建设项目行政审批效率分析

周健

〔摘要〕对上海市M区14个建设项目的调研结果说明，当前地方政府建设项目行政审批中存在的问题主要有：信息公开不能做到“一次告知”，土地出让“招拍挂”存在一定缺陷，规划变动影响行政审批效率，部门协同存在薄弱环节。为此，应通过以下途径提高地方政府建设项目行政审批效率：一是培育整体性治理理念，积极为服务对象负责；二是推行线上线下协同审批，方便申请者办事；三是加强行政审批流程的标准化建设，使审批能够按章办事；四是加强对社会专业性服务机构的培育和监管，规范服务行为；五是加强制度创新，推行行政审批“双向代办制”。

〔关键词〕地方政府，行政审批，建设项目，效率

〔中图分类号〕Ｄ033〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）03-0113-04

行政审批效率包括服务型政府的外部效率与政府内部的办事效率，是地方政府形象的重要体现，是地方经济发展的“核心竞争力”之一。在社会主义市场经济条件下，各种生产要素都是各级地方政府争夺的战略资源，各种生产要素都会选择“流向地”。因此，提高建设项目的行政审批效率成为地方政府管理创新的重点领域。为此，我们进行了相关调查，分析了建设项目行政审批中存在的问题，并对提高行政审批效率提出了有针对性的建议。

一、地方政府行政审批中存在的问题

本次调查研究共抽取了上海市M区14个建设项目，其中包括5个工业内资项目，4个工业外资项目，5个经营性内资项目，其中11个项目已完成竣工验收。在被抽取的14个项目中，从申请首个环节土地出让审批开始到完成竣工验收，平均耗时3年5个月，其中耗时2年至3年半的项目占被调研项目的55%。每个项目前后一般都要经过4个大的审批环节，分别是土地使用权取得和核定规划文件、设计方案审批、设计文件审查、竣工验收；所涉及的区级行政审批部门达17家，另外还有水、电、煤、电信等公用事业配套部门；每个审批阶段均需向相关部门征询，审批环节多，流程繁杂。虽然从被调研项目的城建档案及各审批部门提供的审批资料看，各审批部门在履行行政审批时，大多能在法定时间或承诺时间内办结，基本没有超时现象。但就客观情况而言，整个项目的审批时间还是比较长，社会反响比较强烈。调研结果表明，当前地方政府行政审批效率较低，问题主要有以下四个方面：

（一）信息公开不能做到“一次告知”。信息告知不及时或不清楚是本次调查研究中反映最为集中的问题之一。大多数企业都是第一次申请办理建设工程审批，而建设工程审批涉及的管理部门较多，由于没有一个综合的审批流程供申请人参考，申请人只能根据受理窗口的告知单进行相关准备工作，为此需要花费大量的时间和精力去研究、熟悉政策，了解审批程序及各审批环节所需的材料。另外，窗口工作人员的整体素质和业务能力参差不齐，加上近几年建设工程审批操作规程变化频繁，导致部分窗口工作人员难以完全熟悉和掌握最新政策文件精神，无法真正做到“一次告知”。

（二）土地出让“招拍挂”存在一定缺陷。国家规定出让国有土地使用权必须以公开的招标拍卖挂牌方式进行，其目的是为了公开、公平、公正，这无疑是正确的，但在实际操作中也碰到一些问题。比较常见的有，前期招商引资做了大量工作，但到“招拍挂”时却出现意外，前功尽弃。因为“招拍挂”的竞争规则是价高者得，而在准入产业类型的设定方面范围很广，土地出让方对竞拍者的要求不能在招拍挂平台上体现，从而使意向方竞拍失败。如J公司是一家高新环保科技企业，为推进企业上市已准备了三年，在X工业区建造研发办公大楼是其上市推进工作的一部分，但上招拍挂平台后该地块最终被一玩具厂拿走，导致该公司的上市计划不能如期推进。由于此类事件不是偶尔发生，所以投资方在没有绝对把握的情况下一般都不敢冒然上平台，从而影响了行政审批效率。

