我国公共图书馆经费立法问题研究

赵雪婷 孔庆杰 刘东亮

[摘要] 图书馆事业的发展是一个民族一个国家整体文化事业发展水平的综合体现。在支撑图书馆事业发展的各种因素之中，经费对公共图书馆起着十分重要的作用，但迄今为止我国还没有正式出台一部有关公共图书馆的专门法律。本文就《公共图书馆法（征求意见稿）》中有关经费立法的具体问题做一探讨。

[关键词] 公共图书馆； 经费； 立法保障

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 23. 051

[中图分类号]G258.2[文献标识码]A[文章编号]1673 - 0194（2012）23- 0085- 03

公共图书馆是由国家中央或地方政府管理、资助和支持的，承担着为教学研究服务和为大众服务的双重任务，对于促进国民经济、科学、文化、教育事业的发展有着重要的作用[1]。图书馆事业的发展往往体现的是一个民族一个国家整体文化事业的发展水平。在支撑图书馆事业发展的各种因素之中，经费对公共图书馆起着十分重要的作用，不仅是图书馆事业发展的重要保障，同时会制约公共图书馆发展。本文针对《公共图书馆法（征求意见稿）》中对公共图书馆经费的相关规定进行探讨。

1《公共图书馆法（征求意见稿）》中关于公共图书馆经费的相关内容

研究制定《公共图书馆法》的目的是保障我国公共图书馆事业的顺利发展，就目前而言，我国公共图书馆虽然有了长足的发展，但还是问题重重，有待解决。因此，需要专门的公共图书馆法出台，以保障公共图书馆事业的顺利发展。

1.1《公共图书馆法（征求意见稿）》初具雏形

自2001年起开始的我国公共图书馆立法工作，到2010年初具雏形的《公共图书馆法（征求意见稿）》（下文简称“《征求意见稿》”），我国的公共图书馆立法工作已走过了10个年头。公共图书馆法立法启动可以细分为两次启动，早在2001年就提出启动我国《图书馆法》的立法工作，但在2004年中断。2008年11月，文化部再次启动公共图书馆法的立法工作，这是继2001年启动的立法工作的一次重大的发展[2]。虽然，到现在为止，《征求意见稿》只是一部草案，还没有通过全国人大会议表决通过，但已明显可以看出政府、社会各界对公共图书馆的重视，我国的公共图书馆法已经呼之欲出。

1.2《征求意见稿》中关于公共图书馆经费的规定

经费是支持和保障公共图书馆事业不断发展的经济基础，《征求意见稿》针对公共图书馆经费问题，做出了相关的规定。

第四条规定：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划，并将公共图书馆经费列入本级财政政策。县级以上人民政府应当保障图书馆的经费，公共图书馆的经费应当专款专用，不得挪作他用。”①

第六条规定：“国家鼓励和支持企业事业组织、社会团体以及其他组织和个人向公共图书馆捐赠文献信息资源、资金、设备等，支持公共图书馆建设。企业事业组织、社会团体以及其他组织和个人，通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，向公共图书馆捐赠文献信息资源、资金、设备的，捐赠人依照有关法律享有税收等优惠。国家鼓励通过捐赠等方式设立公共图书馆社会基金，专门用于图书馆事业发展。”②

2《征求意见稿》中有关经费立法的几个问题

尽管在《征求意见稿》中对经费问题作出了规定，使得经费在法律层面上有一定的保障，但从我国公共图书馆的现实情况来看，这些规定无法真正使经费得到有效的保障，仍有不足之处。

2.1财政拨款问题

一般说来，在我国公共图书馆的经费主要来源于政府的财政拨款，即当地政府每年将财政收入中一定数量的资金划拨给公共图书馆，用以支撑公共图书馆各项建设，以及维持其有序发展。虽然还有社会捐赠和建立基金的方式扩大图书馆的经费来源，但实际可以筹到的经费还是很有限的。

从图1可以看出，虽然近几年来，我国各地区对公共图书馆的财政拨款都有一定幅度的增长，但对比表1中公共图书馆财政拨款占财政收入的比例来看，其实经费拨款情况不容乐观。我国西部经济不发达地区如陕西、新疆公共图书馆财政拨款所占财政收入的比例分别是0.12%和0.17%，经济比较发达的北京、江苏地区，比例只有0.14%、0.10%，而财政收入最多的广东其比例也只有0.15%。我国公共图书馆财政拨款所占财政收入的比例为0.10%～0.30%。相比较表2中的国外一些国家而言，我国各地区对公共图书馆的财政拨款仍然偏少。

经费是公共图书馆实现正常运作的经济基础，一旦出现短缺，短时期可以通过其他渠道弥补不足，但是长此以往，必然会对图书馆产生巨大的负面影响，甚至会使公共图书馆关闭。美国是公共图书馆发展良好的国家之一，但是也曾因经费短缺而造成公共图书馆关闭。“在2007年，美国俄勒冈州杰克逊县的15个公共图书馆，因财政紧缺而被迫关闭6个月之久，堪称美国图书馆史上规模最大的闭馆事件。”[3]

