民国初期盐务改革阻力因素分析

李强

摘要：民国初期，丁恩主持的盐务改革，废除专商引岸制，实行自由贸易，取得了一定的成效。但改革也遭遇到来自专商、统治集团以及官专卖等方面的阻力。这些阻力因素增加了改革的难度，滞缓了改革进程。本文在分析这些阻力因素的基础上，看出中国盐务现代化进程中制度变革的艰难以及盐务改革是利益的博弈和寻求新的“均衡点”的过程。

关键词：民国初期；盐务改革；阻力因素；丁恩 中图分类号：K258

文献标识码：A文章编号：1003—9864（2012）02—0023—09

民国初期，洋会办丁恩（Sir. Richard M. Dane）主持推行的盐务改革，虽然在废除专商引岸制度上作了实质性的启动，却未能取得实质性的进展①，尽管此次改革也取得了一定成效，但是改革所遭遇的阻力也是非同一般的。正是这些阻力因素，滞缓了此次盐务改革的进程。目前学界关于此次改革的研究主要集中在税制改革、自由贸易、盐务近代化、地方盐务改革以及主要历史人物与此次改革的关系等方面②，对此次盐务改革的阻力因素方面的问题虽有涉及，但不够深入，没有进行系统的分析。本文拟对民国初期盐务改革中来自专商、统治集团以及官专卖等方面的阻力因素进行分析，从中看出中国盐务现代化进程中制度变革的艰难以及盐务改革是利益的博弈和寻求新的“均衡点”的过程。

一、来自专商方面的阻力因素分析

清代销盐主要实行专商引岸制。在该制度下，运商先向政府交纳一笔费用，经过政府特许，取得引票，垄断一定区域的食盐运销。销区内的人民，只能食用指定专商的盐。甲岸之盐运到乙岸出售为侵灌，乙岸食户到甲岸购盐为犯私，轻则处罚，重则有杀身之祸。例如，安徽皖南地区的徽州、广德等地，与浙江临界，向依例食色白质纯每斤六七十文的浙盐，而与徽州、广德等毗连的宁国、旌德、太平、池州等十五县，却不许食浙盐，而食质次价昂的淮盐，形成同属一省，相距咫尺，而盐价悬殊近一倍的极不合理的现象③。当地民怨沸腾，民众强烈要求改革盐务。

专商在垄断盐利的基础上，往往在朝廷财政紧张时进行“报效”。报效的形式有军需报效、赈济报效、水利报效以及备公报效等。专商的报效除了可以得到清廷的政治优待外，主要还可以巩固专商引岸制，攫取新的引权，要求盐斤加价，获得更大的利润。据《清盐法志》记载，自同治八年至宣统三年（1869—1911），盐商报效的数量超过1060万两白银。这既可见盐商获利之厚，又见官商互相依赖之深①。无形中增加了以后盐务改革的难度，即要废除引权，政府势必要支付相当的银两补偿专商。

民国初期，面对弊端丛生的盐务制度，改革呼声日益高涨。张謇等人发表《改革全国盐政计划书》，主张废除专商引岸制，实行就场专卖。这一改革的实质是变专商垄断为国家垄断，将专商的利益收归国有②。尽管该计划书是一个很不彻底的改革方案，但因触犯了专商的利益，遭到大盐商代表、财政总长周学熙的反对。袁世凯为了解决财政危机，以盐税为担保，与英法德俄日五国银行团签订善后大借款合同。根据合同要求，由外国专家帮助中国政府改革盐务。丁恩由此担任中国盐务稽核总所会办兼盐务署顾问，盐务稽核总所成为推动民初盐务改革的核心机构。

丁恩主张废除专商引岸制，实行自由贸易。他认为：“对于本地所产之盐，于其未由场或由政府指定各坨起运前，直接收税一次，对于入口之盐，于其未由船或海关所属各盐栈起运前，直接收税一次。于征税后，政府即不再加干涉。盖以竞争愈烈，盐价愈低为宗旨，甚属确当也。”③ 该主张立即遭到专商的激烈反对。先是“今一旦闻引权将被取消，遂不免惊骇万状矣”，接下来，在报纸上大造舆论，攻击自由贸易制度。认为废除专商引岸制，中国盐务将无纲章，商贩势如散沙，国税大损，民众必受淡食之苦，而且“盐务之利将随东西洋之水长流远去，永不复返”，甚至造谣说“实欲招徕外国有力资本家，伪出华人姓名，经营盐业，而华商当被驱逐”④。盐商四处运动，一面上呈财政部及大总统，一面筹集巨款保护引权。袁世凯也有所闻及，于1914年6月召开财政会议讨论此事，认为不宜采取激烈手段废除引权，建议逐渐实行。先将直隶官运引地三十五县、口北官运引地十三县、河南官运引地十五县，共计六十三县（后增至七十四县）于1914年7月1日一律实行自由贸易，随后再将引岸十处按年抽签取消⑤。