（三）规划变动影响行政审批效率。随着M区城市化进程的加快，区域经济格局不断在调整，各镇、街道规划定位变化较大，特别是土地供给性质的不断变化，一定程度上影响了行政审批效率。如X工业区由于控规调整，导致不少项目两年都没有落地，其中一年多时间是在等控规。再比如H公司，该企业计划在原厂房的基础上进行改建，手续齐全，但因所在地块可能面临拆迁，土地性质由劃拨转为出让，所以在土地核验时受阻而迟迟办不出产权证，造成厂房不能使用，建设单位对此意见很大，此事后来经过有关部门积极与规土局、房管局沟通，目前建设单位已拿到相关证照。

（四）部门协同存在薄弱环节。行政服务中心是将各部门的职能连接，形成并联式办事机制，而部门习惯于“独立式”管理，层级分明，串联办公，导致推诿、扯皮现象依然存在，部门之间的协同配合表现不一，即便是部门内部也存在一定问题。特别是在建设工程审批中，重复提交材料、多次征询等问题较为普遍，给申请人带来诸多不必要的麻烦。比如M镇22—02A地块经适房项目，设计方案审批阶段的规划方案批复规定绿容率为35%，而建设单位在初步设计提供的绿容率为25%，经征询绿化部门意见，同意该项目绿容率为25%。建设单位开始没有注意，直到设计文件报送建交委才发现总体规划部门和专项主管部门在前后两个阶段出具的意见不一致。后经建交委协调，由规土局出具补充意见，才算解决问题，但已耽搁了不少时间。

二、影响建设项目行政审批效率提高的原因

从上海市M区14个建设项目的调研情况看，当前影响地方政府行政审批效率的原因主要有以下五个方面：

（一）缺乏整体性治理观念。传统行政管理受专业分工、功能分割理念的深刻影响，在管理实践中产生了积极的作用，同时也导致“碎片化”的政府管理模式，部门分割、部门本位、部门利益都是“碎片化”政府管理模式伴生的消极的副产品。从上海市M区公共服务中心的运作情况看，由于整体性治理即把政府作为一个整体性的结构面对社会的理念不足，从而给增强部门间的协同能力，提升行政管理新机制的协调性，提高政府整合资源回应社会需求、解决社会问题的能力带来很大的难度。缺乏整体性治理观念导致行政审批中的信息公开不能做到“一次告知”，直接造成申请人需要多次往返，申请人意见很大。同时审批过程中各审批部门不能做到主动跨前，仍习惯于“串联审批”，从而加大了进一步压缩审批时限的难度。

（二）部门内部整合与部际协同不足。2008年，中央政府进行了大部门体制改革，上海市M区也进行了相应的改革，但是部内协调与部际协调仍有难度。尽管大部门改革的初衷在于消解或减少政府组织间的纠纷、推诿以提升行政效率，但是在实践中由于大部制改革还是初步的，面对复杂的内外部环境，一方面社会专业性服务组织发育不充分,承接政府职能外移的能力有限，大部门体制依然存在部门职能庞杂、内部部门多的顽症，加上行政审批权未归口到一个科，部门内部仍需协调。另一方面，仍需要建立部际协调机制，以协调矛盾、解决部门间的协同问题。上海市M区并联审批推进效果不明显与部门间协同不足有直接关系，比如在建设工程审批中，多部门需要重复提交材料，多部门多次征询等问题较为普遍，给申请人带来诸多不必要的麻烦，并联审批效果不理想。

（三）线上线下协同审批互动不足。在一定程度上，从技术角度来理解整体性治理，要求公共行政服务中心从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。公共服务中心要变成一个整体性的结构面对公众需要先进的信息技术作依托。信息技术是实现“一站式”办公、“一体化”公共服务的必要条件。公共服务中心要求各职能部门以窗口形式进驻，并按整体性治理的要求对各窗口进行整合、协调，其协调的重要手段之一便是信息技术。上海市M区网上行政审批系统（一期）项目已通过验收，投入使用，但仍需进行后期开发。由于实体公共服务中心硬件设施不足，新的公共服务中心尚未建好，受硬件与软件条件的双重限制，线上线下协同审批互动不足，严重影响了建设项目行政审批的效率。

（四）社会专业性服务机构服务质量不高。现行行政审批中，需要经过社会专业性服务机构评审的项目比较多，社会专业性服务机构的规范程度、技术水准和服务质量直接影响着地方政府建设项目行政审批的效率。从本次调研的情况看，由于评估、评审由社会专业性服务机构开展，所需时间往往较长。政府对社会专业性服务机构培育不够，监管不力，市场运作缺乏规范，服务质量不能保证。如按照规定，项目单位向审批部门提出设计文件审查申请时，要求申请单位同时提交总体设计文件和施工图设计文件，但第三方专业机构工作相对滞后，参与设计文件审查等申请材料准备的设计院不能适应总体设计文件和施工图的同步审批，致使行政审批过程既费时，又费力。

