光绪朝奏折制度考察

臧廷秋 周 彦

［摘要］光绪朝在晚清社会是一个重要的阶段。在折件内容方面，该朝的一些规定在以往各朝的基础上又得以强化与提升，进而完善奏折制度。光绪朝折件内容，据《清德宗实录》可见，有一定的变化特点，种变化必然与光绪朝政治需要相一致。光绪朝奏折使用者大体范围定型于前朝。在光绪朝折件处理过程中，执政者很特殊，除了无实权的光绪帝之外，还有垂帘听政的皇太后，所以存在皇帝与皇太后批阅奏折两种形式。光绪朝不仅在折件内容、进折人员、折子批阅方面出台一些相关规定，还有对折件亲笔书写、避讳、书写格式、称谓、封装、奏折附件、奏折折底、密折等内容要求。在奏折一些其他规定中，可以看到朝廷对官员奏折各方面表现得十分细致，一旦发现错误，都会给予严厉的惩罚，随之也有相应的规定出现。此朝奏折制度具有沿袭性、加强性、完善性的特点。光绪朝奏折制度规定日益严密，这就使奏折成为“繁文缛节”似的章程，其必然影响到政务信息处理的迅捷，其后果也可想而知。

［关键词］光绪朝； 奏折制度； 政务信息； 规定； 折件

［中图分类号］K25 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０2 — ００８８ — ０2

清代奏折制度系奏折运行方面的一系列有关规定，即大致包括进折人员、奏折书写、封装、递送、保存等内容要求。它属于清廷文书管理系统一项内容，几与该朝政治生命相始终。清朝奏折在政务活动中发挥着不同于题奏本章的功能，此种功用在各个方面都有所体现，如粮价、雨雪天气、官员任用监察、军事处理、边疆民族、外邦，等等。其作用之所以能够充分发挥乃是得益于奏折制度的建设。因此，对清代奏折制度的研究，我们可以更深入地了解历史上这一政权的政治制度文化思想、内容、执行等情况，其意义不言而喻是重大的。

有关清代奏折制度研究方面，主要是台湾庄吉发先生《清代奏折制度》（故宫丛刊，台北故宫博物院，1979年版）、杨启樵先生《雍正帝及其密折制度研究》（上海古籍出版社，2003年8月版）、白新良先生《清代中樞决策研究》（辽宁人民出版社，2002年5月版）及其《乾隆朝奏折制度探析》（《南开大学学报（哲学社会科学版）》1999年第4期）等。学者们比较详细探索整个清代奏折制度，或是集中于康熙、雍正、乾隆三朝奏折制度研究，而未深入展现光绪朝奏折制度的具体内容，及对其挖掘探研，以至于对其研究薄弱：此朝奏折制度有哪些规定？这些规定有何特点？其为何出台及产生何种效果？凡此种种问题都语焉不详。况且，光绪朝在晚清社会是一个重要的阶段，它关乎国家的变动，社会的走向，文化的革命等十分重要的问题。所以，有鉴于此，很必要对涉及该朝局的奏折制度进行关注。为此，笔者依据光绪朝史料价值颇高的官方《清实录》，从折件内容、进折人员与折子批阅、奏折其他一些规定三个方面予以考察，以便明晰光绪朝奏折制度具体情形，从而推动清代奏折制度及其相关的研究。

一、折件内容

奏折制度在康熙朝虽属草创阶段，但在折件内容上，康熙帝特别强调使用者一定要据实奏闻，雍乾以下各朝皇帝仍然遵循此项要求，使折件内容真实性大大加强，从而将其制度化。这种制度越往后越日益完善，在光绪朝全面展现。

光绪朝定制，如有奏请，“中外臣工及在籍大员，或自行具摺，或呈请代奏，均可据实直陈”。〔1〕（第53册，卷105，p554）可实际情形，奏折内容的真实性大打折扣。如光绪十年十一月壬寅，“谕内阁：御史刘恩溥奏录用废员殊恩不宜滥施一摺。……该御史轻信传闻，隐约其词，妄生揣测，以一己臆度之见，干预朝廷用舍之权。所奏殊属纰谬，原摺著即掷还。”〔2〕(第54册，卷197，p795)光绪十二年三月甲辰，“浙江巡抚刘秉璋奏：旗兵加饷，请从缓议。得旨：……至欲另筹安插疏通，轻议更张，尤属非是。原摺著即掷还。”〔3〕(第55册，卷225，p39)光绪十五年正月丁卯，“钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚皇太后懿旨：御史屠仁守奏归政届期直抒管见一摺。……该御史此奏既与前旨显然相背，且开后世妄测訾议之端，所见甚属乖谬，此事关系甚大。若不予以惩处，无以为逞臆妄言、紊乱成法者戒。屠仁守著开去御史，交部议处，原摺著掷还。”〔4〕(第55册，卷265，p546—547)如此传闻、轻议更张或者妄测訾议等虚妄内容折件往往不接受而被掷还，采取这种手段来表明朝廷的一个态度：官员在奏折中所写的内容必须真实。

