我国实现公共就业服务均等化面临的问题及对策研究

[摘 要]公共就业服务作为民生性公共服务，其均等化程度备受关注。目前我国公共财政投入制度不科学、公共就业服务制度和服务机制不健全，导致公共就业服务财政投入不足、公共就业服务发展不平衡，严重影响了我国公共就业服务均等化建设及公共就业服务体系的高效运行。为此，本文结合我国公共就业服务发展现状及基本国情，分别从公共就业服务均等化建设的基本原则、政策路径及制度建设三个方面提出了具体的措施建议。

[关键词]公共就业服务；均等化；困境；对策

[中图分类号]F241.4 ［文献标识码］ Ａ [文章编号] 1673-0461（2012）02-0042-08

一、公共就业服务及其均等化的内涵界定

（一）公共就业服务的内涵

公共就业服务（Public Employment Service，PES）产生于19世纪末的工业化国家，是西方资本主义国家为改善失业者的生存状况和维护社会稳定而对劳动力市场采取的直接干预手段。目前，世界大多数国家都制定了较为详细规范的公共就业服务计划，这对落实各国政府就业政策和就业制度，对劳动者和用人单位有组织地开展就业服务，特别是对援助就业困难群体、促进其就业与发展方面发挥了不可替代的作用，并已成为世界各国就业制度和就业政策的重要组成部分。同时，目前世界各国结合本国国情对公共就业服务的职能进行了规定，如国际劳工组织第88号公约第六条将公共就业服务规定为：职业介绍和职业培训；促进劳动力跨职业、跨地域、暂时性跨地域和跨国流动；收集、分析与发布各种就业信息；协同管理失业保险和失业救济，实施帮助失业者的其他措施；协助其他组织编制促进就业的社会和经济计划等。我国也于2007年颁布了《就业服务与就业管理规定》，并规定公共就业服务是由各级劳动就业服务机构具体组织实施的，由政府公共就业服务机构提供的，形成集职业介绍、职业指导、职业培训、创业指导、劳务派遣及劳动保障事务代理等多项功能于一体的就业服务制度。

由此可见，公共就业服务是指以政府为主导，社会各方共同参与，通过就业服务组织帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位找到合适劳动力的一系列服务性工作的总称[1]。其本质是促进就业，尤其是以实现公平就业和人力资源充分开发利用为目的，由政府向社会全体劳动者提供，旨在满足其基本就业需要的公益性服务。

（二）公共就业服务均等化的内涵

公共就业服务均等化（Equalization）的根本目标是要实现公共就业服务水平均等化。即在一个国家内，不同地区的居民能享受到大致相同的公共就业服务。现实中，公共就业服务均等化可以从政府和个人的角度进行分析。对政府而言，公共就业服务均等化就是对公共就业服务产品的公平分配。对劳动者而言，则属于公共就业服务消费的公正，即劳动者从政府那里平等地享有政府提供公共就业服务的权利。

国内学者对公共就业服务均等化问题的研究较晚，目前只有少数几位学者对此给予了关注，因此关于“公共就业服务均等化”的概念目前还没有明确的界定，部分学者只是从不同角度进行了概念诠释。如麻宝斌、董晓倩（2009）从政府维护劳动者就业权利，实现就业公平的角度出发，要求政府在公共就业服务产品供给的过程中要遵循公共资源投入均等、就业机会平等和公民共同受益三大原则[2]。陈诗达、陆海深（2009）指出，公共就业服务均等化是指政府向每位公民提供的公共就业产品和公共服务是公平的，即机会均等[3]。

本文从政府视角和“公平正义”的原则，结合公共就业服务的本质目标和均等化的本质属性，将公共就业服务均等化的含义界定为：政府在一定历史时期为促进就业和社会协调发展，向全体劳动者提供大致均等的公共就业服务，从而使全体劳动者实现平等获得就业机会和享受公共就业服务权利的过程。其实质是对劳动力市场上由于城乡之间的差异、劳动者自身的素质差异和劳动力市场制度、规则不完善等带来的就业竞争不平等，通过政府提供公共就业服务来实现公平竞争就业，即就业机会和享有服务的权利平等。

二、我国实现公共就业服务均等化面临的主要问题及原因分析

（一）财政投入制度不科学，公共就业服务财政投入不足

公共就业服务作为一种基本的公共产品（服务），需要政府均等地投入公共就业服务资源。但由于制度、历史及现实经济条件的影响，目前我国没有将公共就业服务补助资金纳入国家预算中，仅从社会保障和就业项目中列支，且支出非常有限。从表1可以看出，我国社会保障与就业财政总投入支出是非常低的，2003年～2008年平均仅为财政总支出的7.15%。

