论管仲“善政”

王守文

摘 要 东周列国时期，管仲辅佐齐桓公成就一代霸业，也使齐国迅速崛起为当时的强国。管仲施政期间，在政治、经济、文化、社会等领域进行了诸多改革，其行政无不透露着善政的理念，包含着法治、仁政、民本、尚贤等观念，学习借鉴古代公共管理思想的精华，有利于公共管理的比较研究，推动公共管理理念的升华和实践的开展。

关键词 管仲 善政 法礼 以人为本 尚贤

中图分类号：C93 文献标识码：A

Talking about Guanzhong's "Friendly-government"

WANG Shouwen

(School of Economics and Management, Three Georges University, Yichang, Hubei 443002)

Abstract In the States of East Zhou Dynasty, Guan Zhong not only assisted Qihuangong to achieve hegemony, but also made Qi become a great powerful country in that time. In the period of Guanzhong'administration, he made some reformation in the field of politics, economy, culture, society and so on, containing the concept of friendly-government, government by law, people oriented. Studying the ancient viewpoint of public administration is benefit to the comparison to the reality and to improve the concept and practice of public administration.

Key words Guanzhong; friendly-government; government by law; people oriented; respecting wisdom

“善政是建立在传统的社会统治结构和韦伯式官僚体制之上的理想模式”①善政一词在古代很多论著有所提及，但含义略有区别。有的意为良好的政令，《书·大禹谟》：“德惟善政，政在养民。”《后汉书·臧宫传》：“今国无善政，灾变不息。”有的意为是良好的政绩，《新五代史·杂传·史圭》：“史圭为宁晋、乐寿县令，有善政，县人立碑以颂之。”其实两种主要的观点区别点在于前者重过程后者重结果，其共同点在于政府有法治、民本、仁政等施政理念。中国古代行政文化的“善政”追求，不仅表达了政府管理的一种理想图景，而且蕴涵着政府行为的合法性存在。管仲是是东周列国时期齐国的名相，在齐桓公时期，执政四十于年，对于齐国的强大发挥了关键性作用，其一些具体的施政方式得到了民众的认可和拥护，实现了政府利益与公众利益的有效结合，以善政方式得到了不同阶层的支持，实现了齐国的强大。梁启超给予了高度评价，“管子者， 中国之最大政治家， 而亦学术思想界一巨子也。” ②在管子看来，治国行政不但要倚重民力，尤其应当看重民心，综合来看，管仲善政在法礼为治、以民为本和尚贤用人等方面都有所体现。

1 法礼为治，规范社会行为，重塑社会道德准则

管仲的法治思想的价值在于其施政期间的充分检验。管仲将法治摆在了首要位置，认为“法者，臣之父母也”， 没有法治推行，就不可能取得社会稳定和国家富强。管仲对于法则的价值进行了充分论证，《管子·法法》中有：“规矩者，方圆之正也；虽有巧目利手，不如拙规矩之正方圆也。故巧者能生规矩，不能废规矩而正方圆，虽圣人能生法，不能废法而治国。故虽有明智高行，倍法而治，是废规矩而正方圆也。”这充分体现出管仲对待法重要性的认识。管仲认为法是维持社会秩序的重要前提，没有法，社会就会利益团体的聚众，就会出现为了私利侵害他人利益的现象，因此必须强化法为社会治理准则的地位，《管子·君臣上》中有：“治国无法，则民朋党而下比，饰巧以成其私。法制有常，则民不散而上合，竭情以纳其忠。”

管仲强调法的重要性，指出“君臣上下贵贱皆以法”、“有功必赏，有罪必罚”，但并不是严刑酷法，而是反对专制刑罚。他认为“刑罚不足以畏其意， 杀戮不足以服其心。故刑罚繁而意不恐， 则令不行矣; 杀戮众而心不服， 则上位危矣。”（《管子·牧民》），严酷的刑罚不仅起不到警示作用，还可能激起民愤，引起相反效果，导致社会的动荡。“静其民而不扰，逸其民而不劳”，控制法的实施范围，保持社会秩序的稳定，从而使齐国一跃而成为当时的强国。

管仲除了强调法治的重要，也特别强调仁政，注重用道德的力量维持社会规范的正常运转，而其本人也通过言行举止起到了表率作用。孔子对管仲的仁政进行了高度评价：“管仲相桓公， 霸诸侯， 一匡天下， 民到于今受其赐。微管仲， 吾其被发左衽矣。”③“桓公九合诸侯， 不以兵车， 管仲之力也。如其仁! 如其仁！”④孔子认为管仲的仁政，是齐国能够称霸诸侯的重要政策。而管仲也充分运用仁政推动了齐桓公的霸业。管仲告戒齐桓公要尊王攘夷、以德礼为先:“臣闻之，招携以礼，怀远以德，德礼不易，无人不怀。”（《左传》）管仲的仁政不仅体现在对周王室和诸侯列国的外交上，在齐国施政中也有很多体现，如“慈于民，予无财；宽政役， 敬百姓”（《管子·小匡》）。管仲主张“国有四维，一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。倾可正也，危可安也，覆可起也，灭不可复错也，何谓四维？一曰礼、二曰义、三曰廉、四曰耻。礼不逾节，义不自进，廉不蔽恶，耻不从枉。故不逾节，则上位安。不自进，则民无巧诈。不蔽恶，则行自全。不从枉，则邪事不生。”（《管子·牧民》）管仲将礼义廉耻做为国家维系的基本道德准则，通过道德准则的维持，重塑齐国存续和发展的强大精神支柱。

