构建高校惩防腐败体系的思考

杜治洲

〔摘要〕武汉大学陈昭方、龙小乐案反映出高校腐败的基本成因和高校惩防腐败体系建设中存在的主要问题。预防和严惩高校腐败，必须从整体上全面推进高校惩防腐败体系建设，增强廉政教育的针对性与实效性，切实推进阳光治校，实行纪委垂直管理，探索建立教代会常任制。

〔关键词〕“陈、龙案”，高校腐败，对策

〔中图分类号〕D262.6〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）03-0056-03

自20世纪90年代末以来，高校腐败案件频频发生，如2009年9月武汉大学原常务副校长陈昭方、原校党委常务副书记龙小乐因涉嫌受贿被捕，引发了社会对高校腐败问题的关注，也突出了构建高校惩防腐败体系的重要性。陈昭方、龙小乐案（以下简称“陈、龙案”）极具代表性，从中我们可以窥见高校腐败的根源所在和构建高校惩防腐败体系的努力方向。

一、选择“陈、龙案”的缘由

从众多高校腐败案例中选择“陈、龙案”作为本文的分析对象，主要有以下三方面的原因：

（一）校领导的腐败案件在高校腐败案件中占居第一。校领导的腐败案件占了高校腐败案件的很大一部分，具有很强的代表性。笔者搜索了1988年至2009年间中国内地高校的200个腐败案例，发现高校校级党政机关的涉案人员（绝大多数是校级领导）最多，占所有涉案人员的24.0%，远高于其他职能部门。尽管近些年基建领域和后勤服务机构被认为是高校腐败的重灾区，但是这两个部门的腐败案例分别仅占10.4%和10.9%。正因为校领导腐败案件在高校腐败案件中的比重大、影响大，作为武汉大学正厅级领导的陈昭方、龙小乐案例就具有很强的典型性。

（二）受贿是高校腐败犯罪中的主要类型。高校腐败犯罪中最主要的类型是受贿罪。1988年至2009年间高校因腐败受到刑罚处罚的总人数为238人，其中有131人所犯罪行为受贿罪，占总人数的55.04%。而法院对陈昭方与龙小乐的定罪也是受贿罪。本文将有严重受贿行为的陈、龙二人的案例作为研究对象，有利于深入分析发生在高校这类主要腐败行为的背后原因，并在此基础上探索有效的治理途径。

（三）窝案、串案是当前高校腐败案件的一个重要特点。当前高校腐败犯罪中窝案、串案所占比例越来越大，成为高校腐败案件的一个重要特点。例如，2003年西安市人民检察院共查办高校腐败犯罪案件28起，其中窝案、串案就多达21起，占到案件总数的75%。而武汉大学“陈、龙案”正是典型的窝案、串案。例如在2000年至2003年间，在武汉弘博集团与武汉大学联合修建弘博学生公寓、中天集团在武汉大学承接工程等活动中，二人均提供了帮助，并且均收受了贿赂。〔1 〕

二、“陈、龙案”引发的对高校腐败问题的深思

作为百年学府武汉大学的正厅级校领导，陈昭方、龙小乐二人的腐败行为发人深省，尤其是以下几个方面问题与高校惩防腐败体系建设紧密相关，值得深入探讨。

（一）长期潜伏——是什么原因导致腐败不能及时发现？笔者通过实证研究发现，高校腐败的潜伏期在延长。自1988年至2009年期间，高校腐败的潜伏期呈波浪式上升态势（如图1所示）。陈昭方、龙小乐自2000年就开始受贿，直到2009年案发，潜伏期达9年之久。那么是什么原因使得陈、龙腐败行为在如此长的时间内都没被发现呢？这可能有两个方面的原因：一是高校现有的监督没有发挥实效，另一方面也与集体腐败紧密相关。在“陈、龙案”中，二人均为武汉弘博集团与武汉大学联合修建弘博学生公寓、为中天集团在武汉大学承接工程提供帮助而受贿，这是典型的集体腐败。正因为二人为相同的事接受了相同对象的贿赂，他们之间有了“默契”，才可能将他们的腐败行为隐藏9年之久。

