问责官员复出的失范与规制

伍洪杏

〔摘要〕问责官员的复出不仅关系问责制的实施效果，而且关系群众对党和政府的信任，应当慎之又慎。现实中，由于缺乏刚性制度约束，“可以”复出异化为“必然”复出、“应当”复出中的“正当”缺位及“正当”复出偏离“善”价值等失范现象，消解了行政问责制的权威，滋长了暗箱操作的腐败空间，削弱了政府的公信力。为此，应构建完备的官员复出实体制度，作出严格的官员复出的程序性安排，对问责官员复出进行全程监督，以规范官员复出。

〔关键词〕问责官员复出，失范现象，危害，规制

〔中图分类号〕Ｄ033〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）03-0108-05

2011年12月初媒体报道，2010年“宜黄事件” ①问责官员复出，使“官员复出”成了社会热门话题。〔1 〕 推行问责制是社会主义政治文明的重要内容，是构建责任政府的重要途径。自2003年中国启动“问责制”以来，有不少官员引咎辞职或者被问责。被问责官员能否复出，一直是个有争议的话题。从国外的情况看，如果被问责官员属于决策类或政务类官员，一旦被问责，复出的可能性微乎其微，除非是公众原谅并重新通过选举上台。按照惯例，被问责官员应该大部分不复出才对。然而，在中国被问责官员复出似乎成为官场“潜规则”，日益暴露出制度的软肋。当然，我们应该一分为二地看待问责官员，对那些负有直接责任、道德思想严重败坏的官员，应该坚决地清除出干部队伍，不能给其任何复出的机会；而对那些仅负有领导责任或连带责任被问责的官员，不能一棒子打死，在制度层面上应该允许他们有复出的机会。由此可见，能否适度抬高官员复出的门槛，进一步从制度上对官员复出进行规范，成为问责制改革的重要内容。

一、问责官员复出中的失范现象

政治活动的核心是如何产生官员，官员复出作为一种修复机制，本应承载着政治活动的理性之光。〔2 〕 被问责官员再受任命，不仅事关问责制的实施效果，而且关涉群众对党和政府的信任度，应当更加慎重，不仅要根据被问责官员的所问事由区别对待，还要对其进行严格的追踪考察，并让公众能够参与考察。这有利于公民对问责官员的认可，从而积极地配合其复出以后的工作，以便其在新的岗位上更好地为人民服务。但现实中，由于缺乏刚性的制度约束，官员复出失范现象时有发生。

（一）惯例复出：“可以”复出异化为“必然”复出。从现实来看，“下马”官员复出不是什么新鲜事，也不是不能复出，问题在于复出是否为“必然”。有些官员的复出只是钻了党和国家法律法规的空子，把“可以”复出异化为“必然”复出。十一届全国人大常委会第十三次会议审议的行政监察法修正案草案，对受行政处分官员的解除程序作出了如下规定：受处分人的处分期限满了，要由监察机关及时解除处分，对本人没有影响，今后的晋升、晋级不再受处分的影响。处分期限满仍可合法的晋升。《中华人民共和国公务员法》规定：“解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。”但同时还规定：“解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。”2009年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定：引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。一般而言，对于频繁复出而又频繁落马的官员来说，应该设立永久性禁止其担任官员职务的规定。然而，中央关于“一年禁用”的强制性规定，到了一些地方却成了“一年之后即用”的普遍做法。这种变通虽然未必符合《暂行规定》的政策意图，但为问责官员复出作了理论上的辅垫。“可以复出”毕竟不是“应该复出”，更不是“必然复出”。可实际运作中，由于其政策弹性空间大，且涉及复出的程序少，期滿复出似乎早被预先设定，致使现实中正当复出与不正当复出鱼龙混杂，以致社会戏称问题官员几乎100%复出。

（二）秘密复出：“应当”复出中的“正当”缺位。与公开、高调、严厉的“问责”相对应，“复出”往往是神秘、低调与从宽的。秘密复出就是指被问责官员复出过程不公开、不透明，即绝大多数的被问责官员都是在公众不知情的情况下神秘、悄然复出，既没有任职前的公示，也没有任职后的告示，往往是在其就职一段时间后经“网络纪检员”曝光后才发现他们“复出行踪”的。这种缺乏公开性和透明度的复出引发了社会公众对问责制的权威性、领导干部任用的公开性和被问责官员复出合法性的质疑。被问责官员复出的信息不公开，其复出的原因、理由和程序，公众皆一无所知，复出过程具有浓厚的暗箱操作色彩。