2.2购书经费问题

文献资源是图书馆开展一切服务的基础，因此应当重视文献资源建设，保证文献的适量、适时增长，对图书馆来说是至关重要的。长期以来，购书经费一直得不到法律的保障，有些图书馆削减购书经费，或将经费挪作他用。如南阳市图书馆始建于20世纪50年代，有8个阅览室，60多万册的总藏书量，曾在全省名列第四，但由于购书经费的短缺，造成图书馆的图书破旧、过时，文化资源总量偏少，对读者缺乏吸引力，最终导致众多读者大量流失。因此可以看出，购书经费一旦缺少，图书馆就无法购买新书，读者的阅读需要不能满足，从而造成馆藏量下降，以至于流失大量读者，使得图书馆进行社会教育的职能丧失。

2.3为节省经费大量裁员，导致图书馆专业水平下降

除了购买文献资源、增加图书馆的硬件设备，公共图书馆工作人员的工资、补贴、福利，对图书馆来说也是一笔不小的开支。有些图书馆为了缓解经费缺乏的压力，采取大量裁员的措施，取消在编人员，只是在有需要时再招聘临时的工作人员。从表面上看，此举似乎缓解了经费压力，但是长此以往，图书馆专业人员的缺失、人员设置的不合理，使得图书馆在进行读者服务、文献采购等方面缺少专业性，最终还是影响图书馆正常的发展。

3我国公共图书馆经费立法的几点建议

3.1立法保障公共图书馆经费

国外关于图书馆的专门立法，可以追溯到19世纪初，经过半个多世纪的发展，西方近代图书馆法律制度已经发展到了比较完善的程度，并提出来图书馆的设立与经营必须要有法律依据的思想[4]。现如今，已经有80多个国家出台了图书馆专门法。虽然各国图书馆专门法的名称有所不同，但都对图书馆经费有明确的规定，有些国家规定了公共图书馆经费的来源保障，有些国家规定了具体的经费数额，还有些国家规定的是经费所占当地税收的具体比例，这对我国图书馆立法具有一定的启示作用。

《征求意见稿》虽然已经注意到经费对图书馆事业发展的重要作用，并将其写入政府规划及经费保障的条款，但仅仅是纳入政府的财政政策，真正可以给公共图书馆拨多少经费，却没有明确的规定。一旦在法条中并没有明确规定，那么根据每个地方发展政策的不同，划拨给图书馆的经费就会有所差别，从长远看，必然会导致我国公共图书馆发展的不平衡。因此，在法条中明确规定图书馆经费在当地财政收入中的所占比例是十分重要的，在《公共图书馆法》中应当对经费的数额作出明确的规定，但是考虑到我国各省市财政收入不均衡的实际情况，可能无法作出具体的数字规定，但也应该规定一个比例，保障各省市每年划拨给公共图书馆的经费都不低于一个固定的比例，并可以随着财政收入的逐年增长有所增长。

3.2立法保障购书经费所占比例

既然馆藏建设对是公共图书馆发展的命脉，那么在其各种经费开销中，购书经费应当占据重要的比例。但是，纵观《征求意见稿》却没有对购书经费做出一定的规定。

相比我国公共图书馆地方性政策法规，《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》第二条规定：“购书费不能低于总经费的百分四十。”③《湖北省公共图书馆条例》第十一条规定：“各级人民政府应当落实公共图书馆的文献资料购置费，保证公共图书馆年入藏文献资料逐年增长，其中省、市、州、县年入藏文献资料应当分别不少于10万、2万和5000册（份）。公共图书馆文献资料购置费实行专款专用。”④因此，《公共图书馆法》也应当对购书经费在总经费中的比例做出具体的规定。

3.3完善监督机制，保障经费合理使用

要想保障公共图书馆的经费可以得到合理的分配使用，只靠法律的约束是不够的，在必要的时候应当有一定的监督机制。可以从以下几个方面对图书馆的经费使用情况进行监督。

3.3.1自行监督

可以在图书馆内成立专门的部门或者任命专门的人员，由他们负责对本馆经费的使用情况进行监督。可以在每年接受财政拨款后，首先制订本年度本馆使用经费的计划，在年底对经费使用情况进行汇总并与之前的计划进行比较，最后在本馆内公布经费的使用情况。

3.3.2 读者监督

图书馆将经费用于购买文献资源、增加馆舍面积、购买硬件设施，最终的受益者都将是读者用户，图书馆如果未能合理使用经费，将会损害读者权益，因此，读者有权力和义务对图书馆经费的使用境况进行监督。图书馆应该将经费的使用情况向读者公开，以便读者进行监督。

3.3.3政府监督

在我国，公共图书馆的经费主要来自于政府拨款，因此，政府也应当对图书馆的经费使用情况进行监督。并且，从某种程度上来说，与图书馆自行监督和读者监督相比，政府监督更具有威慑力。

4结语

虽然《征求意见稿》已经初具雏形，但在经费保障方面还不完善，可以说经费并没有得到有效的保障，很多问题亟待解决，但这已是我国为支持图书馆事业发展，将其上升到法律层面的一次重要的突破。一部《公共图书馆法》并不能解决图书馆发展中的所有问题，这应当只是一个开始。今后，随着图书馆相关法律的不断完善，我国的图书馆事业必将不断发展。

主要参考文献

[1] 吴慰慈，董焱. 图书馆学概论[M]. 北京：北京图书馆出版社，2002.

[2] 李国新. 《公共图书馆法》立法进展[J]. 图书馆建设，2010（10）：1-2.

[3] 张晶晶，吴丽娟. 美国公共图书馆关闭事件及其带来的启示[J]. 深图通讯，2008（2）：51.

[4] 李国新.日本图书馆法律体系研究[M]. 北京：北京图书馆出版社，2006：3.