资料来源：2003年～2008数据来自各年度《中国统计年鉴》。

同时，与国外相比，我国社会保障和就业总财政支出远远低于世界平均水平。从表1可以看出，我国2003年～2008年社会保障和就业年平均支出仅占财政收入的7.15%，投入最多的年份仅占财政收入的10.87%。而国外大多数国家平均支出占财政收入的30%左右，部分国家甚至高，如德国2005年～2007年高达50%以上（见表2）。1997年26个经济合作与发展组织国家仅劳动力市场计划公共支出占GDP百分比的平均值就多达2.17%[4]。

表2部分国家社会保障财政支出占财政收入的比重

（单位：%）

资料来源：世界银行WDI数据库。Source:World Bank WDI Database。

（二）区域经济发展不平衡，公共就业服务财政投入地区差异严重

目前我国公共就业服务资金由中央与地方共同承担，但由于中央财政转移支付能力不足和地区经济发展不平衡，导致沿海与内地、发达地区与欠发达地区之间存在严重的地区差距，且差距有进一步扩大的趋势。从表3可以看出：①2008年社会保障和就业财政总支出最大值（辽宁4,699,675万元）是最小值（西藏279,000万元）的16.84倍；②2003年～2008年各地人均社会保障和就业财政支出的离散程度呈上升趋势，极差从2003年的278.91元上升到2008年的1,505.95元，标准差从2003年的197.22元上升到2008年的

1,064.87元；③2003年～2008年各地人均社会保障和就业财政支出的极值比和变异系数都表现为先上升后下降的趋势，极值比由2003年的12.48上升到2006年的16.88，而后又开始下降，直到2008年的6.62；变异系数从2004年的1.57上升到2007年的2.02，而后开始下降，直到2008年的1.73，说明从2004年到2007年前后，人均社会保障和就业支出的地区差异越来越严重（见表3）。

同时，从公共就业服务机构建设支出来看，各地区差异也非常严重。从表4可以看出，2008年职业培训机构经费总费用的绝对数，最大值（黑龙江78.39）是最小值（新疆0.05亿元）的1,567.8倍；职业培训机构财政补贴的绝对数，最大值（云南59.79亿元）是最小值（贵州0.03亿元）的1993倍；职业培训中心财政补贴的绝对值，最大值（浙江0.70亿元）是最小值（内蒙古0.05亿元）的14倍；职业培训中心培训补贴的绝对数，最大值（江西2.45亿元）是最小值（福建0.06亿元）的40.83倍（见表4）。

（三）公共就业服务制度不完善，公共就业服务发展不平衡

建国以来，我国实行的是城乡二元劳动就业制度，农村居民由土地安置就业，城镇居民由国家实行“统包统配”的安置就业方式，劳动者没有自主选择就业的自由和权利。改革开放后，为适应经济社会发展的需要，我国加强了劳动力市场建设，试图构建城乡统筹的劳动力市场体系，但由于公共就业服务本身的制度缺陷：①公共就业服务的职能初级且不完善，难以满足变化的劳动力市场的要求。②管理僵化，政出多门，职能交叉，难以有效协调。③在公共就业服务供给方面，存在普遍的营利性服务驱逐非营利性服务的现象。④公共就业服务运行模式和供给机制单一、难以形成多元化、多层次供给的竞争性市场。同时，与美国、日本、加拿大等发达市场经济国家的就业服务立法相比，我国就业服务立法还很单薄，立法层次偏低。除《就业促进法》之外，其他的大多是一些部门性质的政策法规或制度文件，法律约束力和强制力不足，对公共就业服务的保障功能不强。以上因素，导致我国公共就业服务发展不平衡，主要表现在：

一是职业介绍、培训机构建设存在明显的地区差异。从表5可以看出，2008年职业介绍机构数量的最大值（广州1,897个）是最小值（西藏32个）的59.28倍；2008年就业训练中心数量的绝对值，最大值（湖南310个）是最小值（北京、天津各19个）的16.30倍；2008年技工学校数量的绝对值，最大值（陕西263个）是最小值（海南、宁夏各14个）的18.90倍；2008年民办职业培训机构数量的绝对值，最大值（广州1,897个）是最小值（西藏32个）的59.28倍。

二是就业服务机构工作人员配备方面也存在明显的地区和区域差异。从表5可以看出，2008年职业介绍机构工作人员数量最大值（广州

22,023人）是最小值（西藏487人）的45.22倍；2008年东部、中部、西部职业介绍机构工作人员平均数的最大值（东部沿海地区11,096人）是最小值（西部地区5474人）的2.03倍；2008年每万就业人数的职介人员数的最大值（江西0.063人）是最小值（重庆0.016人）的3.93倍（见表5）。