官员复出本来就不是国家机密，也不是商业秘密或个人隐私，理当公开透明。问题官员是否获得重新任命，民意考量不应被省略，复出过程也应置于群众监督之中。然而现实生活中的“秘密复出”致使一些本来 “合理” 复出的官员，由于缺乏程序上的合法性，缺乏公开、透明，因而无法消除“复出”是否正当的质疑。站在被问责官员的角度，缺乏合理解释的低调复出，“名不正言不顺”，履行新职时无法心无旁骛地开展工作。这种以“密室行政”代替“阳光任免”，置相关领导干部任免程序及规定于不顾，极大地挑战了公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

（三）无痛复出：“正当”复出中偏离“善”价值。公共权力的产生来源于公共目的的需要，公共权力的合法性来源于公众的认可。官员任免关系民生，牵扯公共利益，实为民主之大事。被问责官员复出，其权力来源，更离不开民意基础。按照某些官员的说法，“某某复出不违反规定”，我们姑且承认其行为符合某些规定而具有形式上的正当性，但不违反规定只是“选人用人”最起码的要求，还要看所用之人是否愿意、是否有能力为人民服务。公众对被问责官员复出微词颇多，不仅是因为所谓程序合法不合法的问题，更多的是由于官员“无痛复出”刺激了公众的神经，伤害了民众的感情，背离了“公众利益”。“无痛复出”指的是官员在复出时其职务、级别变动较小，有的“官复原职”，有的“异地任职”，有的甚至是“异地升迁”，很少有降职者。试想想，面对那些风采依旧的官员们，那些因喝了含三聚氰胺奶粉而死去的孩子们能复活吗？那些“大头娃娃”能康复吗？那些“受伤害”的亲人们能得到心灵的慰藉吗？从现实情况看，这些“无痛复出”不顾民意容忍限度，是对民意的挑衅。

人们有理由质疑：启用问责官员与否的首要价值是对党的事业和人民负责，还是对官员利益负责？我们有必要引入行政伦理对此进行道德审查。问题官员往往对人民的生命或财产安全造成过深深的伤害，老百姓的情感是淳朴的，对问责官员的复出，老百姓之所以反应强烈，就是因为害怕再一次受到伤害。问责制如果没有起到应有的威慑作用，那么老百姓的“生命（或财产）安全”就会再一次受到潜在威胁。假如官员复出的程序仅仅成为一种形式上的手段，无法在官员复职环节采纳民意，那么就违背了程序正义原则。没有得到民意的认可，像“宜黄事件”责任官员这样“符合规定”的复出，舍弃了“问责”的实质意义，丧失了“善”的价值。即便有相关法律作为执行依据，仍无法取得民众的谅解，也就很难获得民众的支持。

二、问责官员复出失范的危害

问责官员复出的失范，不仅是置制度于妄闻，消解了行政问责制的权威，使问责制度面临合法性危机，更是对民意的漠视，影响了和谐的干群关系，破坏了社会的和谐与稳定，更是对民主的践踏，降低了政府公信力，弱化了党的执政能力。

（一）消解了行政问责制的权威。有效的行政问责制能对其他官员起到应有的震慑和警示作用。但现实中，问题官员被问责一段时间后，几乎100%复出，存在“高调问责、低调复出，公开问责、悄然复出，从严问责、从宽复出，本地问责、异地复出”等不合理现象，无疑是对行政问责权威的消解。撤职、引咎辞职、责令辞职，更像“带薪休假”。一些“德”“才”倍受质疑的“问题干部”，在汹汹民意的舆论压力下被问责去职，紧接着又“神秘秘”、“静悄悄”地复出。问责官员似乎成为了一种权宜之计，仅仅只是为了平息重大问题发生后民众的愤怒情绪，反而给官员制造了一个“避风港”，甚至还可以说是违法乱纪干部的“护身符”，使问责异化为一种“政治秀”。

一些被问责的官员之所以轻易复出，是因为从实质上讲当初问责就是伪问责，是假装问责，是被动问责，是权宜之计的问责，是为了搪塞民意、平息众怒，这样的问责不真诚，是象征性的。因此过一段时间，不顾社情民意急着去“平反”，一边是“高高举起”的问责风暴，一边是“轻轻落下”的复出通道，这样的问责使问责制拘泥于形式，难以形成真正的威慑力。这不仅违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷，也降低了公众对公共政策的信任感，弱化了问责对其他官员应有的警示和教育意义，还会让行政问责成为笑柄。可以说，伪问责比不问责更可怕，如果说不问责，尚可证明权力装聋作哑，是权力的傲慢与偏见的话，那么伪问责则展现了权力的奸滑和自负，是玩弄民意。它带来的直接危害是弱化了行政问责的权威性，消解了行政问责的威慑力，也难以督促官员负责任地行政。

