是政府还是公司，关心的都是如何迅速解决当前问题，而缺乏从长远和大局考虑。大连新港石油泄漏危机反映出我国在应急管理理念的阙失和应急管理能力的不足。

1.2大连漏油危机反映出的问题

一直以来，海洋石油污染因为生态危害大、持续时间长、且被污染水域难以复原，而被称为“生态灾难”。不管是输油管道爆炸引起的，还是油轮失事引起的任何一次石油泄漏事故，其危害后果都是长期的。因为油污不可能被彻底清理干净，反而会在水中会逐渐分解渗漏，对于石油泄漏海域会形成多年的无形负面影响。[2]大连漏油危机反映出该地区的政府和企业在应急管理方面都存在众多问题。那么，随着对海上油气资源的不断开发，中国油企应该加强技术、管理等方面的能力，建立和完善企业内部的应急管理体系，防患于未然。作为应急管理的主导力量——政府，同样需要重视危机事件反映的问题，重新思考环境危机的应急管理系统需要从哪些方面强化和完善。

1.2.1环境风险防范与应急预案不完善

从世界范围来看，全球广泛的海上石油生产、运输、使用和处置,使得海洋环境中的石油污染成为一个普遍而严重的问题。[3]并且有7000多艘油轮经常运行在航道上，[1]这也大大加大海洋石油污染发生的可能性。为应对石油泄漏危机，发达国家普遍以高新技术以支撑，建立健全石油污染应急管理系统。如新泽西建立了基于遥感和地理信息系统的应急响应系统，美国开发了溢油和有毒物质应急系统等。[4]与国外相比，我国在石油污染的预警和应急系统的研发和建立方面，特别是利用信息技术对海洋石油污染实时动态监控方面，尤为欠缺。[5]对石油污染应急管理系统的建立，不管是理念认识还是技术支持都明显不足。环渤海地区应该意识到，该区的环境风险防范与应急预案不完善。在2006年及2009年，大连30万吨级原油码头被国家环保局披露环境风险防范与应急预案不完善。但是，两次的环境评估不合格都没有引起大连市的足够重视，直至酿成重大漏油事件的发生。从环渤海地区来看，近几年逐步加强危机的预警意识，陆续开展环境保护的科学研究工作，[6]开展海域环境的提前预防和检测行动。预警机制的实际建立工作依然面临很多问题。例如，国家和政府投入的资金不足使得相关的研究工作无法深入持续开展，这就造成了将意识转化为行动的困难必然存在。所以，目前的环境危机的应对止步于意识和理念的阶段，具体实施面临诸多困难。

1.2.2危机应对的技术和设备较为落后

环渤海地区环境危机应对的技术和设备较为落后。石油泄露后的清理油污本身是一项存在重大安全隐患的工作，应该本派遣最专业的人员并为其配备最专业的防护设施，安全有效地参与到油污清理工作中，政府却利用了当地居民作为廉价劳动力，在突如其来的事故面前，由于经验和准备不足，广大的当地民众没有足够的清污技术，政府又缺乏必要的指导，不仅成为危机处理工作的阻碍，对于广大民众的身体健康也构成威胁。总体而言。中国政府的清理工作积极有力，但是工作进展因设备落后和准备不足而受阻。所以，环渤海地区在加强环境危机应急管理系统的建设过程中，也不要忽略危机应对技术的培训和危机教育等应急管理的配合机制的建设。石油泄漏危机作为环渤海地区环境危机的重要一部分，因危机发生的突发性和巨大危害性，有必要从技术和管理等角度入手，加快海上石油危机应急管理系统的建立。随着石油危机应急管理系统的建立，调度各方力量，快速、高效地处理海上溢油事故成为可能。[1]目前，我国有关部门正在全力打造一个海洋溢油应急响应的防御体系。[7]环渤海地区要以应对石油泄漏危机为契机，在借鉴建立海洋溢油应急响应的防御体系基本经验基础上，加强环境危机应对的技术和设备的建设。

1.2.3统筹协调机制不健全

大连新港漏油事件危机发生前后，包括政府、公司和公民在内的事发地，在一定程度上都体现出了环境危机意思淡薄、地方保护主义色彩浓厚、统筹协调机制欠缺等问题。在目前的环境危机应急管理中，普遍存在统筹协调机制欠缺的问题。环境危机事件发生后，以危机发生区域所在地的政府机关会迅速展开危机应对行动，但是随着危机事件规模的不断扩大，单个政府的力量较为单薄。我国尚未建立起环境危机应急管理的统筹协调机制，当大规模的环境事故发生时，各地方政府由于刚性行政区域的限制，横向互动缺乏有效的通道和机构，从而为危机应对造成阻碍。[8]以地表河流为例，我国没有一个专门的权威机构对流域进行统一的开发、利用和保护，因而在流域管理活动中各部门之间各行其是的现象在所难免。[8]海洋环境也是如此，目前，环渤海地区涉海开发行业活动的不断增加，却未建立统一机构对涉海各部门进行管理，无法综合考虑海域资源的统筹应用，环境问题的解决也不能统筹应对，从而造成海洋开发秩序的混乱。[9]