（四）公共就业服务机制不健全，公共就业服务效率偏低

目前我国公共就业服务机制还很不健全。主要表现在：①公共就业服务管理体制不统一，在制度上就形成了二元分割的管理体制[5]。②公共就业服务组织体系不健全。公共就业服务机构集服务与管理于一体，就业服务行政色彩过浓，服务手段缺乏灵活性和创新性。[6] ③公共就业服务运营方式单一、监管缺失。政府在公共就业服务供给方面处于垄断地位，就业服务运营方式主体单一，其他性质的就业服务机构无法参与到公共就业服务领域，劳动者的诉求和愿望无法得到反馈和满足。由于公共就业服务机制不健全，导致我国公共就业服务效率低下。主要表现在：

一是城乡居民获取的公共就业服务不均等。据调查显示：超过2/3的被调查农民指出，他们所在的地区没有任何就业服务机构；接近2/3的被调查农民指出，农村的就业培训远远不能满足实际需求。[7]同时，城乡居民在享受公共就业服务方面存在明显的身份歧视，即使农民工在城市也难以享受同等的公共就业服务。

二是公共就业服务满意度不高。据调查显示：近一半的被调查者（48.5%）认为，在他们所在的地区找不到能为他们介绍工作或提供就业信息的机构；超过一半的被调查者认为，他们所在地区的就业培训太少；城市蓝领劳动者和下岗工人，农村农业劳动者、农民工和失业工人享受的公共就业服务最少，他们对公共就业服务的平均满意度在38.6%~53%之间；约25%的被调查者对他们接受的就业培训不满意[8]。另据袁国敏（2007）和张华新、刘海莺（2010）分别对我国辽宁省进行样本测评结论显示：我国求职者对公共就业服务体系的整体满意度分别仅为0.49~1.09[9]和0.46~

0.82[10]（满意度的衡量值均为-2~2）。

三、推进我国公共就业服务均等化建设的措施建议

鉴于我国公共就业服务事业的发展形势和均等化建设的基本现状，今后我国在公共就业服务及均等化建设中应做好以下工作。

（一）科学把握公共就业服务均等化的基本

原则

公共服务均等化作为缓解因发展不平衡所引发的地区间矛盾、实现地区间和谐均衡发展的重要途径，体现的是一种公平正义的发展理念，与社会主义的本质规定以及和谐社会的发展目标完全一致[11]。为此，应从我国国情出发，借鉴国际通行做法，按照责任与能力相对称、需要与可能相结合的基本原则，从我国当前公共就业服务的发展现状出发，以劳动者充分就业和公共就业服务均等化为基本目标，以区域间公共就业服务资源均等化为手段，以城乡公共就业服务体系一体化为载体，促进各类劳动者享受公共就业服务权利公平化。具体而言，在实践中应着重把握以下几项基本原则：

（1）公益性原则。实践证明，公共服务只有坚持公益性，才能实现均等化。目前，我国就业形势严峻，且存在就业结构性矛盾，就业服务不仅总量不足，且城乡、区域及不同群体间分布不均衡，这些矛盾和问题，必须在统筹的前提下，依赖政府宏观调控，依靠政府所属劳动力市场的公益性服务，一方面需要政府进行劳动力合理流动的政策性引导；另一方面需要政府在资源配置方面加以协调，使公共就业服务实现均等化发展。所有这些，不是以营利为主要目的的私营就业服务机构所能承担和做到的。又比如，当前，高校毕业生就业形势严峻。政府所属劳动力市场直接担负高校毕业生就业指导服务的职能，必须进一步突出公益性、社会化服务，要把高校毕业生就业作为头等大事，把解决多少毕业生就业，多少下岗人才再就业，当作我们的重要业绩，而不是把经济效益当作标准来衡量。

（2）公平与效率并重原则。公平与效率是公共就业服务产品提供的两个重要衡量指标和价值取向。公共就业服务有效供给的目的是为了满足劳动者实现体面就业的需求，以增进就业满意度。公共就业服务有效供给不仅要强调供给效率问题，而且还要考虑其公平供给问题，也就是公共就业服务如何在不同劳动者之间进行均衡供给的问题。如果一个社会的公共就业服务供给只强调效率而不考虑公平，也就是说若提供的公共就业服务只为部分劳动者或特殊就业群体服务，而大多数劳动者享受不到，则存在严重的公共就业服务受益不均等现象，那么即使供给量再多，也不能说明该社会具有较高的就业服务水平。为此，公共就业服务均等化过程，首先应将公平正义作为第一要义，在保证起点公平的基础上确保高效率。当然，在某项投入过程中，又要以效率最大化为目标。即总体上以公平为主，具体实施上讲究效率，从而实现公平与效率互为促进，协调统一。