（五）制度创新不足。在行政审批实践中，根据行政审批的具体内容及当地的实际情况进行制度创新，可以有效提高审批效率，但是，M区在这一方面做得不是很好。M区虽然借鉴了杭州市实行的投资项目审批代办制（以下简称代办制），但只是在小范围、浅层面予以推行，既没有全面推行，也没有结合自身实际进行制度创新。代办制是由杭州市政府推出的一项全新的制度，具体内容为：在投资者自愿基础上，由杭州市政府设立的专门机构（投资项目审批代办中心）为杭州市域范围内、符合产业导向的固定资产投资项目提供无偿的、包括从项目立项到项目开工全过程的行政审批和公共服务事项的代理申办。〔1 〕杭州市的行政服务中心设有行政审批代办中心，行政服务中心的副主任兼投资项目行政审批代办中心的主任。从杭州市的行政审批实践看，建设项目行政审批代办制给提高行政审批效率带来了积极的影响。上海市M区建设项目行政审批中既没有普遍推行代办制，也没有进行认真研究，找出自身审批效率低的原因进行制度创新，其效率较低就不足为怪了。

三、提高建设项目行政审批效率的对策

针对以上所述问题和原因，笔者认为，提高地方政府建设项目行政审批效率，应着重从以下五个方面入手：

（一）培育整体性治理理念，积极为服务对象负责。整体性治理起源于20世纪80年代末90年代初。当时，在西方政府改革所强化的碎片化状况下，行政实践中的一些问题也暴露出来，如政府部门之间缺乏合作与协调，以竞争为核心理念也导致政府各部门滋长了自我中心主义等，表现为部门之间的目标互相冲突；政府各个部门考虑更多的是本部门的利益，以对本部门和对上级主管负责为工作目的，而不是着重对公民和社会即服务对象负责。调研发现，行政审批实践中这些问题依然存在，是影响建设项目行政审批的重要原因。整体性治理作为一种解决问题的方式,是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应。〔2 〕为提高行政审批效率，应从三个方面树立整体性治理的理念：一是干部教育培训部门把整体性治理与行政审批的课程纳入培训课程，广泛宣传、传播整体性治理的理念；二是建立广泛的行政合作与协调机制，进一步完善并联审批、协同审批、联合会签等机制，通过刚性机制促使审批人员的行为步入整体性治理的轨道；三是建立“牵头部门首问负责制”，与项目相关的审批部门都要把申请人看成“顾客”，牵头部门在接到申请时，同时协调各相关部门主动跨前，主动为申请人做好服务，审批信息努力做到“一次告知”。

（二）推行线上线下协同审批，方便申请者办事。线上线下协同审批是指把网上审批和公共服务中心的现场审批有机地结合起来，把实体的公共服务中心和虚拟的网上公共服务中心都建设好，以方便申请者办事，提高行政审批效率。加快推进网上行政审批系统建设，打造“网上行政审批平台”，开展统一的审批管理、统一的数据交换和数据共享工作，重点是建立和完善市场准入、企业投资、建设工程等领域的网上审批制度。〔3 〕 （P56 ）对行政审批各环节的基本要素和相应材料，逐步实现电子化、信息化，相应流程在网上运行；进一步推进行政审批公开，实行网上公开申报、受理、咨询和办复，为群众办事提供更多便利；〔4 〕整合互联网、政务网和各职能条线专业网资源，推进网上申报、政务外网审批等全过程信息化，原则上数据库已有的数据不得再要求企业提供；加强各职能部门内部网上审批系统建设，推行线上线下协同审批。