官员上奏折禀报内容大多数都是自定的，其随意性远非题本可比，但有时朝廷也命令官员上奏一些具体内容。如光绪二十四年四月己酉，“又谕：嗣后在廷臣工，仰蒙慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后赏项，……各省将军、都统、督、抚、提督等官，亦一体具摺奏谢。”〔5〕(第57册，卷418，p484)再有，光绪朝后期电报使用越来越频繁，有一些内容不便于发电，而令官员使用折子陈奏。如光绪三十年八月庚戌，“又谕：电陈事件，自当简要。近来各省电奏，多冗叙繁文，直与具摺无异，殊属繁琐。著外务部传知各省，嗣后各省来电，务当简明。如有必须缕述者，仍可另摺陈奏。其寻常请假请奖恤等事，均用摺奏，毋庸发电。”〔6〕(第59册，卷534，p110—111)这些朝廷所指令奏报的事情，官员如果违背必受查处申饬，甚至其折子被退回。

从上述史料记载可知，在折件内容方面，光绪朝的一些规定在以往各朝的基础上又得以强化与提升，进而完善奏折制度。这一个态势也是促使光绪二十七年奏折取代题本成为官员奏事的唯一文书的一个因素。

光绪朝折件内容，据《清德宗实录》可见，有一定的变化特点。初期（同治十三年至光绪十年）折件内容呈现出多寡不一的特点。“议叙、议恤、革职、旌表”的内容繁多。等而次之是“官员建祠、民生中的蠲免缓、遣祭、国际交往”之类的内容。中期（十一年至二十年）奏折内容涉及比较广泛，没有彼多此少的现象。晚期（二十一年至三十四年）个别人员或机构进折件数量多，使得其所奏的内容增多。这时期进折多的人员和机构有总理衙门、湖南巡抚、御史、黑龙江将军等。当然，此朝奏折内容的这种变化特点与该朝实录编纂取舍有莫大的关联，但却在一定程度上反映了折件内容变化的起伏走向。“奏折作为皇帝独裁统治的一种工具，它是在一定的社会背景下适应当时的政治需要而产生的。”〔7〕(p194)因此，这种变化必然与光绪朝政治需要相一致。

二、进折人员与折子批阅

光绪朝进折人员情形如何？《清德宗实录》中虽收录的仅是部分人员奏折，仍可“一窥全豹”，从这些进折人员看，全国各地都有，不偏不倚，甚是均衡。主要有中央宗室人员、大学士、各部门及其人员；地方总督、巡抚、按察使、学政；将军、都统、副都统、提督、总兵、总管、帮办、办事大臣以及其他人员等。清代奏折使用范围有一个渐进扩大的过程。康熙时期，先“局限于皇室戚属、内务府和异姓王公”，继而推及“地方督抚、将军”，又推及“内而八旗武职及中央低职官员，外而各省提督、总兵”。〔8〕(p307)雍乾两朝又将这个范围进一步扩充，迨至光绪朝就颇为宽广。

光绪朝奏折使用者大体范围定型于前朝。该朝折子批阅总的情形也是如此，即折件处理除了一些奏折无法定夺而留中之外，一般有两种情形：一种是奏折上达皇帝批示通过后，下发有关部门或个人的直接处理；另一种是奏折送达皇帝未通过而需要审议具奏的未直接处理。

直接处理的奏折又有两种情形。一种情况就是把奏折下发到有关部门知悉办理。如光绪十八年七月甲辰，“又谕：御史庆祥奏棍徒聚众不法，请饬严惩一摺。著步军统领衙门、顺天府、五城御史，按照原摺所指，将棍徒奎昌等七名一体严拏，务获惩办。”〔9〕(第56册，卷314，p79)另外一种就是把奏折抄写下发到各有关人员阅看或转成谕令下达。如光绪元年正月甲寅，“谕军机大臣等：曾璧光奏饷项支绌，请饬催专协各饷一摺。……著户部迅速另拨俾济急需。将此由五百里谕知李宗义、李瀚章、李鹤年、英翰、刘坤一、丁宝桢、吴元炳、王凯泰、杨昌浚、翁同爵、张兆栋，并传谕刘秉璋知之。”〔10〕(第52册，卷3，p110—111)原折传抄下发时，有的是部分摘抄或全部抄写，这主要是根据需要情况来裁定。

