WTO框架下科学不确定性问题研究

尚妍

摘要：WTO作为多边体制的支柱，不仅规定了货物、服务贸易，而且包括了动植物检验检疫、环境保护等涉及科学技术的领域，但WTO对这些领域的规定含混不清，导致各国对规则的解释往往采用了非统一的科学技术界定标准，这种技术标准成为贸易保护的正当性借口，在实践中许多国家以WTO之名行贸易保护之实。从某种意义上说，全球化肇始的标志是WTO体系，全球化的进一步发展则有赖于对WTO规则的进一步诠释，在环境保护、动植物检验检疫领域采取统一科学证据要件判定体系就成为了支撑WTO自由贸易精神的一个重要制度保障。

关键词：世贸组织；税收和规定；环境和健康；科学不确定性

中图分类号：F743.1文献标识码：A文章编号：1003－1502(2012)03－0076－05

由于科学上的不确定性，在动植物检验检疫、环境保护等涉及科学技术的领域，各国贸易政策大相径庭。如气候变暖是否是人类的温室气体排放所造成的；越来越多的新的化工原料应用于各种行业，它们对于环境会产生怎样的影响；转基因生物技术增加食物产量和品种与对环境和健康的危害应如何取舍，科学上都没有定论。作为监督各国遵守世贸组织规则的WTO争端解决机构必须对这些政策加以甄别，但WTO对各国政策的科学性判定缺乏一个统一的、原则性的方法。科学不确定性是指WTO在健康和环境等领域制定协议时存在科学证据或要件上的不统一，以及在判定各国在相关领域制定的措施是否符合WTO贸易自由宗旨时，缺乏统一的科学证明手段。

一、WTO关于科学证据的相关规定

(一)WTO对征收环境税的科学证据要求

1.WTO对环境税征收的规定

《关贸总协定》(以下简称“GATT”)确立了自由贸易原则作为WTO的基石，其精髓是通过规定国民待遇、最惠国待遇取消对国外产品的歧视。其第3条作为关税原则，规定成员国不得对进口产品征收高于国内产品的税收，没有涉及到科学和环境的问题。

而在实践中，许多国家基于环境原因对进口产品征收边境调整税，征收边境调整税不应与WTO的国民待遇原则、最惠国待遇原则和反补贴规则相冲突。专家组在具体案件中讨论了对进口产品征收边境调整税的问题，但没有清晰的科学要件判定规则。在美国对石油和某些进口物资征税案中，专家组裁定美国对进口产品的化工投入所征的税是边境调整税。然而，专家组的报告并没有明确这些化学物质是以有形的方式存在于终端产品中还是在生产过程中就被消耗了，这种不明确降低了该案作为判例的价值。

对出口产品征收的边境调整税，只是在《补贴和反补贴协议》里允许对出口产品在生产过程中所消耗的投入进行税收减免。所消耗的投入不仅包括构成最终产品的有形投入，也包括生产过程中所使用的能源、燃料和石油。如果该减免大于生产该产品实际投入所征的税额，这种减免就会构成补贴。

总之，根据WTO的规则，一些而非所有的环境税都可以在边境加以调整。是否可以调整取决于该税的特点而非征收该税的目的，并没明确征税的科学要件问题。

2.GATT第20条作为例外所体现的科学证据问题

GATF第20条作为关税征收原则的例外条款之一，承认了环境保护的重要性，该条对为了保护人类、动植物生命或健康、为了保护可枯竭的自然资源而采取的税收措施进行了豁免，因此成员国可以援引该条证明某些环境税的合理性。

援引第20条第7款需要满足三个要件，除了“非歧视”要件外，其余两个要件都和科学不确定性有关。首先，必须存在“可枯竭的自然资源”。在几个WTO的争议中都讨论过“可枯竭的自然资源”的涵义。在美国虾案中，上诉机构要厘清像海龟这种活的资源是否是“可枯竭的”。上诉机构认为，应当根据“当今国际社会对环境保护的关注”来界定“可枯竭的自然资源”这一术语。同时认为，“自然资源”这一术语其内涵和外延不是静态的，其定义是“可演变的”。在其他的案件中，争端解决机构把石油和清洁空气裁定为可枯竭的自然资源。但是，可枯竭自然资源界定的科学标准到底是什么，上诉机构未置可否。到目前为止，还没有案例要求争端解决机构来阐明自然资源可枯竭方面的科学不确定性问题，GATT对此也没有规定。

