我国青少年校园足球活动管理体制创新研究

李纪霞　董众鸣　徐仰才　颜中杰

摘要：采用文献资料、问卷调查、专家咨询等方法，从组织管理与新公共服务理论等角度，对我国青少年校园足球活动的管理体制进行深入探讨，在进一步明确校园足球活动目标定位和发展方向的基础上，创新性构建出我国青少年校园足球活动组织建构，并提出明确教育部门的管理主体地位、发挥政府主导作用、充分调动省市校园足球领导小组的主观能动性以及进一步完善监督机制和激励机制等发展策略，旨在完善我国青少年校园足球活动管理体制，提高管理绩效和实践成效。

关键词：校园足球；管理体制；青少年

中图分类号：G811.5 文献标识码：A文章编号：1006—2076（2012）03—0099—06

Abstract：With the methods of literature， questionnaire，expert interview and statistics etc.， the paper made a research on the management system of the youth school football activity with the organization management and the new public service theory.It further clarified the target localization and developing direction of the school football，and innovated the organization construction.Also the paper suggests to manage a clear dominant position of the education sector，make the government play the leading role， fully mobilize the subjective initiation of provincial school football leadership team，and further improve the supervision mechanism and incentive mechanism.

Key words：school football； management system；youth

足球发达国家的成功经验证明：只有夯实青少年足球基础，才能提高整个国家的足球运动水平。面对世界足球运动的快速发展形势和国民越来越高的期望，如何进一步加强青少年足球工作，为中国足球的崛起打下坚实的基础，是当前亟待解决的课题。计划经

收稿日期：2011—11—15

基金项目：上海体育学院研究生教育创新计划项目 （yjscx201102），上海市教委科研创新项目（11ZS161）

作者简介：李纪霞（1982— ），女，在读博士研究生，讲师，研究方向校园足球。

作者单位：1.上海体育学院，上海 200438；2.上海中医药大学，上海 201203；3.上海电力学院体育部，上海 200430

1.Shanghai University of Sport， Shanghai 200438 China； 2. Shanghai University of T.C.M，Shanghai 201203 China；3.Shanghai Institute of Electric Power，Shanghai 201203，China

济体制下，中小学的足球业余训练体系在培养足球后备人才中担任了重要的角色，作为足球运动普及面，学校足球曾经为我国足球发展做出巨大贡献，至20世纪80年代中期，我国中小学足球运动的发展达到了高峰期。但是，中国足球职业化改革以来，随着足球后备人才培养体制的改变，我国学校足球运动的发展日趋萎缩。中国足球经过多年的改革尝试，在不断探索中国青少年足球发展模式的过程中，已逐步认识到学校足球的发展是中国足球发展的基石。在此背景下，国家体育总局联手教育部启动了我国青少年校园足球活动。当前，我国正处于社会转型时期，在新的社会经济背景下，青少年校园足球活动尚属一项新生事物。由于其仍处于启动阶段，没有现成的经验可循，在实施过程中难免会暴露出许多问题和不足，这归根结底在于校园足球活动尚未建立科学、有效的管理及运行模式。为此，本研究运用规范研究与实证分析相结合、定性研究与定量研究相结合的方法，从组织管理与公共服务供给等角度，对我国青少年校园足球活动的管理组织机构、职能划分、运行机制等方面进行重点分析和探讨，以寻求我国青少年校园足球活动管理体制的发展策略。

1 我国青少年校园足球活动的管理体制现状

我国青少年校园足球活动的可持续发展必须借助于合理的管理体制。我国学界一般认为，所谓体育管理体制即体育管理的机构设置、权限划分及运行机制等方面体系和制度的总称，具体表现为负责体育事业的领导机构和组织、它们之间的隶属关系、负责范围以及由它们所制定和实施的各种规章制度和措施，还表现为这些机构和组织的运行方式、管理方法和控制手段[1]。可见，我国体育管理体制的构成要素包含机构设置、权限划分、运行机制三个方面。