（3）统筹兼顾、重点突破原则。在战略上要坚持城乡统筹、区域协调发展的原则，在财政资源投入与服务体系建设上则要以农村和欠发达地区为重点投资和建设对象。具体来讲，政府公共就业服务财政投入应向农村和不发达地区倾斜，为农村和不发达地区建立基本的公共就业服务体系，逐步构建城乡统筹、区域协调发展的全国统一的公共就业服务体系。同时还应加大对劳动者能力和素质的训练和开发，为建立全国统一劳动力市场和公共就业服务体系奠定硬件、软件基础和提供平台。

（4）以政府为主、多方参与原则。公共就业服务作为一种公共产品，其覆盖面广，资金投入量大，在投入和服务上应确立政府的主导地位，但在具体操作和资金投入上，则可通过财政投入制度的创新，引导和吸收民间资金和私营就业服务机构及民间非政府组织参与到公共就业服务供给体系中，采取公共就业服务多元化供给模式，确保均等化顺利实现。

（5）尽力而为、循序渐进原则。我国公共就业服务起步较晚，就业服务体系还很不健全，加上我国人口多、就业压力大，要实现一步到位，完全均等的压力非常大，也几乎不可能，为此应采取循序渐进的方式。在资金投入和服务体系建设上，应从基础设施最薄弱的地区和最急需的群体入手，逐步实现城乡间、区域之间和群体之间的均衡发展。并创新财政投入机制和服务机制，为公共就业服务均等化建设创建一种长效机制，确保充分就业与均等化的可持续性。

（二）合理选择公共就业服务均等化的政策

路径

公共就业服务均等化是一个渐进的系统过程，为此必须整体把握，分步推进，选择好恰当的切入点和正确的路径。结合我国目前所处的发展阶段和所面临的主要矛盾和问题，主要政策路径如下：

（1）总体规划上做到发展与改革的有机结合。均等化是渐进的发展，也是制度创新与体系改革的过程。通过增加财力促进公共就业服务体系发展，通过制度改革促进公共就业服务制度和服务体系完善，做到制度科学合理，服务体系科学运行。所以，均等化不是只靠增加财政就能解决的问题，而更应该从就业服务制度与服务体系改革上取得突破，以此促进公共就业服务均等化持续发展。

（2）具体操作上做到财力与制度良好互动。公共就业服务均等化，首先需要增加财政投入，帮助农村和不发达地区尽快建立基本的公共就业服务基础设施，做到全面覆盖。同时，公共就业服务均等化，还需要合理的制度、科学的运行机制做保障。为此，在增加财政投入的同时，还应建立和健全公共就业服务制度和服务机制，从制度上为公共财政科学合理投入，科学使用提供保障。否则，财力投入越多，浪费也就越多，差距可能会进一步拉大，结果将会适得其反。

（3）具体实施上做到供给与需求均衡发展。供给与需求是公共就业服务存在和运行的动力所在，供给与需求均衡也是公共就业服务均等化的本质目标。因此要结合老百姓的实际需求，及时做好政府的公共就业服务工作。均等化的过程也是提高政府公共就业服务能力和服务层次的过程，因此要根据需求均衡的原则，考虑政府的财力投入和服务产品的供给，做到急百姓之所急，供百姓之所需。

（4）具体运作上要做到政府与市场合作共赢。公共就业服务均等化，需要政府投入大量的财力和物力，因此单靠政府的投入是远远不够的，为此应进行财政投入机制和服务供给机制创新，尤其是要发挥市场的作用，促进政府与市场的良好互动，在政府与市场合作共赢的同时实现公共就业服务均等化的战略目标。具体来讲，政府在推进公共就业服务均等化建设过程中，应发挥三个方面的作用。一是直接财政投入，将政府财政直接投入到需求大收益小（慢）的服务领域，对于部分可以市场化的，如职业培训等服务项目则可通过市场化模式来运作；二是委托代理。对于政府没有能力生产，但老百姓急需，其他服务主体又不愿意投入的项目，政府可通过委托代理或直接购买的方式进行，如政府对就业困难群体的再就业培训就可以采取由政府出资委托私营或非政府培训机构采用订单式的方式进行购买，及时提供给需求者。三是规制。在市场化运作过程中，政府的重要职责就是通过制定和完善制度规则，并强制市场主体遵守，做到市场化的公共就业服务规范运行。

