芬兰体育公共政策及其启示

欧秀伶　于宝明

摘要：芬兰大众体育的发展受到国际体育界的关注和认可。在对芬兰体育基本状况进行分析基础上，以路径依赖为基本理论依据，着重探讨了芬兰自20世纪60年代至今的体育公共政策变迁和发展的历程，其核心是由竞技体育到大众体育的转变。同时，这也对我国推动体育事业的全面发展具有重要的借鉴意义。

关键词：体育公共政策；变迁；大众体育；芬兰

中图分类号：G811 文献标识码：A文章编号：1006—2076（2012）03—0010—04

Abstract：The development of mass sports in Finland is recognized by the international sports community. Based on the analysis of the basic situation of the Finnish sports， a path dependence as the basic theoretical basis， this paper has focused on the course since the sports public policy changes and development in Finland since the 1960s， and its core is the transition from competitive sports to mass sports.At the same， it is also an important reference for China to promote the comprehensive development of sports.

Key words： sports public policy；change；finland

在各国的公共政策中，体育发展一直处于重点考量领域。虽然各国体育发展方式千差万别，但体育和政府公共管理之间却有着不可分割的联系，包括健康促进、社会整合、社区发展、教育和竞技体育等。芬兰作为一个发达国家，体育有其鲜明的特色，尤其是大众体育发展方面更是独树一帜。本文旨在回顾与分析芬兰的体育公共政策，该国具有独特的政治、社会和文化背景，其政策变迁历程呈现出显著的由竞技体育向大众体育倾斜的特征。目前我国正处于体育转型与发展的关键期，所面临的问题也有一些相似之处，因而研究

收稿日期：2012—02—20

作者简介：欧秀伶（1974— ），女，天津人，硕士，副教授，研究方向体育教学与体质健康。

作者单位：1.天津农学院体育教学部，天津 300384；2.天津体育学院，天津 300381

1. Department of Physical Education， Tianjin Agricultural College， Tianjin 300384；2. Tianjin University of Sport，Tianjin 300381，China

芬兰体育对我国深化体育改革和发展不无裨益。

1 芬兰体育的现状分析

1.1 芬兰体育的基本状况

芬兰的体育管理体制是在长期的历史时期内逐渐形成的。芬兰体育主要由教育和文化部负责行政管理，包括文化、体育和青年政策等三个部门。教育和文化部通过立法和财政手段指导体育政策，重点是为体育活动的开展创造有利条件，并监督体育竞赛活动中的道德行为，尤其是反兴奋剂活动的实施。全国体育理事会协助该部工作。体育志愿服务活动、体育俱乐部各项活动的开展以及体育健身活动的组织参与等则主要由社会自我管理，其中超过60万芬兰人参加体育志愿服务活动。

体育服务主要来源于体育俱乐部、地方政府提供的体育设施以及鼓励青少年积极参加体育锻炼等。芬兰有超过7 800个体育俱乐部。每年有35万儿童、青少年和50万名成人享受体育俱乐部和各单项体育协会的服务。根据一项调查，当前芬兰66%的男性和72%的女性每周至少参与30分钟以上的体育活动2次，而92%的儿童、青少年（3～18岁）将运动作为一种业余爱好。在竞技体育方面，10%的芬兰人参加各项竞赛活动，但只有少数人目标是参与世界水平的竞争。其中2 000～4 000人是具有国家级水平的运动员，而500～800人会成为世界级的运动员。2010年，125名运动员获得体育资助。

1.2 芬兰体育公共政策

当前，芬兰体育公共政策的主要出发点是促进志愿组织和体育俱乐部的活动，尤其是社会体育活动。文化和教育部着重强调体育在提高人口的健康和福祉、促进社会和谐与包容方面的作用，并且特别支持在世界比赛中取得优异成绩且干净的竞技体育。其主要政策包括：

（1）优先发展儿童、青少年体育和体育教育。鉴于体育在影响力、健康和福祉方面的积极效应，文化和体育部大力支持以成年人、老年人和特殊群体为服务对象的体育活动。

（2）采取多项措施，明确竞技体育发展中的分工与执行责任，设立奖学金、奖励方案及开展培训，使有天赋的年轻运动员体教结合。

（2）对高水平残疾人运动员与体育俱乐部的整合活动给予财政支持，并向有天赋的年轻运动员和残疾人运动员提供同等资助。

1.3 芬兰体育财政状况

根据芬兰政府所公布的一项数据，芬兰每年用于体育事业的资金支持从2007年2亿欧元增长到2011年约2.8亿欧元。资金来源包括财政预算和彩票公益金，其中前者所占比重略高于后者。