未直接处理的一些折件要交给负责部门、相关人员议奏。此种情形虽然非常多，但还是有迹可寻。总的来说，议折形式分为部门议奏、人员具奏、部门与人员结合议奏。部门议奏有单独议奏和两个部门以上合议两种形式。如单独议奏的有，光绪十年十二月壬申，“谕军机大臣等：御史汪鉴奏请申明礼制以顺人情一摺。著礼部议奏。”〔11〕(第54册，卷199，p823)两个部门以上合议的有，光绪三年十月丙戌，“谕内阁：给事中李宏谟奏筹赡宗室以培根本一摺。著宗人府、户部会议具奏。”〔12〕(第52册，卷59，p813)光绪二十五年十二月辛卯，“又谕：本日许景澄等奏卢汉、津卢两路并达马家堡糜费损碍一摺。所奏甚是。著总理各国事务衙门会同铁路总局妥议具奏。……”〔13〕(第57册，卷457，p1020—1021)人员具奏的，如光绪六年三月壬申，“又谕：都察院奏代递道员盛康密陈防务一摺。所陈各条，有无可采，著李鸿章、刘坤一、吴元炳酌度具奏。……”〔14〕(第53册，卷111，p621)部门与人员结合议奏的，如光绪元年七月戊午，“谕内阁：崇实奏遵旨变通奉天吏治章程一摺。著军机大臣、六部、九卿会议具奏。”〔15〕(第52册，卷14，p249)光绪二十二年九月戊午，“又谕：本日候补四品京堂盛宣怀奏条陈自强大计暨设立达成馆，并开设银行各摺片。著军机大臣、总理衙门、户部妥议具奏。”〔16〕(第57册，卷395，p164)

在光绪朝折件处理过程中，执政者很特殊，除了无实权的光绪帝之外，还有垂帘听政的皇太后，所以存在皇帝与皇太后批阅奏折两种形式。这显然与康雍乾三帝乾纲独断的批阅折件情形不可同日而语；在批阅水平上，也是无法和此三位帝王相比肩。

三、折件其他一些规定

光绪朝除了对折件内容、折件人员、折件处理方面有一些规定外，还在奏折的书写、封装、赍送、存储等方面都有明确的要求。这方面规范非常众多，我们不厌其烦地罗列展示一下。

奏折书写方面的有：奏折中未抬字的，如光绪三年九月壬申，“谕内阁：御史世泰奏修垫桥道，请严禁浮销一摺。……该御史摺内山陵等字样，均未擡写，著交部议处。”〔17〕(第52册，卷58，p798—799)漏写的，如光绪二十九年正月庚辰，“又谕：俞廉三奏报解湖南本年头批京饷一摺。摺内漏写衔名，实属异常疏忽，著传旨申饬。”〔18〕(第58册，卷511，p751)误错写的有，光绪二十四年五月辛巳，“又谕：御史攀桂奏遵旨明白回奏一摺。该御史于奏事摺件,竟将姓名误书,实属疏忽。攀桂著交部议处。……”〔19〕(第57册，卷420，p511)用语不当的有，光绪四年二月壬寅，“出使英国大臣郭嵩焘奏：礼部议驳明儒王夫之从祀文庙，请饬部存案，以俟论定。得旨：……语多失当，殊属非是。原摺著掷还。”〔20〕(第53册，卷68，p52)清汉字使用，如同治十三年十二月庚辰，“又谕：嗣后京外各衙门，遇有清字奏事摺件，均用清汉合璧式样。”〔21〕(第52册，卷1，p83)名号的，如光绪四年三月辛酉，“谕内阁：崇厚等奏遵查革员章魁升即系魁升，自请议处一摺。……嗣后满洲蒙古员名，不得添写汉姓，以符定制。”〔22〕(第53册，卷69，p77)列衔的有，光绪四年二月乙酉，“又谕：穆腾阿、海英奏遵查副都统未经列衔，据实覆奏一摺。……既未列衔，又不单衔具奏，殊属不合。富升著交部察议。”〔23〕(第53册，卷67，p27—28)为此，对列衔进行一些规定，如光绪十年六月乙未，“又谕：……其覆奏摺内，无论联衔单衔，具奏各员，均不得一字漏洩。傥外闲或有传播，甚至传钞，一经查出，定惟与议之员是问，决不宽贷。”〔24〕(第54册，卷188，p632—633)光绪二十年二月甲寅，“又谕：内务府近来具奏事件，摺尾衔名，未将所得降留处分书写。嗣后该衙门每遇奏事，著将处分书于衔名之上。”〔25〕(第56册，卷334，p293)用折不对的有，如光绪二十年正月壬辰，“谕内阁：熙敬昨日具奏谢恩，未用黄摺，殊属非是。熙敬著交部议处。”〔26〕(第56册，卷332，p276)用印不对的有，光绪二十六年二月壬午，“谕军机大臣等：本日广西右江镇总兵李永芳具奏到任谢恩摺件，盖用关防，殊属不合，著交部察议。”〔27〕(第58册，卷459，p24)

