商品房预售制度中消费者权益保护问题研究

王留彦

摘要：商品房预售制度和消费者权益保护是当前中国社会所面临的两个重要问题。商品房预售制度在一定程度上推动了中国经济的发展。这一制度的典型特征是商品房预售合同的标的物在签约时尚不存在、预售商品房大多是房产商已确定的地段、楼房、面积及辅助设施并标明每平方米的房屋价格以及商品房预售人在未来约定的时间交付商品房，而商品房预购人则预付商品房价金。由于商品房预售制度自身的特征，因此消费者权益会因此受到侵害。为保护消费者权益，国家可以通过健全市场监督机制，规范房地产市场以及建立严格的审查制度，加强监管力度，对缺乏诚信、违规经营的房地产开发商予以重处等措施。

关键词：商品房预售；消费者权益；严格审查制度

中图分类号：F293.35文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）22-0126-04

引言

随着社会主义市场经济的发展，房地产业在中国经济的浪潮中迅猛前进着。其中，商品房预售制度可谓功不可没。它对于国内房地产业的发展、加速资金周转、提高资金使用效率、降低开发成本等起着重要的作用。但由于其自身存在的缺陷以及监督机制不健全的问题，许多开发商趁机侵害购房者的利益，一时间预售制度遭遇到了前所未有的质疑和指责。商品房预售制度使得消费者权益保护面临诸多问题。这引起了社会各界对该制度的高度关注。

一、商品房预售制度的概述

（一）商品房预售制度的概念

商品房买卖可以分为现房买卖和期房买卖两种形式。期房买卖即指商品房预售。商品房预售制度就是在商品房期房买卖过程中所逐渐形成的。它是指商品房预售人（开发商）和预购人（购房者）就转移在约定时间内建成的商品房所有权及商品房占用范围内的土地使用权、支付商品房价金等事宜所达成书面协议的一种制度。这种售房形式是从香港立信置业公司自创的楼宇“分层售买，分期付款”的销售方式，俗称“卖楼花”[1]的销售方式发展起来的。这一制度最初的宗旨是解决部分房地产企业开发资金不足的问题，以加快城镇住房建设。该制度主要的法律依据是1994年建设部出台的《城市商品房预售管理办法》。

（二）商品房预售制度的特征

在这种预售制度中，合同双方当事人的行为在本质上仍然是买卖行为，预购人支付价款是为了取得房屋所有权，开发商接受价款并负有交付房屋的义务。商品房预售合同中除有关付款、标的物交付、权利瑕疵担保和违约责任等条款内容与一般买卖合同基本相同外，它还是一种特殊的房地产买卖合同，具有如下特征：

1.商品房预售合同的标的物在签约时尚不存在。一般的房屋买卖合同的标的物是现成的物，而商品房预售合同的标的物是正在建造的、在未来约定的时期内竣工的商品房。这使得承购人在签订合同时只取得了该商品房的期待权而非现实的所有权。只有在开发商将房屋建成竣工后交付给承购人时，后者才能拥有现实的所有权。因此，商品房预售中的承购人承担了比现房销售更大的风险。一旦开发商方面出现了意外情况，导致商品房无法建成交付，承购人就无法获得房屋的所有权。

2.预售商品房大多是房产商已确定的地段、楼房、面积及辅助设施并标明每平方米的房屋价格。购买者只能按房产商所表述的种种条件而在其中选择。由于购房者不能看到实际的房屋，只能根据开发商的描述来选择房屋。这里就存在购房者与开放商之间信息不对称的问题。

3.商品房预售人在未来约定的时间交付商品房，而商品房预购人则预付商品房价金。双方的交易在相当长的未来时间里（一般都要一年以上）才可能完成。

4.商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门备案。

由此可见，商品房预售买卖具有较大的风险性和投机性。政府主管部门必须加强管理，保障商品房预购人的合法权益，防止开发商挪用商品房预售资金等情况发生，避免“烂尾楼”的出现。因此，国家对商品房预售条件、程序作出了严格的限制，以维护承购人的合法权益。