2 以人为本，政府重心下倾，注重民生问题

管仲非常重视经济发展，认为经济发展是社会稳定的前提之一。只有实现经济发展，才能够民富，同时将政府重心下移，解决事关民众利益的事务，实现富民与富国的统一。

“争天下者，必先争人。明大数者，得人；审小计者，失人。得天下之众者王，得其半者霸。”（《管子·霸言》）人心所向是国家政权发展的基础，同时还指出：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。”（《管子·霸言》）以人为本思想的提出充分体现了对民众利益的重视，认为民心向背对于国家兴亡的关键作用。在以人为本的认识下，管仲认为政府重心必须下移，他极力主张顺应民意的， 其提出的“利民、富民、 顺民”主张，体现了深刻的民本思想。“政之所兴在顺民心， 政之所废在逆民心。”（《管子·牧民》）“以天下之目视， 以天下之耳闻， 以天下之心虑” （《 管子·九守》）政府只有真正融入民众生活，尊民、顺民，才能真正实现国家的繁荣昌盛，这对于我国的政府管理具有一定借鉴意义。政府要以人为本，充分考虑人民群众的利益，关注社会弱势群体，合法合理行政，杜绝出现政府与民争利现象的发生，着眼于人民群众的长远利益，才能在转型期实现社会管理的有序、经济的发展和国家的长治久安。

管仲认为“凡治国之道，必先富民”，要治理国家，必须首先使人民富裕。以人为本并不是只尊民、顺民，富民是以人为本更高层次的体现。管仲认为国富与民富并不冲突，而是相互依存的。国富国家才能强大，才能维护国家安全和社会秩序，才能保障民富的安全，防止“国贫兵弱，战则不胜，守则不固”。民富才能扩大政府收入，民富保障了国富的可持续，“为人臣者，非有功劳于国也，家富而国贫，为人臣者之大罪也。”（《枢言》）管仲认为民富是社会和谐的先决条件，“国富则安乡重家，安乡重家则虽变俗易习，驱众移民，至于杀之，而民不恶也。”（《治国》）必须保持国富与民富的统一，两者的割裂会引起社会的不稳定。民富对国家的治理、社会的稳定起着巨大的作用。“仓廪实，则知礼节。衣食足，则知荣辱。” （《管子·牧民》）人民生活富足了，就会遵从法治和道德的约束。以民众利益为出发点，公平合理的进行征税。

管仲非常重视经济发展，主张采用各种措施来实现“国富”，认为只有增加物质生产、促进经济发展，才是社会稳定的前提。重视基础设施建设，修建水利设施，促进农林牧渔以及工商业的协调发展。我国改革开放以来，以经济建设为中心，实现过国家的迅速强大，但仍存在贫富差距扩大的现象，通过对分配制度的改革实现共同富裕，是我国当前政府面临的重要任务。

3 尚贤选才，因事择人，人事两宜

政府施政人员的能力与行政道德直接关系到政府行为的顺利执行和公共利益的实现，管仲对于人才选拔的选拔基本是围绕着能否善施政和施善政两个标准，尤其注重政府人才和促进政府目的实现的技术人才的选拔。管仲施政期间的高层人才都是齐桓公听取其建议任用的，“升降揖让， 进退闲习， 辨辞之刚柔， 臣不如隰朋， 请立为大行。垦草入邑， 辟土聚粟多众， 尽地之利， 臣不如宁戚， 请立为大司田。平原广牧， 车不结辙， 士不旋踵， 鼓之而三军之士视死如归， 臣不如王子城父， 请立为大司马。决狱折中， 不杀不辜， 不诬无罪， 臣不如宾胥无， 请立为大司理。犯君颜色， 进谏必忠， 不辟死亡， 不挠富贵， 臣不如东郭牙， 请立以为大谏之官。此五子者， 夷吾一不如; 然而以易夷吾， 夷吾不为也。君若欲治国强兵， 则五子者存矣; 若欲霸王， 夷吾在此。”（《管子·小匡》）通过向齐桓公推荐外交、农业、军事、司法、谏言方面的五位专业人才， 实现了政府最关键部门的高效运转。同时，管仲积极采用全国范围内那些能够影响、教化百姓的人才。对于有一技之长的人即技术人才， 管仲也大力选拔任用，这也是管仲重视经济发展的主张所决定的。对具有六种专业技能的人才，给予物质奖励，使其专注于技术研究和创新，促进社会进步和国家发展。

总之，管仲通过法礼规制，重视民众利益，强化行政人员的能力和素质选拔，使齐国成为当时的强国，成就了齐桓公的一代霸业。其施政期间严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务，是齐国善政的积极表现。尽管因为时代的局限性，其施政理念不可避免的要维护上层阶级，政府与民众之间也很难实现实质利益的一致，但其修内政善外交的善政行为对于当代公共管理的实践与创新具有一定的启示。

基金项目：2011年宜昌市社会科学联合会项目《宜昌市公共租赁住房融资问题研究》

注释

① 徐晓林.中国公共管理研究精粹[M].武汉:武汉出版社，2003.

② 梁启超.管子评传·序论[M].杭州: 浙江古籍出版社,1999.

③ 杨伯峻.论语译注[M].北京:中华书局,1980.

④ 程昌明.论语译注[M].沈阳:辽宁民族出版社,1996.