丁恩也深知废除引岸制的阻力之大，1914年4月30日在致五国银行团代表锡丽尔的信中表示：“中国全国此项引权极多，故所需赔偿之费实属不赀。是以鄙意谓欲同时将其尽行废止实极不智之事，而消灭此项引权宜择于一处先行，使能收效，他处当不难下手也。”⑥ 丁恩决定以直、豫两省74县为试点，开放芦盐自由贸易。但专商担心实行自由贸易的县盐价会大幅下降，“而彼等之引地必受自由贸易县治盐斤之侵销”⑦。在盐商的反对下，丁恩等作出妥协，决定直、豫两省盐贩定为3000—3500名，由盐务署审核发给证件，在两省自由贩运，运量不限。但直、豫两省的盐务并没有因为自由贸易而改善，出现了新的变相垄断。一是民国3年7月成立的长利公司，向芦纲公所购盐，转包散商运销，并不直接销售给自由商人，而坐获厚利；二是运盐特许证券的存在，使运销权操于少数富商手中。丁恩建议取消运盐特许证，允许任何商人缴税运盐销售。张弧甚是为难，后来声明“长芦74县未能施行完全自由贸易办法实有困难之处，请会办勿施猛烈之改革，致起洋商将营盐利之谣。并谓长利公司已担任每年代偿大清银行债款三十六万元”①。不久，张弧离职，龚心湛接任盐务署长。他取消了开放芦盐61县的计划，改为芦纲商人公共承运，名为芦纲公运，实为专商垄断。开放长芦引岸的试验失败了。丁恩对此极为愤慨：“引地之病民，尽人皆知之。今破除引岸，规划改良，其所以为国利民福至深至远，......不图竟为保护一班商人之利益起见而置无数贫困小民于不顾。就此一端足证整顿盐务之举，今日尚非其时。”②

类似的情况还有。在安徽，1914年淮北皖岸开放，皖督倪嗣冲致函中央，“招殷实商号，组织公司，择购奉、东、芦三省盐斤运赴皖北各属销售”③。于是，他组织了同益、裕源公司，运盐赴皖北等地销售。丁恩对此表示认同，“对于该公司等购芦、奉盐斤往皖北销售与淮东盐斤角逐一案本会办并无反对之处”，但是，皖北的同益、裕源公司抵制淮盐，出现新的垄断，同时倪嗣冲也发布了阻销淮盐之令。这明显和丁恩的自由贸易主张相背。因此丁恩一方面要求皖北的盐运公司对于“由山东及两淮运往皖北销售之盐，该公司等须勿稍有阻碍或限制之处，此层亦应声明”④，另一方面致电中央，“请饬该省取消禁阻淮盐之令”⑤。以上两例充分说明废除引岸制难度之大，其真正实施效果更是不尽人意。主要因为长期专商引岸制的存在，即使宣布废除，缺乏政府强有力的执行，其惯性力量产生的作用就更明显了。

丁恩推行的盐务改革，客观地说上益政府，下益人民，但其根本出发点是通过改革盐务确保能足额偿还银行团的借款。此次改革废除引权，使政府陷入两难的境地，即废除引权，就要补偿专商的损失；不废除引权，难有足额盐税还款，五国银行团的利益代表丁恩不答应。由于一时间内不可能拿出巨款收买引权，致使政府在废除引权方面偏袒专商，自由贸易难以在专商把持的区域进行。其实，当时北洋政府也做过收买引权的尝试。例如，1913—1914年淮北皖豫销岸开放，淮北引商要求赔偿由票权丧失带来的损失。“查淮北票贩循环转运，系由同治八年（1869）报效小逻堡工程一案而来”⑥。当时淮北票贩出银30万两，获得该区垄断食盐销售的权力。对于是否赔偿，丁恩和张弧意见分歧。张认为“现在淮北引地业已开放，如不将赔偿之款付给，则稽核总分所将处于失信商民之地位，本总办不能负此责任”⑦，因而坚持发还30万两票本，以恤商艰。丁恩实际上不同意发给盐商恤金。即使赔偿票本，“但于酌拟赔偿之时，其从前所收之利亦应查核”⑧。后来明确表示“即使将引商之权利取消，予以恤金，吾恐他项利权将立时发生，故值此财政支绌之日，本会办并不注重动支公款发给恤金”①。最终，政府还是批准发还恤金30万两。