No.3 2012就我国的青少年校园足球活动的管理体制而言，其组织管理机构设置主要是按照国家的行政隶属关系，从中央到地方分别设置不同级别的校园足球领导小组。在国家一级，由国家体育总局和教育部联合组成全国青少年校园足球领导小组，办公室设在中国足球协会（全国青少年校园足球办公室，简称全国校足办）；在省（市）一级，由省体育局与教育厅成立相应的联合领导小组并设立办公室（简称省市校足办），具体指导各布局城市校园足球活动的开展；布局城市一级也由两部门联合组建领导小组并设立办公室，调查发现，其中66%的布局城市校足办设在足球协会，另有28%设在地方体育局的竞训处或群体处，仅有福州校足办设在教育局，布局城市校园足球领导小组对该城市校园足球活动进行直接管理。从上到下、由高到低的三个层次，属于管理和被管理的关系。发挥体育部门和教育部门的资源优势是校园足球得以顺利发展的基础保障，依据《关于开展全国青少年校园足球活动通知》（体群字[54]号）的要求，体育部门主要承担资金投入、竞赛组织、专业技术指导与训练等，而教育部门负责出台相关支持政策、师资培训、组织学校范围内各项足球活动以及小学、初中、高中和大学四级足球联赛的组队及相应学生管理工作等。为了保证校园足球活动的顺利运行，自2009年活动启动以来，全国青少年校园足球领导小组相继下发了一系列文件通知，内容涉及布局城市校园足球联赛、相关人员培训、活动经费、保险等方面，基本保证了各省市校园足球活动的正常开展。

总体来讲，我国青少年校园足球活动的管理体制现处于政府主导下、以体育部门管理为主、教育部门与体育部门相互合作的管理阶段。

2 我国青少年校园足球活动管理体制存在问题及成因分析

通过查询文献资料和实地考察等途径，收集整理出我国青少年校园足球活动管理体制存在的问题，又通过发放专家调查问卷进行了定量甄别。经过统计发现，存在的问题可以归纳为以下几个方面：教育部门的积极性问题、中央与地方管理权划分问题、管理规章制度建设问题以及信息沟通机制建设问题等。

之所以存在上述诸多问题，研究认为主要有以下几方面的原因：首先，对我国青少年校园足球活动的目标定位认识不清，将校园足球活动作为培养足球后备人才的新的方式，而轻视其对于足球运动的普及与推广作用，这就造成了校园足球活动管理体制难以跳出竞技体育管理体制的“制度依赖”。尽管从某种意义上说校园足球活动是“体教结合”的一次重大突破，由体育部门和教育部门组建联合领导小组进行协同管理，并对两部门的职责分工进行了划分，但是在权、责、利划分不明确、制度建设不健全的情况之下，在实际运作过程中主要由体育部门行使管理职能，具体由中国足球协会负责，而难以调动教育部门的积极性，联合领导小组形同虚设。也就是说，校园足球活动的管理主体是体育部门（具体落实到中国足协），而活动参与主体——学生主要分布在学校内，因此出现管理机制不对口的情况，在此情形之下，势必造成体育职能部门对于定点学校开展校园足球活动的管理力度有限，相关政策、指令的执行力欠缺。

其次，自上而下的行政管理方式和任务分配形式限制了布局城市领导小组主观能动性。我国青少年校园足球活动管理工作机制以“政府主导”的管理模式为主、社会和市场参与有限；在具体组织管理和工作方式上，采取自上而下的行政管理方式和任务分配形式，表现出高度的集权性质，从而限制了布局城市领导小组的管理自主性，使其处于被动接受地位，他们的积极性和创造性就会受挫，使其习惯于服从上级的命令和规定，而不主动追求积极的发展和变化，从而影响整个组织绩效和校园足球发展目标的达成度。

此外，从目前校园足球活动的发展现状来看，对布局城市和定点学校校园足球活动的监督管理方面还有待于完善。调查结果显示，目前而言，全国校足办仅仅对青少年校园足球联赛工作、各类人员培训组织及网络空间建设等部分工作进行检查评估，而且尚未实现评估工作制度化建设。以校园足球联赛检查评估为例，笔者作为全国校园足球联赛检查评估小组成员，于2011年5月26日至28日前往武汉进行联赛检查，其评估方式主要是依据上报的武汉市校园足球联赛秩序册，选取3～5个比赛地点进行实地考察，根据联赛检查评估标准进行评分。通过亲身体验，笔者认为存在着评估标准不明确、收集资料不全面等问题。监督机制的不完善势必造成评估结果不能客观、全面地反映出校园足球工作的实施成效，从而造成工作的低效率。