教育和文化部向全国体育联合会提供体育补助，而地方体育俱乐部则由地方政府补贴。国家体育基金的主要用途是：体育协会；体育教育和科学研究；体育设施建设；运动员津贴；地区体育服务提供；国际体育合作；其他体育活动。约90%的资金用于地方体育服务提供、全国性和地方体育组织、开放式教育、体育组织与体育设施的建设、体育科研。其余用于支持竞技体育、儿童和青少年体育及健康促进活动。

各级政府有责任为体育活动创造有利条件，例如提供体育设施。而体育服务主要由体育俱乐部提供。地方政府应拓宽体育服务渠道，维护体育设施。芬兰约75%的体育设施由地方政府建设与运营，私人设施则大多位于大城市和人口密集区。

No.3 20122 芬兰体育公共政策的变迁与发展

一国特有的政治与文化在何种程度上影响部门政策的形成和发展？相关的理论焦点是探讨路径依赖作为一种更好地理解体育政策发展进程的潜在效用机制的可能性。路径依赖的本质是：后期政策可能性受早期选择或事件的限制，并排除其他优质政策选项。路径依赖的“组织观念”提供了一套分析芬兰体育政策发展进程的潜在有用机制。20世纪80年代后期，新自由主义已经主导芬兰的公共政策制定，但是其政治体系却仍然牢固地根植于社会民主传统。这也解释了芬兰体育公共政策的变迁历程，60年代后期起芬兰体育便始终坚持走大众体育路线这一中心政策，而且在过去的数十年里未有丝毫偏离。

2.1 20世纪60年代后期—80年代末

与新自由政策框架相对，芬兰一直实行与社会民主原则一致的政策。60年代后期，芬兰开始了一系列的社会变革，包括较高水平的福利支出、社会与健康服务部门的发展以及大公共部门的发展。在公共卫生与健康等更多领域，体育活动被视为构建福利社会的重要组成部分，体育成为实现社会政策目的的工具。随着社会的现代化，各种政治力量开始介入体育，政府与各志愿组织包括体育志愿组织之间建立起新的联系。福利国家的出现为芬兰大众体育的发展提供了良好的环境。

但是，芬兰的体育政策一直集中在支持传统竞技体育上。芬兰的政治体系影响着体育组织的生存和发展，所以政治上向社会民主和福利国家性质的转变对其体育政策的重新定向非常关键。正如芬兰某学者所言：体育被当作社会政策的一部分，这在该国体育史上尚属首次。

芬兰体育政策体系的主导思想逐渐确立：提供良好的体育设施，促进体育参与水平的提高。1964～2002年，芬兰体育设施由14 148个增加到29 280个，其中1975～1990年期间体育设施投资持续增长，仅地方政府就投资了167亿芬兰马克。

70年代，各种体育资源快速增长，国家文献也开始反映出对大众体育的大力支持。1970年全国体育理事会规划部门报告中建议改善民众健康，1974年政府立法委员会提出支持全民运动的倡议。70年代后期到整个80年代，许多政府政策和战略文献都进一步强调了全民运动准则。芬兰体育政策发展中的关键文献之一是1976年体育法委员会的报告，这份报告为1980年《体育法》的通过奠定了基础。该法案不但使现存的非正式的体育设施供给的相关体系和程序正式化，而且还首次官方承认了体育运动的社会意义。同时，法案的颁布使得中央政府有了向地方政府施加影响的法律依据，使其将竞技体育上的注意力转向大众体育，为大众体育提供体育设施和参与机会。各自治市将获得用于聘请体育秘书的专用补贴，并且专项基金也会拨到当地体育协会和国家体育组织。国家导向性的介入自治市资金分配和体育部门组织方式，与之前松散的体育管理模式形成了明显对比。

2.2 20世纪90年代至今

尽管政府对大众体育关注度日渐提高，但俱乐部和各单项体育协会的重点仍然在竞技体育上。随着体育机构改革的开始，这一状况发生重大变化。90年代初，政府与各单项体育协会联合讨论结构改革问题，希望减少在基本意识形态方面的分歧，同时改变体育组织之间缺乏联系以及项目和构架的重复造成的效率低下的状况。1993年的机构改革使芬兰体育发生了极大的变化：由原来因政治关系而分开的部门转变成为一个更协调更连贯的结构，这是大众体育理念融入结构性变革的关键点。

改革后的芬兰体育管理组织架构为伞状组织，芬兰体育联合会下属三个主要机构——青年芬兰、大众体育协会、芬兰奥委会，而三个机构分别负责管理的领域为：青年体育、大众体育、竞技体育。此外，由于与各单项体育协会工作的重叠与重复，三个机构被赋予了监管各类体育活动的职权，促进并协调与其特定职责范围相关的政策实施。更重要的是，这些机构还协助提交与各单项体育协会职责履行相关的数据，并向教育部提供各种体育形态的进展反馈。