2、海陆统筹应对环境危机的可行性分析

将海陆统筹应用到环境危机的应对工作上，在水体领域实施的条件较为优越。事实上，海陆统筹的理念已经通过海水淡化技术转化为现实。[10]正是海水淡化技术的不断发展，使我们对海陆统筹理念有了更为直观和深入的了解。也开始逐步打开海陆统筹理念在应对环境危机上的思路。环渤海地区的四大优势使得海陆统筹应对环境危机具有现实的可行性。

第一，海陆兼备的地缘优势和高度密集的海陆交通网络为海陆统筹从理论到实践提供基础保障。环渤海地区环绕渤海，与太平洋相连，环渤海地区拥有约占中国1/3的漫长海岸线，大陆属性和海洋属性均很强。[11]另外，经济发达的环渤海地区水陆交通条件发达。陆地上的纵横交通网络密集，例如哈大、京沪、京沈等交通动脉，海洋上港口交通网络普遍。例如大连港、天津港、青岛港等国际大港口。[11]这些高度密集海陆两大交通网络为海陆统筹战略实施提供了交通保障。

第二，海洋产业的不断发展为海陆统筹从理论到实践提供物质保障。环渤海经济区作为区域经济一体化的重要基地，拥有北京、天津两大直辖市，工业经济实力雄厚，还有青岛和大连等重要沿海城市，山东半岛和辽东半岛海洋经济的发展走在全国前列，走上大力海洋产业的道路。2003年，环渤海经济区海洋产业总产值达到2778.53亿元，占全国27.6%。[12]海洋经济的发展带来经济实力新的增长，一方面为环境危机的应对提供充足的资金，为海陆统筹从理念转化为具体的技术提供物质保证和后勤支持。另一方面不断促进海洋地位的提升，为海陆统筹从战略上升为行动做好引导和推动作用。

第三，高新技术和海洋科技力量雄厚为海陆统筹战略从理论到实践提供了技术保障和智力支持。环渤海地区是高校云集：北京、天津、辽宁集中了全国十几所重点学府，各领域的学者专家众多；青岛是我国著名的海洋科技城，聚集了中国海洋大学、中科院海洋所、水科院黄海所等25个海洋科研教育机构。[13]特别是集中了全国40%的海洋科技人才的山东，已经成为全国海洋科技力量最为雄厚的地区。[14]高精尖的人才特别是海洋科技人才的聚集，是的环渤海地区思想前卫、科技前进，可以为海陆统筹战略的具体实施提供智力支持和保障。

3、海陆统筹应对大连漏油危机

3.1建立海陆统筹的预警体系

大连市如何用海陆统筹的理念更好的辅助做好石油泄漏危机的预备工作，一方面要制定海陆统筹应急计划。树立海陆统筹理念应对环境危机，大连市的实施经验并不足。因此，要主动地编制石油泄漏危机事件的应急预案。要尽可能全面的考虑到该地区可能出现的环境问题以及哪些环境问题一旦爆发会有较大可能性形成环境危机，根据各种环境危机爆发的可能性、方式、规模准备好多套应急方案。危机一旦发生，迅速启动相应的预案，为应急指挥人员的决策提供重要的参考依据，而不至于手忙脚乱无从下手。同时有完备充足的物质保障。做好这一保障，建议在专门的危机管理部门中设置后勤保障部门，授予后勤保障部一定的权利，在危机预备阶段就可以自主进行物资的储备工作。另一方面，大连市要加大资金和科研力量的投入，比如加强对海上石油污染的监测、输油管道和油轮的维护、吸油材料的研发、石油污迹的清理方法等深入研究。于五一提到，利用雷达遥感技术检测及监测海上石油污染是一种宏观、有效、快速、经济的高科技技术手段。尽快建立海域环境监测和溢油应急遥感地理信息系统，从而定期对海域环境进行全方位监测。另外，同时结合渤海湾地区石油公司的分布及开采状况，运用雷达遥感与地理信息系统(GIS)技术，对海域环境的敏感区进行重点监测。定期对发生的溢油事故进行快速的监测和评估,为相关部门提供有效准确的决策依据。[15]