（三）商品房预售的构成要件

中国《城市房地产管理法》第44条规定，预售商品房须具备以下几个条件：

1.已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书。这是从事商品房开发和房地产交易的前提。

2.持有建设工程规划许可证和施工许可证。根据城市规划法的有关规定，在城市规划区进行建设需申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件。核发建设用地规划许可证后，申请人方可向县级以上地方人民政府管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后由土地管理部门划拨土地，进行房地产开发经营。

3.按提供预售的商品房计算的商品房，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上，并已确定施工进度和竣工交付日期。规定投入开发资金达到工程建设总投资的25%以上，是为了制止“炒地皮”牟取暴利等不法行为发生；规定必须确定施工进度和竣工交付日期，是为了便于监管，有利于日后发生违约行为时确定违约责任，更好地保障承购人的利益。

4.向县级以上人民政府房地产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。这一规定是商品房预售的法定依据，否则是违法销售。建设部1994年颁布的《城市商品房预售管理办法》对房地产开发企业办理商品房预售许可证明的程序作详细规定。开发商应提交的证件（复印件）及资料包括：企业经营执照，建设项目的投资立项、规划、用地和施工等批准文件或证件；工程进度计划；投入开发建设的资金已达工程建设总投资的25%以上的证明材料，商品房预售方需向境外预售商品房的应提交允许向境外销售的批准文件。

房产商只有全部符合以上条件，才能向预购人即消费者预售商品房。违反者，由县级人民政府房地产管理部门依法处理，责令停止预售活动，没收违法所得，并可处以罚款。人民法院在审理预售商品房纠纷案件中，对不符合商品房预售条件的开发商，应当宣布商品房预售合同无效。①由于合同无效的过错是开发商的，因此，开发商除返还购房款外，还应偿付同期的银行利息损失，并支付违约金。

二、商品房预售制度对购房者权益的侵害

（一）商品房预售的现状

国内房地产商绝大部分的资金包括房地产开发贷款和个人住房抵押贷款在内都是来源于银行。2004年房地产企业自筹资金中仅有16%左右是房地产企业的自有资金，而80%以上资金来源于国内银行贷款。从资产负债率来看，1997年以来，房地产开发企业的资产负债率一直高达75%，北京房地产开发商的平均资产负债率甚至高达80%以上，远高于国内其他行业的企业60%的资产负债率；就房地产开发企业的贷款和自筹资金与当年完成的房地产开发投资额之比在2003年达到了90%以上。这些数据都说明国内房地产的开发基本上依靠银行信贷来完成的。同时，统计局数据显示，上海2004年全年房地产开发投资13 158亿元，比上年增长28.1%；商品房销售额10 376亿元，增长30%。2004年，上海全市中资金融机构人民币自营性房地产贷款累计增加1 023亿元，同比多204亿元，占全部贷款新增额的76%，其中个人住房贷款累计增加728亿元，同比多增106亿元，新增个人住房贷款占中长期贷款增量的比例高达48%。而房地产开发商的资金占银行贷款的比重如此之高，其借助的工具就是房屋预售制度[2]。

然而随着商品房预售的广泛运用，商品房预售合同纠纷也越来越普遍。去年1—8月，全国法院共新收一审商品房预售合同纠纷案件33 883件，审结23 784件，分别比去年同期上升30.9%和21.96%，上升趋势明显[3]。

一方面商品房预售制度被开发商大量用于房地产开发过程；另一方面商品房预售引发的纠纷正日益成为困扰消费者的一个重要因素。

（二）商品房预售制度对购房者权益的侵害

商品房预售制度在一定程度上推动了中国房地产市场繁荣的同时，也为房地产开发商利用其制度之缺陷侵害消费者权益提供了便利。一些资质较低的开发商利用预售制度的缺陷侵害购房人权益，将大量风险转嫁给银行和个人。这主要体现在以下几个方面：