第20条第7款的第二个要件是，该措施必须是“关于”保护可枯竭的自然资源。对于该要件，人们有这样一种担心：当存在科学上的不确定性时，该措施作为手段与保护可枯竭自然资源目的这二者的相关性及其程度该如何判定?该条款并未要求成员国证明其措施是否能达到保护可枯竭自然资源的目标。然而，正因为缺少科学判定规则，如果一项税收措施追求的目标不同于其所宣称的目标，或者一项措施并未有效达到预期保护目的，那么该要件将无法满足。

关于第20条的一个日益重要的问题是，一方面，专家组和上诉机构应当如何处理关于自然资源可枯竭或者对存在健康风险水平进行认定方面的科学不确定性，另一方面是措施和目的之间的相符性，直接导致了该措施的合法有效性。如果根据第20条，专家组的任务是对贸易保护主义和合法的国内措施进行甄别，那么其应当关注所争议的措施的科学依据。然而，WTO对此并未规定，争端解决机构并未要求违反国民待遇原则和最惠国待遇原则的成员国出示支持其相关措施的科学证据。

(二)WTO关于健康保护措施的科学证据规定

和GATT第20条相比，《实施动植物卫生检疫措施的协议》(以下简称“SPS协议”)明确要求健康保护措施要有科学证据。

SPS协议涵盖了包括成员国采用的用来保护人类、动植物生命健康和安全的各种措施。要求成员国保证如果采用了高于相关国际标准的动植物检验检疫措施应当有充分的科学证据。SPS协议同时也规定了关于风险评估的详细要求，包括动植物检验检疫措施应当“基于与当时情形相适宜，一个对人类、动植物生命或健康的风险的评估”。上诉机构曾裁定，“基于”是一个实体要件，即该措施和风险评估之间有一种合理性关系。换言之，这两种要素之间必须有某种客观联系，实践中，有些成员国创设相关措施是迫于政治和社会的压力，而不是基于风险评估后的科学结论。

关于科学依据问题，上诉机构认为，风险评估并不需要达成一致的科学结论，风险评估可同时列出主流科学观点和持反对意见的科学观点。对立观点的存在恰恰证明在该问题上存在某种科学的不确定性，SPS协议第5条第1款并不要求成员方进行风险评估时只能采纳主流科学观点。一个负责任的政府可以根据主流或少数专家的意见制定卫生与动植物检疫措施，采纳少数专家意见并不必然表明动植物检验检疫措施与风险评估之间缺乏合理的联系。判断风险评估与该措施之间是否存在合理客观联系必须具体情况具体分析。

为了对健康措施和贸易进行调和，SPS协议第5条第6款要求，成员国制定措施时应考虑必要性，对贸易不能构成限制。从健康的视角来看这一点至关重要，因为，即使根据科学上已经证明的风险，不同的社会有着不同的风险水平容忍度。在SPS机制之外，这一点对于环保措施也很重要，因为不同的国家由于其经济发展水平、政治、社会和文化环境的差异而有不同的环境目标。

SPS协议没有规定审查标准来判定成员国措施是否适当。在欧盟荷尔蒙案中，上诉机构裁定专家组应对其受理的有争议的措施进行客观的评估，包括对科学事实的客观评估。遗憾的是，上诉机构的要求专家组未必能做到，因为其并未确切地表明专家组应对什么样的科学事实进行客观的评估。如果由专家组对不确定的科学事实进行“客观的确定”，这将使专家组处在一个全球科学法院的位置，这是不可能的。

SPS协议的另一规定也值得一提，第5条第7款规定，在有关科学证据不充分的情况下，成员国可以依据有关信息，临时采用SPS措施。上诉机构裁定本部分体现了预警原则(precautionary principle)。在WTO协议的谈判过程中，一方面，各成员国为确定一项措施是否会产生出不合理的贸易负担，采纳了充分科学证据原则作为客观的评判标准；但与此同时，本条款同样明确规定，在缺乏充分科学证据的情况下，各国有权采用临时贸易措施作为预防方法。

二、现有科学证据要件之批判

(一)健康规定和环境规定缺乏一致的科学证据

在科学不确定性上，环境税收和健康安全规定会引起相同的问题，因为这些具体的措施可能被用于贸易保护主义。当前许多重大环境问题都存在类似的问题，科学证据虽然不能解决关于风险的根本问题，却可确保措施有某种客观合理的解释，遗憾的是，涉及健康和环境问题时，缺少一致的科学证据规定。