3 我国青少年校园足球活动管理体制的创新研究

3.1 重申我国青少年校园足球活动目标定位和发展方向

从组织管理的角度来讲，组织应该按照合理性价值极大化的机制来运作，而合理性的核心在于以组织目标为定向的行为。因此，明确的组织目标是组织发展的基础，是组织结构设计的逻辑起点。从这个角度上来讲，对我国青少年足球活动组织管理体制进行创新研究的首要任务是明确其目标定位，即明确校园足球活动在特定时期内，鉴于其环境因素和资源的可能性，在执行其使命过程中要求达到的程度和取得的成效。我国青少年校园足球活动是在党中央、国务院领导的关心和大力倡导下，由国家体育总局联手教育部共同开展的一项造福子孙后代、振兴中国足球的重要活动。《通知》中明确提出，青少年校园足球活动以增强学生体质，培养青少年拼搏进取、团结协作的体育精神为宗旨，在青少年学生中普及足球知识和技能，形成校园足球文化，从而培养全面发展、特长突出的青少年足球后备人才。足球运动管理中心主任韦迪在讲话中也强调：校园足球就是要在广大青少年中普及足球运动，在扩大“面”的基础上发现足球人才。由此可以明确看出，校园足球活动的目标定位在于普及和推广足球运动，其核心环节在于校内足球活动的开展，大力开展校内足球活动是校园足球活动的本质要求和发展方向。与此同时，在立足校内的基础上发挥比赛的“杠杆”作用，通过举办区级、市级、全国等各级青少年校园足球联赛发现有潜质的足球人才，从而形成普及与提高相互促进、共同发展的良性运行轨道。

3.2 创新我国青少年校园足球活动组织结构

适宜的组织结构在很大程度上决定了一个组织的绩效，根据组织结构设计权变理论，合适的组织结构主要取决于以下四个方面的要素，即组织的战略、规模、技术以及环境的不确定性[7]。因此，研究认为，创新我国青少年校园足球活动的组织结构，应该借鉴先进的组织设计理念。具体而言，应该在服从校园足球发展战略的基础上，充分考虑校园足球活动组织体系的规模和面临的环境，以能否充分调动布局城市和定点学校参与的主动性和积极性为前提，对创新校园足球的组织结构进行探讨。

基于以上观点并综合前文论述，本研究对我国青少年校园足球活动的组织结构进行尝试性创新设计，其基本思路是按照机构性质和归属的不同，将我国青少年校园足球活动组织管理体系分为两大类：一是以政府主导的行政机构，二是以市场为导向的社会组织机构，具体如图1所示。

图1 我国青少年校园足球活动组织结构示意图3.2.1 战略最高管理层

在国家一级，成立以国务院主管教育、体育工作的相关领导为首，教育部、国家体育总局共同参与的全国青少年校园足球领导小组，由教育部主管体育的副部长任组长，体育总局分管足球的副局长任副组长。领导小组以虚拟组织形式，每年定期举办两次联席会议，根据需要也可以临时召集，通过讨论、协商对校园足球发展的有关问题进行决策。通过建立联席会议制度，来加强各部门之间的信息沟通，并相互配合支持。

战略最高管理层的主要职责是统筹协调全国青少年校园足球工作，把握校园足球发展方向，制定发展战略；研究解决校园足球工作的重大问题，制定相应地政策和措施；协调各方面力量，组织动员全社会支持、关心青少年校园足球事业；通过建立规章制度等控制手段，对下级部门进行分级分类、授权监督等间接管理。

在全国青少年校园足球领导小组下，设立办事机构，即全国青少年校园足球领导小组办公室（以下简称“全国校足办”），相应的设在教育部，其职责具体包括：政策研究统筹规划、竞赛体系研究制定、专项经费的管理、国家级的市场开发和宣传推广、全国校园足球工作的注册和统筹协调、对布局城市的校园足球工作进行宏观指导和督查等。

3.2.2 中间管理层

与全国校园足球领导小组相对应，在省/市一级，由各省/市教育局、体育局联合组建领导小组，并设立办公室，以此构成我国青少年校园足球活动的中间管理层。省/市校园足球领导小组的组织形式与工作机制与全国校园足球领导小组一脉相承，由教育局主管体育的副局长任组长，体育局副局长任副组长。省/市校园足球领导小组是辖区范围内布局城市校园足球工作的管理主体，其主要职能是负责省/市范围内校园足球发展规划和政策制定、人财物等资源的调配、各项校园足球活动的监督和管理以及上下信息沟通。

3.2.3 基层作业层

布局城市校园足球领导小组及定点学校构成校园足球活动组织体系的基层作业层，作为信息沟通渠道的末端环节。它的主要职责是向上反映系统内定点学校的利益和诉求，向下传达并完成上级部门交办的任务，主要是校园足球相关活动的具体组织和开展，包括各级校园足球联赛的组织、学校内部各种形式的校园足球活动的开展、参赛运动员的注册及保险等事宜、各类人员培训的组织工作等。