1.购房人缺乏担保的法律保障。在商品房预售中，购房人往往是先支付一笔不小的购房款给开发商。开发商仅承担在工程完成后将现房交付购房人的义务。消费者的购房款，经过预售这一环节，提前变成了开发商的投资资金。实践中购房人事先支付的购房款因缺少有效的担保制度面临血本无归的风险。

2.在预售制度安排下，交易双方的“标的物”（商品房）并不存在。由于中国信息公开机制建设严重滞后，预售制度下的商品房交易是在完全的信息不对称条件下发生的。商品房的质量、权属关系、规划与配套设施、设备等关系着消费者切身利益的重大事项仅靠售楼合同、开发商提供的售楼书来界定。消费者的权益自然得不到根本性的保障。对房屋的实际面积、建材、质量、配套公共设施等情况，购房人却无法了解。这为开发商预售中以广告和宣传资料误导甚至欺骗消费者或事后擅自变更设计、规划、用料创造了机会。

3.期房兼有期货和远期合约的特征，因此容易造成房地产价格泡沫。房屋预售中的购买人，除了用于自住外，不乏出于保值、投资、投机等目的参与预售房买卖交易的。此外，房地产商常通过虚假紧缺、浮夸囤积等手段哄抬楼价，致使房地产价格过分偏离其真实价值。一旦房屋价格泡沫破灭，房价下跌，作为抵押物的房屋价值自然会降低，银行将遭受不小的损失。这将导致整个金融系统出现严重问题。

4.“假按揭”套取、诈骗银行信贷资金。“空手套白狼”是不法房地产开发商普遍和常用的手法，而房屋预售制度为这种方法提供了便利，在资金链出现问题的时候，开发商便会通过“假按揭”的方式从银行把钱套出来，而剩下的风险就由银行和购房者来承担。这种行为将极大地提高房地产市场的风险，出现房地产泡沫。一旦经济形势变化，房地产市场泡沫破裂，整个国家经济迅速面临巨大冲击。

5.房地产风险主要由银行信贷资金和购房人承担。房屋预售制度不仅降低了开发商的门槛，使部分并不具备开发实力的企业进入市场扰乱了正常的经营秩序。一旦开发商投资出现问题，银行和购房人就成为了开发商投资风险的承担者和牺牲品。尤其是一些投机者，利用自身的关系，在获取极大利益的同时，给国家经济造成严重的隐患。

6.开发商将房产一屋两卖、一屋多押致使纠纷迭起，对消费者的权利带来了很大的伤害。由于中国目前登记制度不完善，开发商在房价不断上涨情况下为牟取更高利润，在房屋建成之后，将房屋再次卖给别人并且办理产权过户手续或用于在建工程抵押，这样消费者的利益势必会受到无端的伤害。

三、商品房预售中消费者权益的保护

面对并不公平的商品房预售买卖现状，作为特殊商品消费者的购房者，《消费者权益保护法》明确规定了其拥有如下权力：公平交易权、接受承诺权、索赔权、双倍索赔权等。购房者的合法权利，因开发商玩商品房预售制度的游戏而受到损害时，应该得到赔偿。下面的案例给我们揭开了商品房预售制度侵害消费者权益的过程。