（二）表里不一——廉政教育到底能否起作用？陈、龙的腐败行为之所以能够隐藏很深很久，缘于他们的共性：表里不一，善于伪装。陈昭方曾获得过多项令人羡慕的荣誉。龙小乐更是让人惊诧，他一边痛斥腐败，一边收受贿赂。据龙小乐的同事介绍，龙小乐一向以作风正派闻名，在群众中口碑较好，还获得过“湖北省新长征突击手”、“湖北省高校优秀党务工作者”等称号。〔2 〕

陈、龙二人表里不一、善于伪装的事实不得不让我们思考一些问题：衡量和评价一个官员能否仅凭表面观察？廉政教育者和受教育者是如何对待廉政教育的？尤其是后一个问题，值得我们进一步思考。因此，如何有效地开展廉政教育，是构建高校惩防腐败体系非常重要的一環。

（三）瞒天过海——如何才能实现阳光治校？陈昭方、龙小乐之所以能够腐败且很长时间不被发现，原因不全在他们“智商高”，而是因为缺乏完善的信息公开制度。阳光是最好的防腐剂。只有推行阳光治校，将高校权力运行的全过程向社会公开，接受公众监督，才能最大限度地压缩腐败的空间。正因为阳光治校的重要性，《高等学校信息公开办法》于2010年9月1日起正式施行，但是执行情况令人堪忧。2010年12月中国政法大学教育法研究中心发布的《2010-2011年度高校信息公开观察报告》显示，教育部“211工程”中的112所大学，没有一所向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案，也没有一家高校公布其财务资金的具体使用情况，有大约三分之一的被观察高校没有主动公开学校收费的项目、依据、标准与投诉方式。这一方面是因为高校还没有转变管理思维，坚持封闭式的管理方式，还不习惯将“内部信息”公之于众。另一方面，也与《高等学校信息公开办法》的惩罚力度太弱有关。《高等学校信息公开办法》规定，对于违反该办法不履行信息公开义务的学校，由省级教育行政部门责令改正。显然，这个惩罚措施过于“温柔”，未能产生必要的震慑作用，这恐怕是众多高校对相关规定置若罔闻的根本原因。所以必须考虑：如何才能实现阳光治校以构建牢固的惩防体系？

（四）体制约束——如何从根本上治理高校腐败？权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。陈昭方、龙小乐在其分管领域拥有绝对的权力，缺乏实际的监督，这才是他们腐败的根本原因。从表面上看，高校领导各司其职，职权是分散的，但分管领导在自己的势力范围内通常拥有绝对的话语权和决定权，可以做到“开会一言堂、花钱一支笔、决策一句话”。龙小乐的受贿行为主要发生在2000年至2003年担任武汉大学常务副校长分管基建、后勤工作（之后由陈昭方分管）期间，陈昭方的受贿行为也主要发生在1999年至2009年担任武汉大学副校长、常务副校长，分管后勤、基建、财务等领域的工作期间。正因为在这些领域拥有绝对的发言权，可以决定这些领域的所有事务，所以他们才能肆意腐败。如果他们没有对分管事务的绝对控制权，腐败将不会如此顺利地发生。而且，高校纪检监察机关是在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。纪委若发现校级领导干部的行为疑似违纪，首先要向学校党委报告。只有当学校党委不予解决的时候，才可请求上级纪委协助处理。然而，多数高校中校级领导一般都是党委常委，向党委反映党委常委的问题，显然不利于党委作出是否处理的决策。况且，按照现行高校干部管理体制，高校党委既无权调查、处理党委常委，纪委也就无法监督党委常委。〔3 〕 因此，作为武汉大学党委常委的陈昭方、龙小乐的腐败行为是不大可能被学校纪委处理的。可见，如何破解权力制约的困境，是构建高校惩防腐败体系的关键问题。

三、构建高校惩防腐败体系的对策

有效遏制高校腐败的发展势头，必须从导致高校腐败发生的关键因素出发，构建高校惩防腐败体系。

（一）创新廉政教育方式——增强教育的针对性与实效性。惩防体系的框架包括教育、惩治和预防三个组成部分，其中高校的廉政教育一直没有收到明显的效果。要提高廉政教育的效果，必须采取措施增强廉政教育的针对性和实效性。