1918年7月丁恩卸任回国，推荐甘溥继任盐务稽核总所会办。甘溥贯彻丁恩自由贸易主张，设法开放引地，继续推进改革。1922年1月，盐务署公布整顿盐务大纲，明确表示：“如果日后变更引制，亦必须先行给以公允之代价，足以偿还商人之损失，使无亏损之虞。”② 当然，在专商没有得到赔偿之前，废引只能是一句空话。这实际上已经对专商妥协了，但仍给改革带来了相当的阻力。长芦盐商不满意，2月27日呈文盐务署，继续反对废除引岸。他们认为：“政府不肯径行否认其破除引岸之说，而以赔偿商人损失一语敷衍之，遂立一就场征税之案，此商人等所以不能不冒死力争，恳请取消者也。”还列举引岸不可废除的三条理由：一有损国税，二有碍民食，三有损商业且祸及国家③。3月24日淮盐四岸盐商董事会也呈文财政部反对废除引岸。他们认为淮盐引票已行多年，辗转让卖，老商绝无存在，现商多是花高价或租或买引票经营，十分困难，“一闻改革消息，莫不惊惶饮泣”。请求政府“自必慎重周详，策划万全，使国与民两无所损，然后可以渐行改革，断不致未经商人同意，而贸然施措者也”；同时指出：“且国家值此财政支绌之时，既不能有此巨款收归国有，反使风声所布，商情观望，票价跌落，老弱孤寡所恃为养命之源，无辜而受此无形之损失”④。要求政府更改大纲，宣布天下，消除盐商疑虑，维持现状。

二、来自统治集团的阻力因素分析

北洋政府主管盐务的官吏，有的过去在官卖食盐任上营私自肥，有的出身盐商，或得盐商之厚赠，故对废除引岸制多持反对态度。但迫于善后借款合同中有整顿改良盐政的规定和稽核所洋员的压力，不得不表面敷衍，声言拥护，却暗中作梗，以图保存旧章⑤。此次改革来自统治集团的阻力因素实质上是由废除专商引岸制派生出来的。由于统治集团与盐商有着千丝万缕的联系，推行改革，专商利益受损，他们也会因之带来利益上的损失。正是由于统治集团内部的阻力，使丁恩主持的盐务改革推进缓慢，成效受限。

民国初年，周学熙两度担任财政总长。“周固两淮之巨商，当然为盐商谋久远。”⑥ 当时他明知将来国会召开，盐政改革，引票势必废除，“遂不惜将发行引票（合同内曰特许状）及签字之权授诸洋人，以为前清所发之特许证恐不足以反抗民国，得洋员签字可以依赖外力永远保存其世产，使吾国盐政永绝改良之望”⑦。丁恩受聘盐务稽核总所会办兼任盐务署顾问后，坚决实行自由贸易，废除引岸制，这大大出乎周的设想。周第二次任财政总长，丁恩主持的盐务改革已经推行近两年，自由贸易基本被确认，但周对于丁恩在整顿盐务中所要求采取的措施，一概置之不理，并以盐务署督办的名义取消稽核所颁布的取缔私盐办法①。这无疑给盐务改革增添了阻力。周学熙为了确保引票存续，亲自导演了让全国盐商“报效”一千万元的闹剧。“盖盐商手中所持之引票系前清所颁发，民国并无承认之明文，法律上效力殊形薄弱，乃献此策，责令全国盐商报效千万元，于旧票上加盖民国印信，并担保永不废引。”② 这再次给改革人为设置了一大障碍。丁恩对此坚决反对。他认为：“盖商人借报效为名，辄要求种种权利，政府退让一步，则有遇改革之时即多一层困难也。”③ 并指出盐商报效之款，实际上是盐务范围内的一种课税，如果让盐商报效，也间接违反借款合同。在丁恩的坚决反对下，此次报效之举中止。

