民族地区整村推进扶贫实施效果及政策建议

罗艳

摘要：国家整村推进扶贫开发政策实施10余年来，作为扶贫开发重点的少数民族地区整村推进开发取得了一定效果，但问题也同样存在。以四川凉山彝族自治州喜德县彝族聚居地区H村为案例进行分析，旨在对整村推进扶贫政策实施效果进行评估，并在此基础上提出实施整村推进扶贫的具体政策建议，希望能为今后少数民族地区整村推进扶贫开发提供参考。

关键词：扶贫；整村推进；少数民族；案例分析

中图分类号：F323.8文献标识码：A文章编号：0439-8114（2012）20-4677-05

1研究背景

1.1研究意义

《中国民族报》2008年10月公布的数据显示：2007年，中国民族自治地方农村绝对贫困与低收入人口合计数量占全国贫困总人口（4 319.5万人）的比重为52.2%，表明全国有一半以上的绝对贫困和低收入人口分布在民族地区，因此可见中国农村扶贫开发的重点是民族地区。整村推进是中国农村开发式扶贫政策的三大重点内容之一。它将扶贫目标定位到村级，力图整合各部门发展资金，从基础设施建设、教育、卫生、文化、产业发展、民主法治建设、村级组织建设方面推动贫困村全面发展。从2000年国家整村推进政策实施至今已经10余年，中国农村贫困人口脱贫步伐大大加快。近年，通过对民族地区“整村推进”扶贫项目进行的实证调查和理论总结，分析以往整村推进政策在制度设计与实施效果中的经验和不足，对下一阶段民族地区扶贫政策的制定和工作的开展具有指导意义。

四川凉山是中国最大的彝族聚居区。凉山地处横断山脉高二半山，是典型的半农半牧山地的单一少数民族聚居地区，也是民族传统文化保持较为完整的地区之一，比较能代表少数民族聚居地区的发展情况。本研究之所以将着眼点落到村一级，原因在于整村推进扶贫是以村为单位开展的。以村一级为着眼点的研究最能体现整村推进政策的实施效果。而将四川省喜德县H村定为调查点，主要考虑到H村为纯彝族人口聚居村，地处海拔2 000 m以上的高二半山区，与凉山的大部分彝族村庄有着相似的自然、地理和人文环境。从凉山整体扶贫和喜德县扶贫工作的现状来看，H村的扶贫发展历程具有较强的代表性，能说明一些普遍存在的问题。

1.2研究方法

问卷调查是本次调查重要的信息收集方法之一。调查组利用等距抽样的办法，从H村3个村民小组140户家庭中抽出100户家庭进行了问卷调查。此外，本次调查还通过一对一的访谈，以座谈的方式对村民、村干部以及州县相关单位工作人员进行了访问。而且本研究还通过政府部门和网络获得了与扶贫和整村推进项目相关的政府文件、工作报告、专著和学术论文等。这些文献资料为本报告的形成提供了重要的参考信息。

1.3调查点背景

四川凉山地区是集中连片的贫困区域，农民群众的贫困面广、贫困程度深。凉山州17个县市中就有11个国家扶贫开发工作重点县，喜德县是其中之一。喜德县位于凉山彝族自治州安宁河流域上游，距离州府西昌60 km。喜德县境内地形以高二半山为主，海拔最低处1 580 m，最高处4 500 m。全县下辖7个镇、17个乡，共有170个村民委员会、602个村民小组。截至2008年底，喜德全县总人口19.8万人，其中彝族占89.5%，而农业人口占91.7%。可见，喜德县是一个以彝族人口为主的山区农业县。

H村距离喜德县城13 km，位于海拔2 200 m以上的高二半山。全村有农户140户，人口600余人，全为彝族。该村共有耕地115 hm2，森林156 hm2。经济林木20 567株，以花椒、核桃和白杨为主。2010年该村有四大牲畜共1 514头。据政府统计，H村2010年人均收入为2 000元。H村以农业为主要生计方式，主要种植土豆、玉米、黄豆等作物，兼饲养鸡、猪、牛、马等。