1992年12月，重庆市银鑫房地产开发有限公司开发修建加州百合园商住楼（被告），在预售期间在其宣传资料、《2001年春季楼盘展销会刊》及公司网页上大肆宣传：其开发的加州百合园有2 000～3 000平方米的中庭花园、6米架空的大型会所、健身房、娱乐室及豪华气派的大楼门厅、网球场、6 000平方米的超市等。原告到被告处咨询时，被告告诉原告住宅楼公摊系数高达17%左右。在被告的宣传诱使下，原告于2001年3月25日以1 616.77元/平方米的价格预购了被告发售的商住楼加州百合园某楼楼号。原告入住后，发现商品房与被告宣传的上述项目严重不符，宣传广告中宣称的配套设施根本就没有。且在办理房产证时，原告才得知住宅公摊系数高达23%。被告向原告散布虚假广告，隐瞒公摊系数，诱使原告与其签订购房合同的行为是典型的欺诈行为。2001年5月31日，被告将该商品房的钥匙交给原告，同时向原告发放《重庆市新建商品房质量保证书》，承诺该商品房是通过综合验收的。2002年3月，原告得知被告销售的加州百合园在2001年11月26日才取得综合验收备案登记证。2001年5月31日被告交付原告钥匙的行为是无效交付行为，应当将综合竣工验收之日作为交付之日。因此，被告迟延179天向原告交房，原告要求被告支付迟延交房违约金38 337元。原告与被告的合同中明确约定了户型结构，装修标准和附属设施。但被告擅自更改户型结构，将1、3、5、7户型的阳台由长方形改为梯形，并在主卧室加上一根0.47平方米的柱子；取消了4-1户型的厕所窗户，使该户型的厕所终年无阳光；将2号户型的主体墙面作了移动，大大降低了原告期望的使用价值。原告要求减少购房款14 992元。①

这是一个关于商品房预售合同纠纷的典型案例，它几乎涵盖了开发商在商品房预售过程中的大多数消费陷阱，诸如：（1）夸大事实进行预售宣传——虚假广告；（2）隐瞒产权状况；（3）擅自对房屋设计单方面做出重大调整；（4）物业管理、质量争议的处理、房屋装饰、装修、设备标准与预先宣传承诺的大相径庭等。因此，在整个购房活动中，购房者都处于相对弱势的地位，因而依法规范房地产市场秩序，依法处理好商品房纠纷案件，对维护人民群众的切身利益和社会安定，有着十分重要的现实意义。平衡利益分配，有针对性的提出保护措施，保护消费者的合法权益，这才是最为重要的。最近学界和实务界有人主张取消商品房预售制定，并且已经在广西南宁进行了试点[4]。从房地产市场规范化来看，取消商品房预售制度只是时间的问题。在没有取消该制度前，应该如何保护消费者的合法权益呢？笔者提出了如下建议：

1.健全市场监督机制，规范房地产市场。要整顿和规范房地产市场，使之朝着健康有序的方向发展，最重要的是要通过完善法律制度，加强法律的保护。为此，最高法院出台了《审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》。地方法院如重庆市高级人民法院针对“久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完”出台了《关于审理和执行涉及“四久工程”纠纷案件若干问题的意见》。它们的公布实施，为促进经济发展，维护社会稳定，为进一步保护购房者的利益提供了法律依据。2007年《物权法》的颁布实施，明确将“不动产登记制”写进了物权法里。由此，中国不动产立法相对滞后的局面得到了部分改变。然而，法律的完善并一定能形成健全的市场监督机制。房管局、城建局等政府机关在执行法律、形成健全的市场监督机制方面应发挥更大的作用。

2.建立严格的审查制度，加强监管力度，对缺乏诚信、违规经营的房地产开发商予以重处。政府相关职能部门要充分发挥职能作用，从源头上控制商品房预售的问题，严格审查预售方资格，严格执行预售合同登记备案制度及预售商品房建筑设计变更的审批制度，严格按照法律规定的程序和建筑施工、设计图验收以及强化对商品房预售的监管等措施。在批准后，相关机关应加强对预售方的监督，建立有效的监督管理机制。对于那些缺乏诚实信用，一房二卖、出售已抵押或先预售后抵押房屋以及发布虚假广告欺瞒、误导购房者等不正当的违法行为应加大处罚力度，增大其违法成本，尽可能地不让其从违法活动中得到利益，促使其自觉诚实经营，从而促进整个房地产市场的规范发展。