在淮南引岸，丁恩在改革初期没有做实质性的推动。因为淮南扬子四岸税收占全国比重较大，一旦取消引权，政府恤金不能及时发放，引起社会动荡，势必减少盐税收入，不能保证还款，与五国银行团利益不符；另外，淮南扬子四岸引权根深蒂固，如要废引，政府也不可能寻找到足够资金赔付盐商。在丁恩第二任期内，他通过调查单方面认为淮南引岸可以尝试废引。于是致函稽核所总办李恩浩：“淮南二十县内只有食商七家有趸卖之专利。其所得此种专利不过仅担任配运一定之盐数。不得少运，如若少运，则当补税而已。对于政府并未缴纳何种特税也。”④ 鉴于此，他建议在淮南引岸实行自由贸易制，准许殷实可靠商人经注册后可随意运盐往试点二十县行销。如此，盐价会降低，盐质也会改善，走私也会因之失去意义。对此，李恩浩认为废除淮南引岸有二难：其一，“是以近年以来，食岸之盐虽不多销，而纲岸销数尚不减色，今若骤然变更，取消专商，任人自由贩卖，则纲岸藩篱一撤，无数散商纷纷承运，不特场私源源侵入，即食岸之私亦将侵销纲岸，防不胜防，缉不胜缉，于国税大有损失，办理为一难也”；其二，“前清时代，各该专商捐工助赈，在盐法志者数亦不赀；且该商等于岸本之外，对于公家尚非毫无义务。今若取消专商，倘各该商纷纷要求岸本捐款，为数必巨，当此财政困难，欲还则无此巨款，不还则商人屡次请求，反多轇轕，淮北票本一事是其明证，办理为难二也”。他批示：“有此二难，鄙意开放一节拟暂缓办，果能办到全国开放之时，该商当无异言，现在实难办到也。”⑤ 这反映出政府在其中尴尬的处境，即废引盐商反对，给恤政府无此巨款。这使统治集团的态度会自然偏向盐商，不敢采取强有力的措施去推进改革，或许是他们对改革的预期效果信心不足，而是采取一种近乎妥协的姿态周旋于盐商和丁恩等改革者之间，其行为自然愿意维持制度现状或暂缓改革。

军阀加征附税和截留盐税又是民初盐务改革的一大阻力。鉴于军阀也属于统治阶层，故把军阀割据对盐务改革的阻力归于统治集团方面的因素。1916年袁世凯死后，北洋政府中央集权削弱，地方军阀为扩充实力，急需增加军费，盐税成为他们急欲控制的目标。此前，地方省份虽然对地方征收的盐税有觊觎之心，但慑于中央政府权威，不敢截留，即使急需，也要经大总统、财政部核批。此后，加征附税，截留地方盐税，操控地方盐务的事件时常发生。1919—1927年四川军阀强征盐税附加税的名目繁多，不胜枚举。主要有护送费、江防费、峡防费、筹垫军饷捐、护商费、脚力费、公益捐、教育经费、城防费、护运费、食盐平价费等等。“据1927年的调查，由1919年5月起至1927年11月止，征收之捐税总共有27项之多，估计征收额为1 240 717元，与川南盐税收入平均977万元比较，约达八分之一。”① 1920年1月，张敬尧督湘，为解决军费，每石食盐加征军费1元，包索费2角；1921年2月至7月腹岸各局每担加征永州新币口捐4角；8月至12月，每担加收旧口捐5角；1923年11月至1925年3月腹岸各局每担加征新军费1元。1921—1923年湖南军政机关作为行政经费和军费，按每担1.5元的比率所征收的附加盐税达545万余元，非法征收的食盐附加税又达630万元②。

除了加征附税，为了扩充实力，解决军费，各地军阀截留盐税的现象愈演愈烈。首先截留盐税是1916年从云南、广东、四川地方军阀开始的。在军阀统治区内，盐务稽核所处在濒于瓦解的状态，其之所以能够存在，且收税权也未被剥夺，是因为近几年来稽核所实行了一种高级政策，即向当地军阀说明：“稽核所的继续存在可以为他们保证财源，使他们富裕；反之，如果撤销稽核所或者剥夺稽核所的权能，不但要使既有的完备统一的组织遭到破坏，税收效率降低，引起私盐泛滥，使他们自己在财政上遇到困难，同时还可能因此发生内乱，对他们本身来说是有损无益的。”③ 如此，稽核所可以在军阀割据中存在，同时也一定程度上减少军阀使用武力“强提”盐税。四川军阀从1916年先后四次与稽核所签订合同，以“借拨”名义截留盐税，充实军费。1922年7月张作霖截留东三省盐税；1924年10月江苏督军齐燮元扣留两淮盐税；1925年11月孙传芳扣留两淮及松江盐税等等，都为数甚巨，影响非浅。1916—1925年，各省截留盐税总额达232 239 387元，平均每年达2 322余万元④。