2整村推进扶贫的实施状况

四川凉山州整村推进扶贫的推进方式主要有：①针对基础较好地区，以产业扶贫为主要扶贫策略；②针对基础较差的老贫困县，采取以住房改造、新村建设为主的策略，主要进行房、水、电、路等基础设施的改善；③以适宜当地的大型项目带动，实行村与村之间的区域整体推进。2001年以来，凉山州各级政府针对该州贫困面广、贫困程度深的现实，一直将新农村建设作为重点扶贫工程来实施。该工程从凉山州1.5万个贫困村中选出1 187个作为重点扶贫村，从基础设施、支柱产业发展、生态、教育、卫生、社区服务、组织和制度建设等方面展开扶贫。喜德县H村就是其中的一个重点扶贫村。

2001～2009年，喜德县共投入各种扶贫资金约1.1亿元，实施新村建设69个；易地移民搬迁1 241户5 432人；新建村级小学10所、村级医务室1个；改、扩建17所中心完小和9个乡镇卫生院；在全县22个乡镇、116个村实施“三房”改造5 847户；在全县近100个村实施人畜饮水工程，铺设和维修水管线路1 200多km，解决了6万余人、10万余头（只）牲畜的饮水困难问题；在全县107个村实施“通村、入户”公路建设，新建、维修人行便（吊）桥38座，解决了5万余人的出行难问题。喜德县产业化扶贫从2004年开始启动，到2009年为止共投入资金877万元。产业化扶贫以发展马铃薯栽培加工、乌骨阉鸡养殖加工、花椒种植加工等为主要扶持项目，被称为“一薯一鸡一花椒”。

在众多获得扶贫支持开发项目的贫困村中，H村获得的扶贫项目主要有：新村建设扶贫、产业扶贫、沼气建设、社会扶贫。各项目内容如下。

2.1新村建设项目

H村在2004年获得过6万元扶贫资金，修建了从镇上到村里的通村公路。2007年获得新村建设扶贫项目财政扶贫资金50万元。项目建设内容：三房改造43户；人畜饮水铺设引水管10 km，建蓄水池5口，50 m3；通村道路建设1.85 km。

2.2产业扶贫

2.2.1马铃薯种植喜德县从2004年开始实施脱毒马铃薯产业化开发扶贫，但尚未形成规模。到2009年，喜德县共建成全国绿色食品马铃薯标准化生产基地0.93万hm2，引进马铃薯加工龙头企业2家，实现年马铃薯加工、销售11万t。随着马铃薯加工产业的发展，马铃薯种植项目也开始在H村推广脱毒马铃薯新品种。2009年喜德县投入扶贫资金150万元在H村等26个村成片种植马铃薯1 000 hm2。其中H村种植69 hm2，投入约10万元。

2.2.2乌骨阉鸡养殖喜德县乌骨阉鸡产业化项目从2007年开始启动，2009年共出栏乌骨阉鸡40.25万只，形成了一定的绿色、特色产业规模。H村的乌骨阉鸡养殖项目也是在2009年引进的。当年H村乌骨阉鸡项目投入约4.5万元。养鸡户30户，每户获得100只鸡苗和1 000元修建鸡舍补助。鸡苗投入3万元。