环境和健康措施在不同国家引起不同程度的关注。比如，可能由于对待风险的观念不同，欧洲国家和美国对待风险和预警有着不同的做法。WTO的裁定一旦错误将引起高昂的成本，较之于纯粹的经济争端，在健康领域，专家组和上诉机构更可能犯下错误，且这些错误的成本将更加高昂。

环境和健康问题之间缺乏明确的界限，许多问题既可以认定为环境问题也可认定为健康问题。因此，二者的科学要件问题是同一个问题，随着人们对环境问题的日益关注，该问题的迫切性也愈加凸显。

(二)环境税征收幅度的科学不确定性

首先，在面临科学上的不确定性时很难确定最佳税率。一种有效的税收能够使污染者将外部性加以内化，即税收应等同于污染使社会和环境所承担的成本，从而使污染者承担其行为的真实成本。然而确定有效的税收水平非常困难。此外，由于很难确定税收的最佳水平，许多政府选择一个最佳的污染水平，并且试图确定一个税率诱使污染者将其排放减少至该水平。然而这种税收方法的弊端是公司或个人对于某种税率的反应具有不确定性。

根据“谁污染谁付费”的原则，也很难制定针对未来污染的税收政策。譬如，很难确定治理某种污染的实际成本以及各个可能的污染源所应承担的份额。确定能改变人们价值观的征税幅度就更加困难。因此，政府制定环境税面临着各种技术因素的不确定性，比如，风险的程度、减少污染的边际成本和收益等，并且政府同时也面临着各种政治因素，比如，关于适当贴现率的社会价值的选择，治理污染成本分担的公平性以及税收所承载的其他社会价值等。

上述分析揭示了现有WTO税收的内在涵义。当然，WTO协议必然是不完整的，因为这些协议不能、也不可能预先规定好所有的偶然因素和规则。决定WTO规则科学一致程度的标准就是这些规则所带来的收益，也就是制定具有科学一致性的WTO规则的支出成本是否合理。这些成本包括，规则谈判的成本、减少各方可能行为的成本、进行科学研究的成本、程序性的成本以及WTO裁定错误的成本等。

三、科学证据一致性的理论优势

对成员国采取的相关措施要求更为严格的科学证据有着明显的优点。首先，能够提高国内政府的决策质量，降低立法成本，从而减少无效措施的数量。此外，其提供了一个民主讨论的平台，使信息透明，公众可以自由表达意见，从而使政府的行为更加接近民众的意愿。

这些科学要件的第二个优点是能够提高WTO裁决的质量。如前所述，WTO的主要任务之一就是对合法的环境措施和伪装成环境措施的贸易保护主义措施进行甄别，严格的科学证据所增加的信息可以提高专家组或上诉机构的判断能力，使其能够更好地裁定一项措施的目的是否合法。譬如，SPS协议的指导原则是科学证据统一，要求使用国际SPS标准，从而使成员国难以使用限制性的健康安全规定庇护国内产业，这种透明度同时也有助于其他国家对贸易保护行为进行监督。

当然，采用科学要件作为监督手段的同时也可能带来一些问题。第一个相关的问题是，依赖科学证据会导致政府忽视公共价值。这些公共价值可能包括与科学专家不一致的文化、社会和道德观点。科学证据常常被认为是客观的并且与价值或政治无关。因此，当SPS协议要求各国进行风险评估时，经常要求各成员国在这一高度技术性和客观性的程序中排除公众的意见。第二个问题是，获取科学证据花费昂贵并且耗时，可能会给缺乏资源的国家，特别是发展中国家带来巨大的负担。关于资源的问题有许多可能的解决方法，SPS协议也认同了一些方法。第10条第3款就规定了特别的时间缓冲期，以便于发展中国家遵守该协议。此外，第9条规定，发达成员国要对发展中成员国提供技术援助。

必须看到，对科学证据要件的优点和风险的平衡显然很大程度上取决于问题的性质。政府管理环境和WTO争端解决机构运用科学手段监管贸易保护主义之间是一种对立的紧张关系，前者要求尊重一国政府的决定，而后者要求对各种措施的科学根据进行审查。