本来，民初的盐务经过改革，初步建立起盐税征收机关，从组织上保证并加强了中央政府对盐税征收过程的控制，“已呈统一之象矣”⑤。然而，各省军阀加征附税和截留盐税，使盐务行政及税收受到极大的干扰，改革陷入极大的困境。湖南加征附税，当时就有评价“这实可为中央政府以至盐务署的法令在湖南省内不能贯彻，而盐务行政也无法顺利实施的一个佐证”⑥。当然，军阀截留盐税也使以盐税为抵押的善后借款的偿付受到影响。英、法、日等国就曾多次致函外交部抗议齐燮元、吴佩孚、陈调元等截留盐税，甚至调遣军舰武装示威，对中央政府和地方军阀施压。一旦军阀同意让出一部分盐税足够还款时，至于“盐余”款项由谁支配，他们就不再过问了。

三、来自官专卖的阻力因素分析

民国初年，主张改革盐务的主要人物是张謇、景学钤等。他们提倡“就场专卖制”，提出“民制、官收、商运”三大纲领，认为此方案能“利国、便民、保商”。这实质上是官专卖的一种形式。他们同专商、统治集团的官员认识一致，即经济控制的必要性是合理的，不相信市场力量的最优效率①，反对丁恩推行的就场征税的自由贸易制。他们忽略了当时政府财力和缺乏整顿的盐务管理系统等现实条件。正如贾士毅所说“官收者，……即能随收随运，需费已属甚巨，衡以今日之财力，未易急切举办，而况盐区既广，设官必多，恃陋规以为生，勾商人以放私，其弊当更甚于今日”②。同时，他们对丁恩也存有戒心和疑虑，极力限制丁恩的权限，在对待官专卖问题上经常发生争论冲突。这一定程度上构成了改革的阻力因素，也影响了改革的推进。

丁恩主张自由贸易，反对专商制和官专卖制，并于1914年4月致函五国银行团代表时表示“按中国之情形，官收官运官卖之法，决不如运行之盐就场征税法，或为商人便利起见，就坨征税法为好也”。他也知道中国盐务一向为专卖制度，咸以官收官运官销为良策。但其推行自由贸易的态度十分坚决，“如无洋顾问之同意，则不得行官收官运官卖计划”③。他的改革计划得到当时财政总长熊希龄和次长张弧的支持。1914年3月16日首先裁撤了河南和正阳关两个榷运局；4月20日裁撤河东督销局；9月22日裁撤热河官运局；11月7日裁撤日北官运局；12月31日裁撤直隶永平7县官运局。这在取消官专卖方面取得初步成果。

东北吉林、黑龙江两省的官专卖始于清末新政期间。官专卖制适应了当时东北社会状况，促进了东北盐业经济的发展；实行这种官运商销的模式，降低了食盐的价格，便利了人们的生活，政府亦获利甚丰④。张謇对于吉、黑两省的官专卖给予很高的评价：“东三省之吉、黑二省，则纯粹为官专卖，简易直截，为全国盐法之最良。” ⑤ 民初吉、黑两省在晚清盐务系统的基础上各设一榷运局，办理官专卖。1913年6月，奉天盐运使呈请奉天亦办理官专卖，并得到财政总长周学熙的批准，令稽核所拨款筹办。丁恩于9月亲赴东北调查盐务，他指出，东三省开办官专卖每年需开支经费245万元，而获利每年不到50万元。他建议新上任财政总长熊希龄：“东三省运使所拟在奉天施行盐斤官收、官运、官卖之计划，即作罢论。”⑥ 到1914年6月，吉、黑两省官专卖盐务暴露出严重腐败问题。他痛斥道：“自借款合同成立以来，已逾一载，该两局除运盐纳税外，并无官运余利归入盐款帐内，即1913年奉天盐税，亦得费尽周折始经报解。论资金则均仰挪借，言营业则极其腐败。各局长皆无相当资格，而重要之分销机构又皆视为禁脔，以之调剂亲友，因而官运营业向少余利，即或有之，亦仅足偿还借款息金而已。”① 鉴于废除两省官专卖的难度大，财政部决定于1915年初将吉、黑两局合并，总局设于长春，另加派华洋稽核员二人，并以洋稽核员兼榷运局顾问。经过如此整顿，吉、黑两省官专卖才得以维持。景学钤后来总结认为官专卖必需三个条件：“必须有集权之中央政府，正直廉洁之官吏，与充足之官收资本。三者无一，何能实行！”② 随着改革的推进，丁恩的踏实工作作风，坦率的合作态度，加上废除引岸立场上的一致性，逐渐使中国盐务改革派接受了丁恩的主张。但是，这并不意味着官专卖方面的阻力因素消失了。