2.2.3花椒种植喜德县花椒产业扶贫项目开展较早。2002年该县农业局为H村免费提供了7 000余株花椒苗，每户获得约50株花椒苗。

2.3沼气建设项目

政府投入了约1.4万元在H村给10户家庭建设了沼气池和配套设施，其中2009年有3户、2010年有7户。

2.4社会扶贫项目

2009年中国扶贫基金会“阳光操场”项目在喜德县投入资金32万元。其中在H村小学进行了“阳光操场”建设，投入资金约4万元。

3整村推进扶贫实施效果

H村的整村推进扶贫工作实际上主要在两个方面开展：基础设施建设和产业发展。H村的新村建设扶贫项目是该村投入最大的项目。该项目以基础设施建设为主体。项目的实施使H村交通、饮水、住房等基本需求得到了满足和改善。产业化扶贫项目的实施在一定程度上促进了该村产业的发展，农民收入有所增加。在问卷调查中，对“你对本村实施整村推进项目的总体效果评价”这个调查项目，45%的调查对象选择了“好”，46%选择了“一般”，9%选择了“较差”和“不好说”，总的来说村民对扶贫项目总体效果的评价还不错，接近一半的受访者认为效果“好”，但问题也同样存在。

3.1 基础设施建设方面

调查问卷中村民对整村推进中基础设施和环境改善建设的满意度调查的回答情况如下。

表1中，如将选择“非常满意”和“比较满意”都视为满意的话，人畜饮水工程建设是让村民最为满意的，满意度高达96%；对民居改善的满意比例为45%，不到一半；对道路建设的满意度最低，只有27%的人表示满意。

3.1.1人畜饮水工程人畜饮水工程建设是将自来水管道直接牵引到村里每个农户的院子里或家门口，极大地方便了村民取水、用水，解决了人畜饮水困难问题。村民对人畜饮水工程较为满意，普遍反映供水充足“比较满意”。但据调查了解，还有十几户村民因住地偏僻，用水问题尚未得到根本解决。

3.1.2村村通道路村内的道路建成后，在一定程度上解决了2、3组村民的交通运输问题，村民出行更加方便了。但由于预算有限，道路质量一般。其中1组到2组的道路可以通车，而2组到3组的道路由于山高坡陡，雨季常发生塌方，致使道路多处堵塞，不能使用。

3.1.3三房改造H村有8、9个家支（凉山彝族人以姓氏为单位划分不同的群体，称为家支）。由于家支内部相互扶持，人口多的家支在村干部选举中占有优势，导致村里某些家支间关系较为紧张。为了协调紧张关系，以利于开展工作，村干部在处理问题时特别谨小慎微，尽量均衡各家支间的利益，从而避免各家支间引起纷争。于是，43户的三房改造项目也因此变成了全村每户利益均沾的平均分配，严重影响了三房改造的质量和效果。此外，由于缺乏配套资金，到目前为止，村里仍有4户住危房的家庭居住条件未得到改善。

3.2产业发展

在对产业发展项目满意度的调查中（表2），只有32%的村民表示“满意”，有52%的被调查者表示“不知道”或“不清楚产业发展扶持项目是什么”。

1）马铃薯项目。马铃薯曾经是当地山区人畜的主要食物，种植历史悠久，推广起来较容易。和传统品种相比，新的脱毒马铃薯抗病能力强，淀粉含量高，每公顷产量可达30 000 kg。但其食用口味不佳，主要用于出售。新品种马铃薯的推广加快了H村马铃薯商品化的进程。2009年H村产出马铃薯约200 t，2010年虽然政府取消了种植补贴，但马铃薯产业依然维持了2009年的种植规模。随着喜德县马铃薯产业规模的成型，村民开始从其中受益。马铃薯已经成为村民重要的农业收入来源之一。H村的马铃薯产业化扶贫是比较成功的。

2）乌骨阉鸡项目。2009年H村30户乌骨阉鸡养殖户共获得了约15万元的收入。平均每户约5 000元。但到2010年8月时，调查组发现很多家庭的鸡圈都闲置了。据村民反映，乌骨阉鸡肉不好吃，卖不上太好的价钱。由于养殖投入的时间长，需要的精力多，而销售价格并不理想，故人们养殖的积极性在降低。由于销售市场尚未形成规模，加之2010年政府补贴取消，当年乌骨阉鸡养殖规模便大幅度缩小了。