（二）滋长了暗箱操作的腐败空间。用人腐败是最大的腐败。当前，在个别地方，“任人唯亲、任人唯近”的选拔原则成为用人潜规则。秘密复出违背信息公开条例，官员复出的依据、过程和方式等都避开了民众的知情、参与和监督，这种“秘密行政”是典型的“暗箱操作”。提拔任用优秀干部，尚要经过考核、审查、公示、试用等程序，何况对于一个曾犯过严重错误的被免官员？秘密复出是权力运作者的“暗箱操作”，以此来欺骗愚弄上级党政机关和人民群众，是典型的用人腐败。

秘密复出中暗箱操作滋长的权力腐败空间，使一些地区的干部“抱成团”、部门“连成片”，形成“权力联盟”。由于民众缺乏对官员选拔、任用、复出等环节的监督，使行政问责过程中的“丢车保帅”也成为可能。即发生了重大责任事故，往往是下属承担了全部责任，上级摆脱了一切干系。所丢之“车”因保“帅”有功，风声一过，迅速复出，有的甚至还要提上一级，换个好地方，过上好日子，也就是“帅”对“车”的回报。也有些地方的主要党政领导，置党纪国法于不顾，在干部选拔任用上任人唯亲，打压其他德才兼备的人才。当他圈内的某位干部被迫去职时，往往出现无人胜任的局面，这也为该官员找到了复出的“正当”理由。致使一些被问责官员没有真正受处分，而是装装样子，避一避风头，过后再悄悄地给他换个“顶戴”或者秘密地换个地方继续“当官”。致使问责官员秘密复出泛滥，即使被网友爆料，其结果也是不了了之。

（三）削弱了政府的公信力。政府公信力是人民群众对政府的信任度和满意度的一种评价，是社会公众对政府整体形象的一种反馈，反映了政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的法治建设程度、服务程度、民主程度和权威性。行政问责就是要让责任人付出失职的代价，这是一种带来地位、名誉、经济损失的后果，并以此警示其他人引以为戒。因此，被问责官员再受任命，不仅关系到问责制本身的效果，而且关系到群众对党和政府的信任度。那些失去做官责任、做人良心官员的复出必然会引起社会的强烈反响，易使群众丧失对政府的信任。而对于“初犯式”官员的复出，也不仅要程序正当，更重要的是实质正义，即复出应该是“低位复出”，而不是平级复出抑或高位复出。然而，现实生活中多数被问责官员复出时的职务、级别变动较小，有的“官复原职”，有的“异地任职”，有的甚至是“异地升迁”，很少有降职者。这种“无痛复出”不顾民意容忍度，是对民意的挑衅，不仅影响了和谐的干群关系，更重要的是有损政府公信力。

古语云：政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。在民主法制日益完善的今天，政府是否能够得到广大民众的拥护和认可主要取决于政府公信力的高低。问题官员带“病”复出，又如何能够抚平在重大公共事件中倍感疼痛民众的心灵。问责官员无痛复出使政府行为与公众期望之间产生巨大差距，使公众产生巨大的心理落差，这必然损害公众对政府的满意度和信任度。而对问题官员的“高度容忍”，又何尝不是对“蠢蠢欲动”官员们的负面激励！在民主政治时代，不仅官员必须时刻处在民众的监督中，政治程序也应遵循基本的政治伦理。违纪官员及其所在组织需承担相应的政治后果，否则就有违社会公正。公正失守之时就是汹汹民意爆发之日，官员复出当慎之又慎！像2001年10月因犯赌博错误被处以党内严重警告、免去镇党委书记职务的蒋宗明，一个月后即复出任温岭市市区商业街建设领导小组办公室主任，在履新期间，被委以重任的他却利用职务便利，多次收受贿赂，最终落得被判刑11年6个月的下场。〔3 〕 此类问题官员带病复出，伤及公民的情感，让人民不高兴，遭殃的是一方百姓，损害党和政府的形象，必将流失宝贵的政治资源，甚至有可能付出沉重的政治代价。

三、问责官员复出失范的规制

问责官员复出失范的原因诸多，既有问责官员复出的制度缺失，如现有制度涉及官员复出的规定少、程序少以致操作起来弹性空间大，也有问责官员复出监督机制不完善，如异体问责的主体缺位，公众与媒体监督不到位等。规制官员复出行为，应尽快完善官员复出机制，加强对被免职官员的跟踪考核。只有达到一定条件，且经过严格程序，组织部门才能重新起用，还要向社会公示，使官员复出逐步制度化、规范化与透明化。