有时表面上以官专卖形式出现的阻力因素，其实质仍与专商引岸制的存在是分不开的。安徽省的滁县、来安、全椒三县官运引地的废除即是很好的例子。滁、来、全三县地处苏皖交界，北接淮北销区，南靠皖岸，东西均为专商引地。在皖岸等地没有全面开放的情况下，单独开放此三县，肯定会给皖岸及周边盐商带来威胁。为保护专商利益，政府不敢轻易开放三县官运引地。丁恩曾提议开放江滁九县，但因其余六县为专商引地而罢论。甘溥于1919年4月提出将三县开放，实行自由贸易。张弧总办在批示中虽然表示同意开放，但列举了难以实行的种种原因。其中道出了难以实行的根源：“滁、来、全东西南三面皆专商区域，若将中间一线之地改为自由贩卖，流弊极多，自不待言。”他认为三县仅为皖岸十分之一，将三县“皆改为票商办法，与皖岸一律，其事至顺且易，俟四岸完全开放时一律办理亦极合宜”③。对于这种近乎倒退的做法，甘溥当然不会同意。

甘溥仍坚持开放，即使在一些细节上向自由贸易靠近也比恢复票商进步。其间他又提出一些变通的办法，也没有得到张总办的同意。不久，潘复任盐务署总办。他致函潘总办，提出一个商运官卖、暗寓开放的改革方案，此方案大致内容是令江滁六县商人运盐至乌衣或全椒，在此建仓坨，由稽核所监督售与散商，在三县销售④。潘总办对此方案批示：“现在皖岸盐务既未更张，......而开放自由之种种设施，即断乎不能施行。且票法未改，亦决非无票商人所可办运。”⑤ 至此，甘会办也认识到三县不能开放，是因为三县近邻扬子四岸专商的实力强大。如果开放三县，势必引起四岸专商的反对，于国课无益，三县的盐务暂时的出路只有按张总办最初提出的办法办理——恢复引岸制。这是此次改革局部的倒退现象，其表面反映出官专卖难以废除，根本的难处并不在于此，而是淮南扬子四岸专商制的根深蒂固，非一时所能革除。

结语

民国初期的盐务改革，实际上是洋会办丁恩主持推动的一场被动改革。在中国盐务管理近代化方面，取得显著进展。但此次改革并不是为改善民生而进行的，而是为了有足额的款项偿付银行团的借款以及政府获得相当可观的“盐余”。政府为了获得更多的盐税，数次盐斤加价。丁恩曾批评道：“此次加税（指1914年10月11日起实行的加税），尽归扬子四岸食户担任，最为憾事，……各岸之盐商，无不因此次加税而获大利者，政府可谓厚于商而薄于民，未免失乎公平矣。”①如此改革想取得预期目标是很困难的。

此次改革由废除专商引岸制而引发来自专商、统治集团、官专卖等方面的阻力，这些阻力因素滞缓了改革进程，增加了改革的难度。这足见传统制度和意识形态等的习惯性障碍带来的影响之大。盐业作为利润丰厚的行业，要推进盐务改革，也是一个利益博弈的过程。正如有学者认为从专制政体的本质来看，盐业是那些拥有各种权势的利益集团有意识地维持不公正的社会制度，再运用各自的权势进行博弈，从而分润制度性暴利的舞台②。当然，在没有寻求到利益均衡点之前，改革不可能有大的进展，因为来自各方面的阻力因素所起的作用是不容忽视的。

（责任编辑周聪）