递送折的有，如光绪十二年十二月庚申，“又谕：嗣后各部院衙门，除年终照例具奏事件外，其余应奏摺件，著于直日外多分次数，加班呈递。每次摺片，不得过多，以便详细披阅。”〔28〕(第55册，卷236，p177)有时朝廷也不准许某些人员呈递折件，如光绪二十七年十月丙申，“谕内阁：本日已革布政使王廉呈递安摺，殊属冒昧。嗣后革职人员，均著不准呈递摺件，以肃体制。”〔29〕(第58册，卷488，p450)如果是朝廷指令官员负责处理重要事情，一般都允许其专折言事，即该折仅奏报此事，并直达御前。如光绪五年正月庚戌，“大学士陕甘总督左宗棠奏：杨昌浚可否专摺奏事。得旨：杨昌浚著查照刘典成案，专摺奏事。”〔30〕(第53册，卷85，p296)不允许专折奏事的就由别的官员代奏。如光绪二十七年正月甲午，调补山西巡抚岑春火滟宣“又奏：留陕总兵蔡标召募新军，仰恳准其专摺奏事。得旨：蔡标现驻西安，毋庸专摺奏事。遇有要件，仍由端方代奏。”〔31〕(第58册，卷479，p323)

存储刊发折件的有，光绪十四年十二月丁酉，“谕内阁：翰林院侍讲崔国因奏亲政伊迩，谨献刍荛一摺。所陈典学、用人、崇俭三端，语多可采。著将原摺钞交毓庆宫，用备省览。”〔32〕(第55册，卷263，p529)光绪二十年三月壬辰，“谕内阁：向来各直省将军、督抚等所奉朱批摺件，均应按年恭缴。乃近年以来，各省多有遗漏未缴之件。其缴进省分，有自行奏缴者，有咨由军机处或奏事处呈缴者，办法亦参差不一。著通谕各该将军、督抚、提镇等：嗣后所奉硃笔等件，统行咨交军机处，于年终汇缴，以归画一。其从前遗漏未缴之件，均著一律补缴。”〔33〕(第56册，卷336，p317—318)光绪三十一年三月乙未，御史黄昌年“寻奏：嗣后具奏摺件，除事关慎密，及照例核覆之件，毋庸钞送外。所有创改章程，及议定事件，均请于奉旨后，咨送政务处，陆续发刊，以广传布。”帝曰：“从之。”〔34〕(第59册，卷543，p219)

上述繁多的规定，只是光绪朝奏折制度的冰山一角。此外，还有对折件亲笔书写、避讳、书写格式、称谓、封装、奏折附件、奏折折底、密折等内容要求。在奏折一些其他规定中，我们看到朝廷对官员奏折各方面表现得十分细致，一旦发现错误，都会给予严厉的惩罚，随之也有相应的规定出现。其目的为何？奏折是官方文书，是具有极强的政治性，光绪朝对此要求极为严格，其规范程度颇高，这也是借奏折文书加强官员管理，以便朝廷政令通畅。然则，这终究是朝廷的一厢情愿，据《清德宗实录》所载，光绪五年以后奏折中违规现象日渐增多，这又不能不说明官员面对奏折之时，即便怀着如临深渊、如履薄冰的心理，在举手投足之间还会触犯奏折规则，倘若是写得熟练的人，也无以避免。

通过对光绪朝奏折制度的浮光掠影似考察，我们不难发现，它具有沿袭性、加强性、完善性的特点。这种沿袭性一如既往保持前几代的奏折制度整体框架内容，几无改弦更张之举，此特点最为突出；加强性是在前几朝的一些规定基点上进行深入，以使其中薄弱环节更加稳固；完善性是针对原有奏折制度内容的缺失与漏洞给以补充，从而健全奏折制度。另外，我们也看到该朝奏折制度的贯彻性、执行性或落实性，都十分突出，这既与清朝乃至历史上其他王朝中言多行少的一些制度相比显得格外耀眼，又是清王朝“务实精神”一面的反映体现。

光绪朝奏折制度规定日益严密，这就使奏折成为“繁文缛节”似的章程，其必然影响到政务信息处理的迅捷，其后果也可想而知。光緒朝虽是一个大动荡时代，而奏折制度竟然“毫发无损”。即使后期多数官员使用电报汇报事务，朝廷依然不舍弃奏折，让其源源不断地输送信息。朝廷中枢决策者、全国各地官员们都蛰居在这张“天网恢恢”的奏折制度里，沉睡不醒。

〔参考文献〕

〔1〕 中华书局.清德宗实录〔M〕. 北京：中华书局，1987.

〔2〕 秦国经.清代的奏折〔Ｃ〕//清史论丛（2000年号），北京：北京广播电视出版社，2000.

〔3〕 白新良. 康熙朝进折人员考略〔C〕//清史考辨，北京：人民出版社，2006.

〔责任编辑：冯延臣〕