3.2.4 社会合作者

社会合作者主要包括中国大（中）学生体育协会、中国足球协会（简称中国足协）、业余足球俱乐部、自愿组织及私人企业等，它们以合作社会组织的身份，为我国青少年校园足球活动提供相应的支持。它们不仅可以提供大量的足球专业技术人才，还拥有丰富的资金等资源。其作用可以体现在以下几方面：（1）人力支持，如各级足球师资培训讲师、裁判员、高水平足球运动员的委派等；（2）技术支持，包括校园足球联赛以及学生假期训练营的组织提供技术性指导；（3）资金和足球器材设施的支援；（4）发掘有天赋的青少年足球人才，并为其成才提供指导和支持。

3.2.5 外部支持机构

在我国青少年校园足球活动组织体系的等级结构之外，明确设立外部支持机构，给其他组织部门提供支持，例如可以设立由学界专家组成的专家咨询委员会，主要为校园足球发展提供专业咨询、科研公关、专项督导等；此外，加强与媒体的合作，突出媒体在宣传、倡导、监督等方面的积极作用，这是因为我们正处于信息高度发达的时代，现代媒体对社会产生的影响是巨大的，生活在社会中的人都会自觉或不自觉地受到其影响，尤其是处于可塑性最强时期的青少年。

3.3 明确教育部门的管理主体地位

当前，我国青少年校园足球活动采用自上而下的垂直领导模式，各级领导机构由教育部门和体育部门联合组成，但是两部门含糊不清的地位关系以及职责分工致使工作中常常出现不协调的情况，在我国足球运动发展模式的路径依赖下，校园足球的各项工作在具体操作过程中主要由体育部门主导，具体落实到足球运动管理中心。然而，校园足球活动的参与主体——青少年学生分布于学校内，隶属于教育部门，这就造成了管理的体制性障碍，从而影响造成执行力欠缺。因此，研究提出应该明确教育部门的管理主体地位，建立由教育部门主导、体育部门与教育部门相互协调支持、固定人员编制、固定资金投入的组织管理体系。教育部门提供政策支持，并全面负责校园足球活动的组织与管理，推动校园足球活动的普及与推广；体育部门在提供相应政策支持的基础上，发挥其足球专业资源及资金保障方面的优势，提供专项资金及技术支持，为校园足球联赛的组织与管理、师资培训等工作提供业务指导和人力支援，并负责发掘有天赋的足球人才

3.4 发挥政府主导作用，整合社会和市场的力量

按照系统论的观点，系统的整体涌现性不仅取决于其内在的组分和结构，而且取决于外在的环境，环境对系统的塑造不仅在于提供资源和条件，而且还在于施加约束和限制。因此，我们不能无视中国社会转型期的特点来谈体育管理体制改革，更不能无视中国体育管理体制改革的特点来谈中国青少年校园足球活动的发展。当前，我国正处在由传统社会向现代社会转变的结构性变动，其核心内容是政府职能改革，加强公共服务已成为政府职能转变的方向和重要内容，政府管理方式从包揽一切事务的直接、微式管理向分级分类、授权监督的宏观、间接管理转变，政府更多的在公共服务中承担提供者的角色。与改革形势相适应，我国现行的体育管理体制也处于由政府管理型向政府与社会结合型管理体制的过渡阶段，这种管理体制的关键所在，就是找到发挥政府主导作用的方式，以整合社会和市场力量。

如前文所述，我国青少年校园足球活动立足学校，旨在增强广大青少年学生的体质，推动我国足球运动的普及与发展，具有公益性和基础性的特征，属于公共服务的范畴。在政府职能改革和体育管理体制改革的背景下，我国青少年校园足球活动组织管理模式，应该按照财权事权协调、分级分类管理的原则，发挥政府主导作用，同时整合社会和市场的力量。其基本思路是，对校园足球活动进行分类管理，界定不同层级政府的责任，创新校园足球活动的组织管理方式。把青少年校园足球活动的组织管理和不同的发展阶段与我国的国情联系起来，推行分类管理，从而明确不同层级政府的责任，同时也可以在有限的资金和资源条件下，更好地分析和识别优先领域。按照目标定位的不同，校园足球活动可分为足球普及教育活动和足球提高活动，前者具体包括足球体育教学、课外足球活动以及足球文化建设等活动，而后者具体包括课余足球训练与竞赛、冬（夏）训练营活动等。足球普及活动应该充分融入各项学校体育活动，成为学校教育的重要组成部分，属于纯公益性领域。参照新公共服务供给机制的观点，我国政府教育行政部门应该承担起公共财政支持和制度保障的责任，而对于足球提高活动，应确立“政府主导、社会参与、引入市场”的多元化的投入模式和机制。政府的主导作用主要体现在对整个校园足球发展的控制力上，政府教育行政部门和体育行政部门应强化政策引导机制，同时加强与足球协会、学生体育协会、业余足球俱乐部等社会组织的合作，充分发挥政府的资源整合与分配能力。例如，可以通过提供部分资金支持或者给予相应的优惠政策，鼓励引导社会资本进入，参与校园足球训练和比赛的举办和经营等。