（一）构建完备的官员复出实体制度。完备的制度体系是规范官员复出的基础。然而，迄今我国尚无一部专门的行政问责法律，更没有全国统一的关于问责官员复出的法律规范。关于问责官员的复出规则，只是零星地散见于若干规范性文件中。建立健全官员复出相关制度体系，修改、增补关于官员复出的条文与细则显得紧迫而重要，在条件成熟时还要制定一部统一的问责官员复出法律，使官员复出有法可依。

首先，完善我国干部选拔任用制度，细化官员复出的规定。应完善干部选拔任用制度，对问责官员任用条件、具体时限、程序与公示等都作出具体详细的规定，增强制度的可操作性。并实施全程记实、有关事项报告、任职备案等配套措施，尽可能全程记录问责官员的任用情况，执行严格报告制度，加强实地审核，强化监督检查。2010年出台的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，明确对所选拔任用的党政领导干部出现的违法违纪情况，根据不同的情形，追究不同责任人的责任。这有利于严肃处理干部选拔任用工作中的违规违纪行为，防止用人失察失误，严防问责官员复出中的用人腐败。

其次，建立问责官员信息档案制度，对问责官员进行分类管理。将被问责官员问责之前的岗位、表现（包括政治绩效、个人生活作风等）、被问责的事由、所承担的责任、问责期间的表现、问责考察期限等内容建立档案，并进行分类管理，以此作为官员复出的依据。问责官员能否复出，一方面应该考虑其主观过错程度。如果问责官员存在故意或重大过失，其明显不具备敬业守法、尽职尽责的素质，不适宜复出。如果问责官员本身只存在一般过失，主观过错程度轻微的，可以复出。〔4 〕 另一方面要对官员承担的责任进行分类，对承担过失责任、道德责任、政治责任和法律责任等不同类型的问责官员在复出时进行分类管理。对于因工作过失而问责的官员，经过业绩考核、道德考核等程序后可以复出；如果官员由于违反伦理道德和职业道德而被问责，则不予復出的机会；对于因重大政治责任和法律责任而失职的官员一般不予复出。〔5 〕

最后，完善问责官员复出制度，明确不同类型问责的复出要求。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，因问责而去职的情况主要有三种：引咎辞职、责令辞职和免职。在这三种问责方式中，责任程度逐级递增，即引咎辞职最轻，责令辞职次之，免职是最严厉的问责方式。承担的责任不同，复出的条件也应有所区别。如把“中秋节写成端午节”等问题而被问责的官员与在“黑砖窑事件”、“宜黄事件”等社会影响极其恶劣的事件中被问责的官员，责任大小不一样，承担责任的形式也不同，在复出的条件、时间、职位规定上也应该有所不同。在复出的时限方面，引咎辞职官员的复出时间应当最短，可以考虑设为一年，免职官员的复出时间应当最长，可以考虑设为两年。另外，在问责官员复出级别的设定上，也应当根据不同的问责方式及其所承担责任的大小有所区别，如：引咎辞职可以平级复出，后两者降级复出，无论如何不能提拔复出，这是一个社会共识底线。 〔6 〕

（二）作出严格的官员复出的程序性安排。规范的复出程序是规制官员复出的关键。《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定，选拔任用党政干部必须经过民主推荐提出考察对象；对确定的考察对象，要进行严格考察；应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定；实行党政领导干部任职前公示制度；等等。对问责官员的复出应更加慎重，在程序上应更加严格，应该经过严格的提名程序、考察程序、公示程序以及试用程序等，通过规范的程序来保障和实现人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。

首先，提名与推荐。民主提名推荐应作为官员复出的必经程序，且必须由组织集体通过民主程序推荐，防止个别领导干部“任人唯亲”，大搞“一言堂”。经提名以后，上级党组织应主持召开由党委成员、人大常委会、政府、政协的党组成员或者全体领导成员、纪委领导成员以及其他需要参加的人员出席的推荐会，公布拟推荐职务、拟任职时间和相关要求。

其次，听证与考察。官员复出不能罔顾民意，要通过听证与考察听取民众的意见。听证的主要目的就是获得“民意通行证”。考察标准应当公开，考察内容应当全面，考察项目应当量化，考察结果应当公示。对拟复出的人员要进行严格的审核调查，看其是否符合法律、法规和规章中复出的条件，并从理念、道德、知识、能力、工作业绩等方面来看其是否具有重新任用的价值。