3.2建立海陆统筹的组织体系

在大连漏油事件的处理过程中，由于各个部门和层级因为各自的职权范围，容易形成各自为战的状态，从而缺乏统筹合作失去了治理危机的最佳时机。建立海陆统筹的应急组织体系，需要政府建立专门的海陆统筹管理部门，这个管理部门在机构设置上相应的体现海陆统筹的理念，包括技术专家在内的各种岗位的设置都采用着分工协作的机制运行模式。在相应的工作说明书上应该体现着海陆统筹的理念设计，来对环境危机的应对进行统一的管理。对即将发生危机的对象，要通过实时动态监测来加强防范，以防止危机的发生。对正在发生的危机充分调动各方面的资源，采取统筹协作的方式，积极应对控制危机进一步的扩大。对应急发生后的恢复工作统筹调度各地的资源，发挥各自优势作用。更为重要的是，加强专业应急队伍的培养。在大连新港等油化集中地，必须要加强对输油管道一线操作人员和油化企业管理人员的生产安全、环境保护和危机应对等知识和技术的教育培训工作。要通过定期的教育培训和日常多渠道的宣传等途径，在对石油污染的危害深入的了解基础上，逐步树立安全生产和环境保护的理念。[16]

3.3健全海陆统筹的法律保障

随着我国海洋开发利用的不断发展，必然出现一些原有法律法规未曾涉及的问题，这就需要我国的法制工作者和管理者根据实际情况及时出台相关法律法规，由此，我国的海洋环境保护工作才能有法可依。[1]然而，目前国家的《海洋环境保护法》多项条款都是原则性的规定，存在和实际情况脱轨的现象，在实际的操作过程中面临诸多困难。就其中的处罚条款而言，由于忽视了海洋环境的长期生态价值，法律条文规定的罚金完全不能应付石油污染带来的损失。要做好石油泄漏事故的预防工作，从法律法规的角度着手，国家法律部门要依据国家和本地区的实际情况，应该进一步制订海洋石油污染的专项法律法规条例，比如《海洋石油污染法》《海洋石油污染处罚条例》等，[17]为防止海洋石油污染提供法律保障，同时为海洋石油危机管理提供法律保障。

4、环渤海地区建立海陆统筹应急管理系统

目前，整个环渤海地区在环境危机的应对中，环境债务长期存在并且海洋环境危机应对起步较晚，危机管理系统的预警机制和统筹协调机制存在不同程度的欠缺，从而导致不同部门无法充分发挥各自的特长和优势，而各自的弱点又无法相互弥补。[18]再加上当前的环境危机具有历时性和跨区域性，环境损害导致的不良后果很可能不断的扩散，其影响往往跨越刚性行政区域界线。这就迫切需要在社会建立起环境危机应急管理系统，这包括应急管理的预警机制、组织机制和应急管理机制，特别是环境保护统筹协调机制。因此，本文倡导一种海陆统筹的理念来应对环境危机，建立健全海陆统筹应急管理系统。环境危机应急管理系统的建立不是一朝一夕就可以完成的，本文在借鉴国外应急管理的基本经验基础上，首先对海陆统筹应急管理系统进行理论探讨。罗伯特·希斯提出“4R”模式的危机管理过程，即缩减（Reduction）、预备(Readiness)、反应(Response)和恢复(Recovery)。“4R”模式是对应急管理过程的普遍划分模式，海陆统筹的应急管理系统参照这四个阶段进行理论探讨。

4.1做好预防预警、缩减诱发因子

危机管理最理想的境界是预防而不是防止，也就是说将诱发危机的各种因子扼杀在摇篮中是最成功的危机管理。[19]在应对环境危机中，将海陆统筹的理念应用在监测预警中，与一般的应急管理系统的区别之一就是对于危机事件发生的前兆的监测不仅仅局限在一定的海域或者陆域，而是要综合考虑环渤海地区海陆两大主体的环境特点。首先要对可能发生危机的环境进行分析，这个环境就要相应的包括海陆两大方面，甚至是拓展到空中，形成三维的环境分析模式。其次要寻找可能导致危机发生的关键因子，并尽可能将关键因子诱发危机发生的概率降低到最小。[19]比如说大连新港漏油事故，新港油化公司中防火设备就是诱发危机的关键因子。要做好预防预警工作，就必须确保防火设备的正常运转，及时发现不合格的防火设备预计拆除或改造。另外，诱发危机的关键因子并不是单个也不是独立存在的，要重视关键因子之间的联系。利用海陆统筹的理念，如果在陆地领域内发现导致危机的关键因子的话，要以目前发现的因子为线索，继续在海域探索是否仍然存导致危机的其他因子。危机的发生不是独立的，那么导致危机发生的因子也不是独立的，应用海陆统筹的理念在发现危机因子时能够更全面的预警。