（三）加强行政审批流程的标准化建设，使审批能够按章办事。行政审批流程标准化建设的核心是出台业务手册和办事指南，业务手册就是业务标准，办事指南就是服务标准，业务手册对内，办事指南对外，关键是要讲清楚审查要求，精简审批环节，优化审批流程，以后审批就按照标准操作。为提高行政审批的效率，应努力加强行政审批流程的标准化建设。所有进驻事项都要按照“审批事项、审批主体、审批依据、申报材料、审批流程、法定时限、承诺时限、收费依据、收费标准”的“九公开”要求，在公共服务中心窗口和网上进行公示，实行阳光操作。凡不予受理的事项，应当书面向申请人说明理由，并告知其依法享有申请行政复议或行政诉讼的权利；对需上报、转报审批的事项，应当及时办理，在本级审批权限内，不得出现申请人往返于窗口与部门之间的现象。对内容相近、重复设置的审批环节予以归并；对多个部门就同一具体内容或事项进行多次审批，或要求提供同一材料的，原则上改为由一个部门审查一次即可；对需要提供申请报告或申请文件的，尽量简化为表格；对与审批事项没有关联或关联度不大的附审材料予以取消。在此基础上，设置新的审批流程，并严格遵照执行。对同一个行政审批事项涉及两个及其以上部门办理的，实行并联审批制。鉴于并联审批在实践中确实困难较大，并联审批先从建设项目开始，逐步推开。通过整合式的业务流程再造，以多个部门的“并联审批”代替以往的“串联审批”。坚持“一次告知，二次办结”的业务操作规程，建立退件书面告知制度，实行服务承诺和限时办结。各进驻部门应不断规范和优化项目管理，制定统一的标准和操作规程，全面梳理、精简和优化审批流程，实施审批流程再造，切实减少不必要的申请材料与办理手续，改进审批方式，进一步压缩时限。

（四）加强对社会专业性服务机构培育和监管，规范服务行为。社会专业性服务机构类型繁多, 鱼龙混杂，业务标准和服务质量差异性较大，缺乏强有力的监管手段，尤其是一些涉及建设工程项目的专业性服务机构，由于业务标准和服务质量不能适应行政审批的需要，对行政审批效率的影响很大。因此需加强对社会专业性服务机构（技术、专业服务组织）的培育和有效监管，推进企业诚信建设，完善行政审批服务市场，重点对涉及建设项目审批的中介机构和技术、专业服务组织，加大监管力度，规范服务行为。建立激励和淘汰机制，强化行业自律，对服务质量好、服务效率高、服务收费低的中介机构和服务组织予以表彰和扶持，对不符合要求的按规定实行整改和淘汰，进一步提高中介服务质量，进一步规范社会专业性服务机构服务的输出形式和时间节点，以便更好地适应行政审批的需要，促进审批效率的不断提高。

（五）加强制度创新，推行行政审批“双向代办制”。 虽然杭州市为了提高审批效率推出了代办制，但是，目前在杭州一个建设项目，从立项到开工，在进展顺利的情况下,办理行政审批的事项仍需96个工作日,办理非行政审批事项需7个月左右,两者相加需10个月至11个月。因此，提高建设项目行政审批效率，必须进行制度创新。笔者认为，可以实行行政审批“双向代办制”，即：一方面，在公共服务中心设立重大建设项目代办中心，由一位公共服务中心的副主任兼任重大建设项目代办中心的主任，同时配备若干代办员，代办员可以是公共服务中心有关窗口的业务骨干，也可是后备干部；另一方面，在各工业区、开发区设立代办中心，代办员由熟悉行政审批流程的人员担任。目前，上海市M区在各工业区、开发区已经设立代办中心，亟需设立的是公共服务中心的代办中心。在M区推行行政审批“双向代办制”应明确代办的原则、范围和内容：坚持自愿委托、无偿代办、全程服务、合法高效的原则；代办的范围是M区区域范围内、符合产业导向的固定资产投资项目，投资者均可委托代办；代办的内容是投资项目行政审批事项（包括从项目立项到项目开工全过程的行政审批事项）和公共服务事项（包括水、电、煤、排水、网络等公共服务的全部手续）。

参考文献：

〔1〕袁涌波.制度变迁、交易成本与行政审批制度的渐进式演进〔J〕.中共浙江省委党校学报，2009，（6）.

〔2〕胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式〔J〕.华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，（1）.

〔3〕上海市人民政府法制办公室.上海市依法行政状况白皮书（2004—2009）〔M〕. 上海：上海人民出版社，2011.

〔4〕温家宝.深化行政审批制度改革 推动政府职能转变〔J〕.共产党员，2011，（23）.

责任编辑周荣