3）花椒项目。花椒的种植不需投入太多劳动力，收益时间也较长。而且当地的自然条件比较适宜花椒的生长。2002年后，农户在政府扶持的基础上将种植规模扩大。到2010年全村花椒已经发展到15 000余株。这些花椒每年能为全村带来约45万元收入，平均每户约3 210元。花椒种植规模的扩大为农户带来了较大的经济效益。

3.3沼气建设

属于生态扶贫项目的沼气建设在H村尚处于起步阶段，还没有得到大力推广。目前全村只有10户修建了沼气池。沼气池修建主要是村干部带头，据反映所建沼气池沼气比较足，做饭使用足够。

3.4社会扶贫项目

2009年建成的“阳光操场”，不仅为学校解决了体育运动场地，还成为了村民集体活动的主要场地，在学校教学和村民生活中都发挥了重要作用。

2010年政府引进外来扶贫资金，计划与壹基金会合资为H村建完小。但由于土地占用问题没有得到很好解决，学校建设项目迟迟未落实。村民对孩子能否顺利就近上学表示担忧。

4问题和挑战

通过对H村扶贫项目的考察，结合凉山州和喜德县的扶贫现状，笔者认为整村推进扶贫尚存在以下问题和挑战。

4.1扶贫起点低，基础差，发展缓慢。

当《凉山州2001～2010年扶贫开发纲要》实施接近尾声时，全州已经确定的1 188个贫困村中还有90个尚未有效开展扶贫工作，占7.6%。有700余个村因资金不足，扶贫工作没达到整村推进的效果，需“补课”，占58.9%。截至2009年5月1日，喜德县全县仍有4 034户贫困农牧民居住在低矮、阴暗、潮湿的木板房、茅草房、塑料地膜房（以下称“三房”）中；有63个村未通公路，村民出行困难；有84个村228个村民小组7.38万人尚未用上安全的饮用水；有14个村无村小学；有65个村的教育设施简陋；有157个村医疗设施简陋，设备缺乏。

从H村的基础设施来看，村内道路还处于半瘫痪状态；旱地缺水严重，灌溉系统的建设还未被纳入规划；还有4户人居住于“三房”中；学校校舍条件还没得到改善；没有村卫生室、村民活动室；大部分农户的厕所、畜圈等还有待修缮；从镇里到村口的通村道路还是土路。产业扶贫虽然取得了一定成效，但尚未有效提升村民的整体生活水平。

4.2资金投入偏重基础设施建设，忽视软件建设

从喜德县扶贫整体来看，资金主要投入到了基础设施建设方面。全县从2001～2009年扶贫投入的1亿多元资金中，只有877万元投入到了产业发展中，仅占8.77%。而H村的新农村建设的50万元资金也是全部被投入到饮水工程、道路和房屋改造等硬件建设中。产业化扶贫项目仅获得资金投入约25万元。其他如基层组织建设、村民能力提升、文化发展等更具有可持续性的内容被忽略。

4.3没有实现资源整合，缺乏以村为单位的整体和长期项目规划

H村的情况反映出村级扶贫资金的使用还处于分散状态。各个项目是相关单位分别实施的，没有统筹规划，也没有将资金捆绑使用。州县领导也在座谈会中指出，扶贫资金整合困难。整村推进本身是需要农、林、牧、文教、卫生、文化等相关部门通力协作。但除扶贫办以外的其他部门对整村推进参与式扶贫机制的认识严重不足。缺乏综合协调机制，投入的资金没有实现统筹捆绑使用。整村推进扶贫成了扶贫办一家“唱独角戏”。

扶贫项目实施应该规划先行。尤其是需要整合各方面资源的整村推进扶贫项目，更需要一个可行性强的项目规划。然而，作为喜德县扶贫开发重点村的H村却没有一个针对本村的具体、翔实的整体规划和发展方案。由于没有实现资源整合，整体和长期的项目规划无法实现。