高校廉政教育不能采取说教的方式，只有创新形式和手段，才能取得实效。具体来说，要针对不同对象、不同岗位实施不同的教育方式。学校高层领导干部以及重点领域、关键岗位的中层干部应该更多地接受警示教育，定期参观警示教育基地、监狱，听取服刑人员的忏悔，了解他们如何一步一步迈向腐败的深渊，从而告诫自己避免重蹈他人覆辙。同时，廉政教育要与岗位廉政风险防范结合起来，做好岗位廉政风险教育。各个岗位的工作人员应先查找思想道德、岗位职责、制度机制、外部环境等风险点，进行风险等级评估，并制定和落实防范措施，做到人人查找風险、人人公开风险、人人开展教育、人人制定措施、人人参与监管。

（二）统一高校门户网站——将权力运行过程彻底公开。自2002年2月教育部和中华全国总工会联合下发了《关于全面推进校务公开工作的意见》之后，校务公开工作在全国高校中广泛展开，但是效果并不明显。为此，必须扩大公开的内容，创新形式，如通过建立全国统一的高校门户网站切实推进阳光治校。就网站内容来看，要做到将权力运行的全过程彻底公开：一是重大决策公开，目的是让广大教职工参与讨论和决策，使决策更具有民主性和科学性；二是财务公开，提高资金效率和资金使用的廉洁性；三是热点问题公开，如：领导干部廉洁自律情况，干部任用、职称评聘、工资晋级、招生、出国、采购、项目招标等，接受教职工与社会的监督。

（三）改革纪检监察体制——纪委垂直管理提高独立性。独立性是反腐败机构履行职能的重要前提，高校纪委缺乏必要的独立性是导致腐败难以预防和查处的重要原因。改革高校纪检监察体制，实行纪委垂直管理，必将大大提升纪委的独立性和履职能力。当前比较可行的改革措施就是，采取任命和派驻的方式产生高校的纪委书记。对于教育部直属的高校，教育部纪检组可以直接委派（任命）纪委书记；省属或部委所属高校可采取派驻方式产生纪委书记（纪检组长）。所有高校的纪委书记的人事、工资、福利等都与所在高校无关，一律由其主管部门管辖，从而避免因人事、工资等从属于所在高校导致的监督不力的状况。当然，在策略上可以灵活处理，比如先试行以垂直领导为主、学校党委协助领导为辅的纪检体制，若试验成功，下一步则可推行完全垂直的领导体制。

（四）探索建立教代会常任制——从源头上制约权力腐败。高校行政权力过于集中，且得不到有效监督，是高校腐败频发的根本原因。因此，应进一步健全教代会制度，探索建立教代会常任制，使民主管理贯穿高校权力运行的全过程。鉴于在教代会休会期间学校工会委员会作为教代会的工作机构并不能真正履行民主管理职能的现实，应该成立教代会常委会，以此作为教代会常设机构。由教代会全体会议民主选举产生教代会常委会委员，包括学校领导、职能部门管理人员和教学一线的教师，其中，没有行政职务的专职教师所占比例不应少于50%。教代会常委会应成立专门委员会作为教代会的常设机构，例如财务预决算审查委员会、教学质量评估委员会等。同时应明确各个专门委员会的具体职责和权利，定期举行会议，对高校的行政性工作和教学工作进行有效监督和检查。此外，在教代会休会期间，与高校发展相关的重大事项必须向各专门委员会和常委会汇报，经常委会三分之二以上代表通过，方能形成决策。唯有如此，才有可能最大限度地减少盲目决策和个人专断导致的腐败问题。

参考文献：

〔1〕辛剑. 武大原校领导陈昭方龙小乐案宣判〔N〕.检察日报，2011-02-18．

〔2〕辛剑.龙小乐的两面人生〔N〕.检察日报， 2011-02-18.

〔3〕柏维春.完善高校腐败治理领导体制的思考〔J〕.廉政文化研究，2011，（4）.

责任编辑孟永华