4.2做好预备预控、制定应急预案

第一个阶段着眼于广泛的环境分析以发现可能的诱发因子，而第二个阶段就针对可能发生的危机事件做好预先的控制和防范措施。[19]海陆统筹应对环境危机，首先要制定危机应急预案。要尽可能全面地考虑到该地区可能出现的环境问题以及哪些环境问题一旦爆发会有较大可能性形成环境危机，应急方案需要根据各种环境危机爆发的可能性、方式、规模分别制定。危机一旦发生，迅速启动相应的预案，为应急指挥人员的决策提供重要的参考依据，而不至于手忙脚乱无从下手。同时有完备充足的物质保障。做好这一保障，建议在专门的危机管理部门中设置后勤保障部门，授予后勤保障部一定的权利，在危机预备阶段就可以自主进行物资的储备工作。做好第二阶段的预防工作是整个危机管理的关键，同时也可以从源头上改善目前环渤海地区普遍存在的“先污染、后治理”传统做法。特别是针对环渤海地区，近年来的涉海行业的不断发展，在应急预案的制定中，要统筹协调涉海行业各部门的力量，彻底打破各自为政的困境。

4.3做好现场应对、控制危机蔓延

应急预案的制定，并不意味着在危机发生时能够将危机掌控。当突然的危机来临时，在事先制定的应急预案基础上，应急主体要采取应急行动，控制危机蔓延、解决危机现场的种种风险。[20]但是，即使是再完善的应急预在突然发生的大规模的灾难和事故面前都会捉襟见肘。各种突发情况随时发生，应急部门和单位的现场应急应变和反应能力显得尤为重要。要做好现场的应急工作，首先危机发生区域所在地的政府机关为主导成立应急管理专门单位，授予完全应急处理权力，能够统筹各方资源和技术，从而最大限度地控制危机事件的蔓延，对人民群众的生命和财产安全争取在最佳时间予以保护。其次，需要建立覆盖海陆的信息网络，确保在第一时间具有搜集及时准确全面信息的能力，为现场的决策提供直接依据，同时及时向外界传达危机现场的新闻信息，减少社会的恐慌，稳定社会秩序。最后，环境危机的现场应对，不仅要持续性投入人力物力财力去完善，更为重要的是要根据环境危机目前的跨区域性和复杂性更新应急理念，在危机现场的各种决策和措施中逐步树立海陆统筹的应对策略，通过经验的积累和教训的总结，不断提高海陆统筹应对环境危机的能力。

4.4做好恢复重建，完善绩效评估

危机现场的处理完成后，第四阶段的恢复重建工作同样应该海陆统筹综合考虑。在资源的利用和物资的建设过程中，从规划到实施，各个部门间要做到协调和合作。如何确保有效果有效率额统筹合作，责任认定和绩效评估必不可少。尤其是在当今危机事件频发的情况下，评估工作尤为重要。首先需要评估危机事件带来的后果以及应对危机的绩效。评估需要依据明确的指标体系，所以需要设计科学合理的海陆统筹的指标体系，相应加大指标中体现统筹协作的权重，突出统筹协作的重要性，逐步引导人们加深对统筹协作的理解和重视。

建立健全海陆统筹应急管理系统，除了系统本身的不断完善之外，还有加强外部的保障建设。第一，加强环渤海经济区泛海经济的发展，为应急管理系统的实施提供资金支持和物质保障。环渤海经济区的三大板块——京津塘、山东半岛和辽东半岛要努力跨越刚性行政区域的界限，通过不同城市的优势互补和合理分工以及国内外市场的联系，在产业结构设置上日趋科学合理，通过产业升级道路来提成整个经济区的综合实力和核心竞争力。[21]为海陆统筹应急管理系统的实施提供坚实后盾。第二，加强环渤海地区环境危机应对的技术投入，特别是发挥本区高校云集的优势，集聚环境保护专业优势，为应急管理系统的建立提供智力支持。第三，加快环渤海地区环境立法工作的进程。将海陆统筹理念逐步纳入环境保护法的内容中，为应急管理体系中机构的设置和权力分配提供法律依据。第四，加强环渤海地区的环境危机意识教育工作，通过和学校以及社区的联合，定期开展危机应急管理的培训和宣讲活动，将海陆统筹的理念深入人心，不断获取公共的认可和支持度，最终实现公共的积极参与，为建立健全海陆统筹的应急管理系统奠定群众基础。

环渤海地区作为油化集中地，有限的环境容量和自然资源面临着巨大压力。要大力建设海洋生态文明示范区，[22]环渤海地区应该扬长避短，利用自身海陆兼备的地缘优势和经济区一体化发展的战略机遇，积极把海陆统筹的理念应用到环境危机的应对中来，以海陆两方面协调为基础进行区域环境危机的预防、准备、应急和善后工作，建立健全海陆统筹应急管理系统，并从经济、技术和法律三个方面不断完善应急管理系统的保障机制，最终科学有效的应对环境危机，实现环渤海地区的可持续发展。

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