4.4村民参与度不高

问卷统计显示，对于“本村整村推进项目规划和实施方案有没有征求你的意见”这个问题，有62%被采访者回答“没有”。对于“在整村推进的项目实施中，你自己参与了什么工作”这个问题，44%被访者回答“没有参与”。这意味着有将近一半人没有参与项目管理、工程建设、监督和任何其他工作。村民对新村建设项目资金使用情况的知晓率也很低。H村新村扶贫工程款项开支情况在村口立牌公示了，但对于“村里项目资金公示了吗”这个问题，只有36%受调查者回答“公示了”；17%的回答“没有”；47%的回答“不知道”。并且由于大部分年长的村民不认识汉字，汉文公示牌形同虚设。

由于村民代表一般由具有一定能力和权威的人担任，传统的彝族妇女没有这样的机会出任村民代表，如H村村民代表全为男性。该村新村建设规划是以男性为主导制定的，妇女几乎没有参与。对于“本村整村推进项目规划和实施方案有没有征求你的意见”这个问题，参与问卷调查的31名女性中有21名回答“没有”，占到被访女性的68%。

4.5当地民族传统和文化被忽视

喜德县是彝语北部方言标准音所在地，也是彝族“母语文化之乡”、“漆器之乡”，具有浓郁的民族文化和传统。但喜德县扶贫规划项目中根本看不到民族文化的踪影。此外，H村是个纯彝族村，彝族传统文化在该村受到了重视和实践。但整村推进扶贫中并没有将彝族传统文化因素和地方知识对扶贫工作的影响考虑在内，也没有将发展传统文化纳入到规划中。H村家支力量对“三房”改造效果的影响就是证明，形同虚设的项目资金使用情况公示牌同样也说明了该问题。面对被日益边缘化的民族文化，许多村民对本民族的未来发展流露出悲观的态度。村民对本地经济的发展也缺乏信心，很多人选择背井离乡，外出务工。

4.6村民沦为发展的客体，而非主体

同大多数村一样，H村的发展是以政府为主导的发展。扶贫资金的使用基本上由上级政府统筹安排；产业发展服从于全县整体规划，村民没有选择的余地。由政府主导的好处是利于产业的规模化和市场化。但从长远来看这是不利于扶贫工作开展的。如政府扶持一减弱，H村乌骨阉鸡项目便“缩水”，没有很好地发展起来。村民谋发展的积极性和主动性没有被调动起来，同时，政府对村民的自我发展能力也存在认识不足的问题，没有进行培训和调动他们的积极性。

5启示与建议

5.1多渠道引进扶贫资金，实行资金整合捆绑使用

为了统筹各方面资源，凉山州委和州政府于2010年开始实行“1+9联席会议”的统筹模式：1个扶贫办主导协调，加农业、林业、畜牧、交通、水利、教育、卫生、禁防毒、社保等9个相关部门配合。相关部门有固定的联席会议联络员。联席会议每2个月开一次会议。州一级统筹由联席会议负责，县级统筹由县扶贫开发领导小组负责。“1+9”模式的核心是：各级扶贫办发挥统筹协调职能，其他相关部门向上衔接计划，适当调整工作投入比例，各项目向贫困村倾斜。该模式使整村推进扶贫开发成为可能。如果这个模式能贯彻落实，将大大强化扶贫办的协调作用，使资金统筹捆绑得以实现。

此外，资金方面的不足还可以通过积极引进社会扶贫资金弥补。针对贫困户缺乏配套资金能力的情况，还可以继续加大信贷扶贫力度，创新更加适合贫困人群的信贷方式，使真正贫困的人群能够持续地得到信贷资金的扶持，获得发展的机会。

5.2加强智力投入，提高村民自我发展能力，实现软硬件建设并举

首先，重视对村民的能力建设和赋权。要实现村民主导式发展，首先就需要协助村民进行能力建设，实现赋权。理论上来说，这项工作应该在扶贫项目开展之前进行，或者至少应该同步进行。村民能力建设可以通过参与式培训、学习等方式实现。村民赋权则可以通过农民合作组织、自管组织、专业协会等形式实现。村民能力建设和赋权应该被纳入乡村扶贫发展项目之中，并附带一系列实用工具，使之更具可操作性。村民自管组织的建立将有助于提高村民对扶贫项目的参与度。