结构改革之后，芬兰开始推行绩效管理模式，为全国的体育资源分配提供总体框架。国家体育基金便在此模式下诞生，其核心分配原则是以各单项体育协会在青年体育、大众体育、精英体育方面的业绩为衡量基础——青年体育占50%权重，大众体育与竞技体育各占25%权重。绩效管理的引入对各单项体育协会的发展产生了双重效应：影响了协会工作的重点；提高了芬兰体育的效率与职业化程度。

90年代，芬兰体育政策反映出对大众体育一贯的重视。法律框架与全国性计划的设立加强了政府对大众体育与健康促进活动的承诺。两大已实施的全国性计划：1991～1994年“芬兰动起来”与“健康生活”的目标是为40岁以上的居民提供体育机会并鼓励其参加日常运动。1998年的第二部《体育法》继续强调健康的价值，它的主要目的被描述为推动体育活动，将民众活动与促进人口健康和福祉提高相联系，支持青少年的成长和发展。

芬兰体育基金的支出继续偏重大众体育。1995～2003年，对各单项体育协会、自治市、体育设施建设的资金投入持续占总预算的60%。考虑到更多人群对体育设施的需求、自治市对大众体育的日益重视以及体育部门绩效管理的引入，国家基金主要流向支持大众体育的部门。相比之下，对竞技体育的财政支持处于较低水平，1995年只占总预算的6%，虽然1996年增至8%，1997～2003期间仍在6.9%～7.7%之间浮动。其中，竞技体育的支出项目包括：芬兰奥委会、芬兰残奥委会、运动员与教练员奖金，芬兰反兴奋剂委员会、精英体育中心以及世界锦标赛等重大赛事的赞助项目。

2001年的兴奋剂丑闻进一步确定了芬兰发展大众体育的公共政策，也加剧了竞技体育的负面效应。当年的北欧两项世界杯滑雪赛中，6名芬兰顶尖滑雪运动员被查出使用兴奋剂。芬兰某体育高官评论：“无人敢再谈论竞技体育的投资，现在谈论竞技体育不是一件好事，因为太多的兴奋剂问题、欺骗等等。”根据此后的一项调查，政府与私人对各单项体育协会的赞助大幅减少。

3 芬兰体育公共政策对我国的启示

3.1 政府注重体育公共政策的完善和制定

健全的法律法规和完善的公共政策是体育发展的保障。加强宏观管理和政策研究工作，尽快完善相应的法律法规，实现“依法治体”。尤其是在我国社会转型与发展的关键时期，不断探索体育事业的一般规律和特殊规律，在不断改革中推进体育事业的全面发展，是相关部门面临的重要任务。同时，通过立法形式将成熟的政策成果固定下来，有利于更好地保证全体人民参与体育活动的基本权利，也有利于提高政府部门的公共管理能力。在此基础上，完善推动全民健身计划的配套政策，提高体育人口的数量。

3.2 各级政府应加大对体育事业重要性的认识

用于体育事业的资金并不是一种“补贴”，而是一种长远的投资。当前国内不少人还认为体育事业是发达国家才需要考虑的事情，有人甚至认为发展体育事业需要耗费大量政府财政资金却没有直接的经济效益，因此缺乏积极性，由此造成我国体育事业长期被忽视，其发展水平难以满足群众的体育文化需求。只有使全社会上下尤其是各级地方政府认识到体育事业发展对经济社会发展的促进作用，所能够带来的现实的和长远的利益，才能充分调动地方政府发展体育事业的积极性。

3.3 做好先进的体育发展理念和思路的顶层设计

先进的体育发展构思理念和设计思路是体育发展的有效动力。此方面的启示包括：充实完善成为综合性区域体育俱乐部活动点的俱乐部；对关系到区域体育运动范围扩大的体育俱乐部的创立及活动给予支持；对体育志愿服务活动予以大力支持；对地方社会团体以区域居民为对象进行的促进体育运动参与的活动给予支持；加强对具有潜力的运动员的挖掘和培养；对在本国举办的国际规模的体育比赛进行赞助。

3.4 优先支持社会特殊人群和弱势群体的体育参与活动

社会特殊人群和弱势群体的体育发展是我国体育事业全面协调发展的基础。芬兰的体育公共政策特别重视青少年、儿童、老年人、残疾人、低收入人群和落后地区，注重体育发展的公平性。虽然我国对大众体育的经费投入呈逐年上升趋势，整体状况已有明显的改善，然而全民健身计划的推广与大众体育经费不足的矛盾依然十分突出，因而各级政府应当积极结合财政拨款、彩票公益金等，进一步加大经费投入，并且完善资金的使用方式，优先保障社会特殊人群和弱势群体的体育参与权利。

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山东体育学院学报Journal of Shandong Institute of Physical Education and Sports

Vol.28 No.3June 2012