3.人民法院应充分发挥审判职能作用，认真及时地审理商品房预售合同纠纷案件，切实保护当事人的合法权益。人民法院要站在维护改革发展稳定大局的高度，提高认识，认真及时审理好商品房预售合同纠纷案件，加大审判和执行力度，查清案件事实，准确适用法律，以维护法律尊严，保护当事人的合法权益。面对商品房预售合同案件数量巨增并将可能持续增长的这一特殊情况，人民法院应及时总结审判经验，增强审判和执行力量，以“公平与效率”为准则，快速准确地解决纠纷，消除社会不安定隐患，并结合实际向有关部门提出司法建议，共同努力减少案件发生。

4.消费者监督预收金的使用。为保证商品房建造工程如期顺利进行，预购方还须确定商品房预售所得款项是否真正用于相关工程建设。《城市房地产管理法》规定：商品房预售所得款项，应当委托银行监管，专项用于建设所预售的商品房，银行监管不当给预购人造成损失，应当承担赔偿责任。预购人为保护自己的合法权益，可以在签订预售合同之前，要求预售方出示预收款的监管协议。若开发商在预售商品房中有不依法办理《商品房预售许可证》、挪用商品房预售款项、未按规定办理备案和登记手续等法行为时，预购方可依《城市商品房预售管理办法》有关规定，向房地产管理部门检举，由房地产管理部门采取警告，责令停止预售，责令补办手续，吊销《商品房预售许可证》，并可处以罚款等行政处罚措施。行政处罚是促使开发商遵守预售制度的重要手段。

5.律师代理购房。消费者在商品房预购过程中，律师的介入是非常必要的。由于房地产交易涉及到众多的法规、条例，购房置业过程中有必要由律师帮助或负责办理有关手续，以防止商品房预售中的陷阱和误区。律师的介入可以起到如下作用：一是对现有的法律条文进行合理的解释；二是帮助消费者对开发商预售的房屋进行产权审查；三是帮助消费者审查预售合同等。当然，除了律师之外，更多的社会组织和人员如法律援助组织和人员，应当投入到消费者权益保护中去。

6.加强法制宣传，增强当事人的法律观念，抵御风险发生。通过对典型房地产案件的公开审理、公开宣判，新闻媒体的公开报道等方式进行广泛的法制宣传，增强人民群众的法制观念。通过宣传教育，使购房者在购房前了解相关知识，购房时进行必要的审查，在发生纠纷后能自觉运用法律武器维护自己合法权益；使房地产开发商以善良、诚实、信用的心理状态自觉、严格履行自己应承担的义务，以维护市场的正常秩序和交易安全，维护社会稳定，在商品房预售过程中依法行事，不置国家法律、法规于不顾，严重损害购房者利益[5]。众多消费者的共同努力才是防范商品房预售制度弊端的根本力量。

结语

消费者权益保护是当代中国所面临的巨大问题。房屋是一个家庭中价值最大的财产，也是消费者权益受到侵害的重要领域。商品房预售制度曾经给中国的房地产市场注入了活力，使其得到迅速的发展。然而，这一制度的内在缺陷也给消费者的权益保护带来了隐患。要解决这些隐患，中国不仅应当在法律制度上进行完善，更应在配套制度、文化观念等层面采取措施。如此，消费者的权益才可能得到较为全面的保护。

参考文献：

[1]殷勇.商品房买卖中的法律问题与案例分析[M].北京:人民法院出版社，2003:10.

[2]易宪容.中国住房预售制度研究[EB/OL].http://bj.house.sina.com.cn/news/2006-11-03/1853157554.html，2012-03-04.

[3]赵海，杜勤.当前商品房预售合同纠纷案件的特点、成因及对策[EB/OL].http://www.cqyzfy.gov.cn/view.php?id=1029250520104225052010432505201056250520，2012-03-04.

[4]http://news.qq.com/a/20100129/000097.htm，2012-03-04.

[5]陈耀东.商品房买卖法律问题专论[M].北京:法律出版社，2003:53.

[责任编辑 吴明宇]