四、统一科学证据要件的途径

假如统一环境和健康措施是有益的，并且统一各种手段也是有好处的，那么应当采取什么样的要件?笔者认为，应重点关注审查的程序问题，专家组不应事后批评各国的科学结论，而应当确保这些结论符合科学协定以及满足科学合理性的最低门槛。换言之，WTO对科学性的审查应当是事先审查，如果WTO对于科学证据采取严厉的审查标准，并且对国内政府的措施进行实体审查，这样更加可能查出保护主义。

另一方面，WTO在对措施的合法性进行评估时，程序性规则可以降低其裁定错误的可能性。将程序、透明度和科学合理性作为科学要件的最低门槛，各国制定其环境目标就有了一定的范围，就能做出相应的规定。同样，各国在面对环境、健康等领域的科学要件不一致时，也有了制定相关措施的“立法指南”。再者，由于程序性规则没有对成员国的选择权进行实体性限制，各国更容易对此达成一致。因此，从犯错成本和立法成本意义上讲，着眼于程序能够降低科学要求的成本。

WTO的最佳选择是通过一项关于科学评估的一般协议。该协议将不会限制在某种特定的领域或者特定的手段，而是只明确所采取措施的目标要求，并不干涉成员国的措施内容。该协议旨在降低由于手段和领域的不同而制定的不同规则所造成的扭曲，以及减少研究和制定这些规则的成本。然而，达成该协议存在巨大障碍，即，WTO决策制定的一致性要求。考虑到需要所有的国家都要接受这种要求，WTO决策制定的一致性会在很大程度上降低该协议通过的可能性。当然，如果能达成一揽子援助或技术援助协议也不失为良策。

另一种更为现实的选择是，专家组和上诉机构可以通过判例来形成一致的程序性规则，也就是对WTO司法能动主义的倡导。上诉机构已经开始在其判例中发展出某种一致性，譬如，对GATT第20条的“必要性”要件的解释。在今后的WTO相关案件中，专家组和上诉机构应当有意识地发挥司法能动性，在个案中解释科学要件的一致性规则，并逐步形成判例，以此来推动科学证据要件的统一。但是，该路径作为次优选择，存在一些问题，首先是要有案可诉，否则与前一路径相比，该路径形成过程会更加漫长。其次，由于缺乏WTO的明确规定，各国没有在相关领域进行科学研究的驱动力。此外，由于没有来自成员国的授权，上诉机构制定这些规则的政治合法性也是个问题。

注释：

①根据WTO的规则，边境调整税可以适用于间接税，也就是对产品征税，而不适用于直接税，也就是对生产商征税。根据是否应用于进口或者出口的产品，WTO规则有所不同。这两套规则都是为了保证边境调整税不会给国内产品提供人为的竞争优势。对出口产品的退税或免税需要根据《关贸总协定》和《补贴与反补贴协议》进行审查，确定其是否构成了非法的补贴。

②参见专家组报告，United stares-Taxes on Petroleumand Certain Imported Substances，L／6175，adopted

17 June1987，BISD 34s／136。

③参见上诉机构报告，United States--Import Prohibitionof Certain Shrimp and Shrimp Products，WT／DS58／AB／R，adopted 6 November 1998，DSR 1998：VII，2755，

④参见专家组报告，United Stares--Taxes on Automobiles，Ds31／R，ll October 1994，unadopted第109页。

⑤参见《实施动植物卫生检疫措施的协议》第2条第2款、第3条第3款。参见上诉机构报告，united states--stan-dards for Reformulated and Conventional Gasoline,WT／DS2／AB，R，adopted 20 May 1996，DsR 1996：I，3第201页。

⑥参见《实施动植物卫生检疫措施的协议》第5条。

⑦参见上诉机构报告，Ec Hormones AB Report，第115段。

⑧关于预警原则的界定是在《里约宣言》中作出的：“为了保护环境，各国应当根据本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”

⑨外部性是经济学领域的概念，是指未被市场交易所体现的额外成本和额外收益，外部性包括正外部性——额外收益，和负外部性——额外成本两类。

⑩对于科学的合理性没有成文的规则，但在科学界有一些广泛认可的惯例。见Douglas Crawford-Brown，JoostPauwelyn and Kelly Smith，Environrnental Risk，Precaution，and Scientific Rationality in the Context of WTO／NAFTATrade Rules，RiskAnalysis,2004,V01，24，No.2,p，468.

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责任编辑：宋奇