其次，提升政府工作人员的素质和能力。这不仅包括让政府工作人员掌握扶贫的基本理念、策略和实施工具，还包括转变他们的过时观念和认识。后者其实更为重要。

再次，让社会各界更多具有不同学术背景和专长的专业人士参与到扶贫发展中来，比如民族学者、人类学者和NGO专业人士等，还有地方少数民族精英。如果不同学术背景的人能把自己的理论和实践经验投入到扶贫开发项目中来，扶贫工作将会有更好的成效。每个扶贫重点县可以配备一个扶贫方面的专家小组，对该地扶贫工作进行专门的指导。

5.3激发民族文化的内在活力，重建村民的自信心

整村推进的扶贫政策本身是包含文化方面的扶贫的。但在具体实施过程中，文化方面的扶贫被简化为国民教育和科技的扶贫，对少数民族传统文化方面的扶持十分欠缺。今后的整村推进扶贫开发应该有针对民族文化保护和传承方面的专项资金。从教育扶贫方面来说，应该把传统民族文化教育纳入正规国民教育体系。比如学校应当开设民族语言文字课程、民族文化课。农村则可以成立民族文化学习小组，年轻人向老人学习传统歌谣、史诗、经书、手工艺等。村里还可以定期举办各种文化活动，比如民歌比赛、手工艺品制作竞赛等。这样的活动既能达到宣传民族文化的目的，还能丰富乡村居民生活，有利于社会和谐。扶贫项目的开展如果能结合类似的文化活动，既能扩大村民的参与度，还能通过多管齐下达到更好的效果。此外，产业开发项目还可以在传统文化中发掘出具有开发潜力的技艺，如刺绣等手工艺，使传统文化成为能为村民带来效益的发展动力。

5.4完善项目实施机制

确立一套从基线调查、需求评估、项目督导到效果评估的完整的项目实施系统和相应工具。其具体内容因项目内容差异可以有不同。基线调查和需求评估是开展项目的前提，但这项工作常常被忽视。地方乡镇干部自认对当地的情况已经了如指掌，通常凭已有的经验开展工作。其实应该将基线调查和需求评估纳入扶贫规划内容，制定一套科学的基线调查和需求评估工具，使该项工作更加具体。从凉山州和喜德县的扶贫规划看，与扶贫相关的各项工作目标都以数字的形式来体现。这种重量不重质的目标任务即使超额完成，也不能完整体现出整村推进扶贫项目的实际效果。应该在项目实施一开始就不间断地对项目实施情况进行监督和指导，发现问题及时解决和调整。项目实施效果评估标准也应该多样化，而不应只看经济收入数据。

5.5重视妇女在发展中的地位和作用

政府应该规定和提倡妇女在村民代表中占有一定的比例。扶贫开发的各项工作都应该将妇女的利益和立场考虑在内。乡村扶贫工作队伍应该配备一定数量的女性工作人员，从而能考虑和照顾到女性村民的意愿。在必要的情况下，扶贫工作的开展应该分性别进行。乡村妇女赋权和能力建设必须得到重视，妇女能力的提升应该放在村民能力建设工作的首位。妇女可以通过组织自己的管理委员会或协会实现对乡村发展的参与。

总的来看，H村乃至喜德县和整个凉山地区的开发发展起步较晚，乡村基础设施还不完善。政府偏重基础设施建设是可以理解的。扶贫资金的不足也在很大程度上影响了当地扶贫项目的规划和实施效果。不过换个角度来看，扶贫工作起步晚并非完全是坏事，至少还可以吸收借鉴自己和其他地区的成功经验和失败教训，并进行及时地自我反思，从而及时地调整扶贫策略和机制，以使扶贫资金用到实处，使扶贫攻坚战能有较好的“战果”，让农民真正受益。

参考文献：

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