再次，公示与评议。问责官员一旦经过组织讨论决定重新任用，就要对其个人的信息档案进行公示，即对拟复出人员的被问责原因、复出主要理由、拟复出的职位等“信息档案”进行公示，看其是否符合法律、法规中复出的条件，并从理念、道德、知识、能力、工作业绩等方面来看其是否具有重新任用的价值。通过公示使民众对其从问责到复出的整个过程有一个清晰的认识，以减少公众的质疑。

最后，任命与试用。党组织召开会议讨论决定问责官员的任免事项，必须有2/3以上的成员到会，讨论时“一把手”应最后表态。组织讨论决定任命后，问责官员在新的工作岗位上要有一定的试用期，时间应当比新选拔任用官员的试用期长，以两年为宜。并在试用期过后接受严格考核，对符合任用标准的正式任命使用，对不符合标准的要予以罢免，以防止缺乏“胜任力”的党政干部重新“为害一方”。

（三）对问责官员复出进行全程监督。有效的监督是规范官员复出的保障，权力一旦离开监督，必然导致异化。问责官员违规复出，是权力监督不到位的结果。针对目前我国问责官员复出中监督严重缺位的状况，需要对其进行全程监督，使事前监督、事中监督和事后监督连成一体。只有如此，问责官员复出才能凸显社会公平正义，让人民真正满意。

首先，对问责官员进行跟踪监督。对问责官员的复出可以实行健全和完善“警察巡逻式监督”和“消防员救火式监督”。“警察巡邏式监督” 即官员复出的事前监督、过程监督和事后监督要连成一体，以降低权力异化运作的道德风险，从而预防权力腐败、规范权力运作、保障程序正义；“消防员救火式监督”注重权力运作后果的奖惩追究，二者相互结合，有机地统一起来，对出现问题的复出事件进行严查、深挖、重办、严惩，保证其告诫、警醒的作用。〔7 〕 当然，还要强化监督执行力，及时向社会反馈监督结果，对出现违规复出的现象予以制止、纠正，实现官员复出制度的法治化。否则，再好的制度也会形同虚设。

其次，充分发挥人民群众和新闻媒体监督作用。我们要在强化人大的问责监督主体作用，加强民主党派和其他国家机关的监督的同时，充分发挥广大民众的监督作用，确保新闻媒体报道的独立性与规范性。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光。对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，行政机关要认真调查、核实，及时依法作出处理，并将结果向社会公布。当然还要强化监督执行力，在官员复出问题上，及时向社会反馈监督结果，对出现违规选拔、任用、复出的现象予以制止、纠正，实现用人制度的法治化。

“问责官员”复出是行政问责的延续，也是对问责效果的检验。提升行政问责的有效性，必须对官员复出进行科学的制度设计。规范化、制度化的官员复出机制是解决当前我国问责官员复出困境的根本路径，也是完善行政问责制度、保障公民知情权、参与权和监督权的有效途径，更是责任政府建设的又一突破口。

注释：

①2010年9月10日，江西宜黄县凤冈镇发生拆迁自焚事件，3人被烧成重伤，其中1人抢救无效死亡。事发后，时任县委书记邱建国率队在机场拦截欲赴京接受采访的拆迁户家属，时任县长苏建国率人到医院抢夺死者尸体，事件经媒体曝光后，舆论一片哗然。事发后7天，抚州市委对8名责任人作出处理决定，其中负有重要领导责任的邱建国、苏建国被立案调查，但是此后一直未见有调查结论公布。2011年12月2日，新抚州网新闻披露：“传江西宜黄县前县长苏建国复出，出任抚州市公路局局长，这是宜黄事件后首位官员出任新职。”随后网上称宜黄县原县委书记邱建国也已出任抚州金巢开发区管委会主任。

参考文献：

〔1〕新华社南昌.江西宜黄因强拆被免职官员复出 被指漠视民意〔EB/OL〕.新浪网，2011-12-05.

〔2〕杨敏.官员复出的制度漏洞〔J〕.决策，2009，（4）.

〔3〕冯伟祥.问题官员免职一月调别处复职 多次受贿再落马〔N〕. 浙江工人日报，2010-04-30.

〔4〕李松.问题官员凭什么东山再起 厘清官员复出机制是关键〔J〕.决策探索，2008，（10）.

〔5〕袁文姝. 分类管理与跟踪评估:问责官员复出的机制完善〔N〕.中国社会科学报，2011-08-30.

〔6〕刘美萍.论问责官员复出机制的构建——兼谈《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》〔J〕.成都行政学院学报，2010， （2）.

〔7〕梁栋，等.当前我国官员问责复出机制的失范与完善〔J〕.当代世界与社会主义，2010，（1）.

责任编辑周荣