总体来说，我国青少年校园足球活动具有公益、准公益的性质，所以在组织管理过程中，政府应该逐步转换既是投资者又是管理者、经营者的多重身份，推进校园足球发展的多元化、社会化、市场化，并按照政府主导、社会参与、引入市场的原则，对校园足球活动实行分类管理。

3.5 充分调动省市校园足球领导小组的主观能动性

由于我国地域广阔，各布局城市在自然环境、经济发展水平、教育水平以及足球发展水平等方面存在多样化的特性，即各地校园足球工作面临多样化的外部环境影响。校园足球布局城市和定点学校的设置，以自上而下的行政命令布置方式，存在中央高度集权，忽视地方差异性的不合理现象。因此，本研究主张突出中间管理层的作用，即允许给省/市校园足球领导小组以纵向的分权，使其具有准自治性质，一方面可以结合自身区域社会经济文化环境以及足球发展现状、因地制宜地制订相应的校园足球区域发展方案，另一面，各省市级校园足球领导小组在权事划分的范围内，统筹规划，承担起本地区校园足球发展职责。例如，可以将布局城市以及定点学校的数额确定以及管理方式等微观管理活动交由省/市校园足球领导小组全权负责，全国领导小组给予指导性意见。以浙江省为例，2011年5月启动了省级校园足球布局工作，借助良好的经济基础，增设宁波、温州、嘉兴、台州、绍兴及义乌6市为浙江省校园足球重点城市。事实证明，适度分权来充分调动省市一级的主观能动性对于校园足球的发展具有巨大的推动力。正如国家体育总局足球运动管理中心副主任薛立所言，“浙江省在校园足球发展方面走在了全国的前列，浙江正在由‘足球沙漠变为‘足球绿洲” 。

3.6 进一步完善监督机制和激励机制

我们认为，在校园足球活动管理过程中，各级部门应该围绕校园足球活动目标制定一系列不同层次的、尽可能量化的实施目标，并在此基础上建立跟踪评估机制，定期或不定期地派遣督察员对目标的实施情况进行评估检查，这种目标管理机制可以对各级校园足球管理部门和定点学校开展校园足球活动情况进行全面监督，促使各级单位各司其职，提高执行力。其中建立并完善监督机制的关键在于开发出有效的评价考核体系。如前文所述，目前仅仅对青少年校园足球联赛工作、各类人员培训组织及网络空间建设等部分工作进行检查评估，综合青少年校园足球活动的发展阶段和目标定位，未免有失偏颇，研究认为应该强化对组织领导、管理绩效、资源配置、校内足球普及活动的开展等目标任务完成情况的综合评价考核。

监督机制是一种强制性控制手段，主要是基于强制性的权利而采取的管理方式，它能够减少各级组织部门的冲突和所扮演角色的模糊性，但是组织成员往往表现出“无奈地屈从”，过分的控制会引起他们的不满或阻碍他们的积极行动。因此，依据或采用积极报偿的控制手段同样不可或缺。也就是说应该将完善的监督机制与激励机制相结合，使校园足球各级参与主体明确校园足球活动的发展目标并认同自身所承担的角色是有价值的，以充分调动他们的责任感和积极性，从而更好地实现校园足球活动发展目标和个人目标。在具体操作过程中，在开发出全面有效的评价考核体系的基础上，对各级目标的实施情况进行综合评价考核，并将考核结果作为布局城市、定点学校等不同参与主体奖励惩戒的重要依据。

4 结束语

我国青少年校园足球活动是一项巨大的系统工程，由于其目标定位和价值取向的特殊性决定了它是需要体育与教育等其他社会事业紧密联系、广泛合作的事业。在新的社会经济背景下，我国青少年校园足球管理体制是保证校园足球活动总目标实现的组织基础，是关乎其生存发展的关键性问题。其应该紧跟我国行政管理改革和体育管理体制改革形势，首先，应进一步理顺体育部门和教育部门之间的关系，按照责权利统一的原则，明确各部门职责分工，充分发挥资源整合优势；其次，从中央到地方形成层次分明、职能明确、科学有序的校园足球活动管理新体制；另外，从公共服务型政府的实践模式上看，要合理分配政府与社会组织的权限，以吸引更多的社会力量的合作和支持；此外，要进一步理顺校园足球活动运行机制，完善和改进校园足球活动监督机制和激励机制建设。

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