（三）健全完善公共就业服务均等化的保障

机制

公共就业服务均等化是一个渐进的长期发展过程，因此需要建立相应的长效保障机制。主要应包括以下几个方面：

（1）建立健全统筹城乡的就业服务制度。要实现公共就业服务的均等化，首要的工作是从完善就业制度和就业服务体制入手，打破原有的二元就业制度和就业服务制度，为劳动者平等就业和平等享受就业服务创造制度环境。一是消除城乡劳动者流动的体制机制障碍，彻底打破城乡就业二元化格局，引导农村剩余劳动力在城乡、地区间有序转移，逐步实现城乡劳动力市场一体化。二是建立健全城乡劳动者平等就业制度，消除对农村和外来劳动者的歧视，在就业准入方面，实行城乡劳动者统一的就业登记和资格准入制度。在就业过程中，建立统一完善的劳动合同制度和劳动管理制度，城乡劳动者应享有同等的就业权益和就业保障。三是建立完善城乡统筹的职业技能培训制度，实施以城乡新生劳动力为对象的劳动预备制培训项目、以城市失业人员为对象的再就业和创业培训项目、以农民工为对象的农民工技能提升培训项目、以农村富余劳动力为对象的转移就业培训项目。根据市场和企业的需求，开展有针对性的职业培训。

（2）建立均等化的财政转移支付制度。政府应健全和完善公共财政制度，调整财政支出结构，为公共就业服务均等化提供可持续的资金保障。同时，要完善政府资金转移支付制度，通过政府财政转移支付，将财政资金投入到目前基础比较薄弱的公共就业服务领域或地区，从而完善就业服务体系，缩小地区差距。具体措施如下：一是调整和优化财政支出结构，将更多的财力投向到偏远贫困农村地区及求职者急需的职业培训项目上。二是改革健全财政转移支付制度，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，切实加强县乡政府的财政保障，增强农村基层政府提供公共就业服务的能力。三是优化投入结构，提高公共就业服务效率。四是设立专项资金，为特定群体及时提供援助。五是增加失业保险促进就业支出，扩大失业保险资金促进就业的对象范围。

（3）完善公共就业服务体制和机制。目前公共就业服务均等化的最突出的问题是就业服务机会的不均等，长期以来城乡二元分割，导致城乡劳动者难以均等地享有公共就业服务待遇。因此，需要加快建立有利于改变城乡二元结构的服务体制机制。

（4）创新公共就业服务供给模式。目前导致公共就业服务供给短缺和发展不平衡的主要根本原因是政府的“缺位”与“越位”。一方面由于财力有限，政府对部分地区财力投入不足；另一方面又存在政府越位的情况，如政府本应该定在“服务型政府”，但政府在公共就业服务方面存在严重的越位，政府将大量的财力物力应用于政府办实业上。为此，政府应做好以下几项工作：一是转变政府职能，为公共就业服务均等化建设提供健全的考核体系，加强对地方政府行政监督和公共就业服务行政问责；二是要改革行政审批制度，使政府从繁重的行政性杂务中解脱出来，集中资源和精力做好自己的本职工作；三是推进政府机构改革，减少政府层次，提高政策执行能力。四是创新公共就业服务供给模式，引导和吸收私营服务机构或非政府组织加入公共就业服务体系中，形成多元化供给机制，提供更多优质的公共就业服务。政府可以借鉴国外公共就业服务改革经验，逐步建立以就业服务需求为导向的公共就业服务体系，通过职能转变，引入市场机制和竞争机制，调动社会力量，鼓励各种社会组织、机构参与公共就业服务，逐步建立一种多元化的公共就业服务供给体系，为实现公共就业服务均等化提供资金保障。[12]

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[7] 中国发展门户网. 中国公共就业服务面临劳动力供求矛盾突

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[8] 中国发展门户网. 中国公共就业服务面临劳动力供求矛盾突

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Research on Problems and Countermeasures of the Realization

of China's Public Employment Service Equalization

WangFeipeng

（School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Yantai 264005,China）

Abstract：As people's livelihood public service，public employment service draws wide attention to its equalization. At present，China's public finance input system is not scientific and the public employment service system and service mechanism is not perfect，which leads to the lack of financial input of public employment services and the imbalance of public employment service development，seriously influencing the construction of China's public employment service equalization and its effective operation. This paper，according to China's public employment service development and the country's situation，proposes specific suggestions in terms of the basic principles，policy route and system construction for the public employment service equalization.

Key words：public employment service；equalization；problems；countermeasures

（责任编辑：张丹郁）