中国农业劳动力农外流动述评

2012-04-29李晓峰李海滨张富

理论与现代化 2012年3期

李晓峰李海滨张富

摘要：在城乡二元结构的经济社会中，农业劳动力从农业向农外流动是经济发展过程中的必然现象。本文分改革开放前和改革开放后两个时期对新中国成立以来的中国农业劳动力农外流动史进行了分析和述评，中国计划经济体制和市场经济体制决定了改革开放前后农业劳动力农外流动的特点。

关键词：农业劳动力；改革开放；农外流动；市场机制

中图分类号：F241.22文献标识码：A文章编号：1003－1502(2012)03－0056－06

新中国成立以来，国家经济体制经历了从计划经济向市场经济的转变。总体来看，中国的农业劳动力向农外流动也同样经历了这样的转变：计划经济时期，劳动力资源依靠行政安排配置，而不是通过市场配置，人口流动被限制，大量农业剩余劳动力被束缚在农村有限的土地上，1978年国内生产总值中农业所占份额为28.1％，但农业劳动力在全社会劳动力中所占的比重仍高达70.3％；这之后，1978年改革开放以来，劳动力市场率先在农村发育，并不断扩张和向一体化方向发展，农业剩余劳动力开始大量向农外流动。在这个过程中，首先吸纳了大量农业剩余劳动力的是农村非农产业尤其是迅速发展的乡镇企业。到20世纪90年代，随着城市中各种限制人口流动的政策、制度逐步被取消、放松，再加上城乡收入差距对农业剩余劳动力的“拉力”作用，农业剩余劳动力开始大量进入城市劳动力市场。

一、计划经济时期中国农业劳动力的农外流动史

改革开放前，计划经济从根本上排斥市场，此时，行政安排和计划调节决定人口迁移和劳动力资源配置。因此，严格地说，并没有任何形式的劳动力市场。有学者将这一时期中国农业剩余劳动力向城市转移就业的过程，大致分为三个阶段：

(一)国民经济恢复与第一个五年计划时期(1949-1957年)

新中国成立之初，城市经济处于恢复时期，无法为农业剩余劳动力提供就业岗位。另外，农村普遍进行了土地改革，无地和少地的农民分得了土地，使得当时农业剩余劳动力的转移行为还不是很普遍。当时已经有了与迁移相关的一些政策，如1951年公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，规定了外地进城的人口需要到当地公安局登记等。

第一个五年计划时期，是农村劳动力开始较大规模向城市转移的时期。这个时期，国家投资新建和扩建了部分城市，其中包括新建城市6个，大规模扩建城市20个，一般性扩建城市82个。由此派生出了大量就业岗位，造成农村人口较大规模向城市转移，此时的转移除一部分通过政府部门办理户口到城市就业外，大部分都是在政府严格政策限制下自发实现的，如1955年国务院颁布了《关于建立经常户口登记制度》正因为这时的迁移流动大部分是自发实现的，带有较大的盲目性，因此，并没有严格意义上的劳动力市场。

(二)“大跃进”与国民经济调整时期(1958-1965年)

1958年开始的“大跃进”造成了对劳动力大量需求的虚假信息。农业剩余劳动力以更快的速度转移到城镇各类企业就业。1958年城镇新增职工2500万人，80％来自农村。显然，此时农业剩余劳动力向城市的大规模转移并不是市场机制的作用，结果造成：一方面，城镇人口增长过快，出现严重供给不足；另一方面，农业劳动力的大规模转移也影响了农业生产。因此，国家相关部门多次要求制止这种转移，并且鼓励城市青年到农村从事农业生产。同时，1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定的户籍制度以及与此配套的粮油供应制度、劳动制度、教育制度等相关制度，堵住了农业剩余劳动力向城市转移的正常渠道，造成了人口和劳动力的城乡分割。至此，抑制城乡人口流动的壁垒开始形成：户籍制度区分了“农业”和“非农业”两种户口性质，并建立了偏向城市居民的就业和相关福利制度，农民和城市居民成为两种不同的经济和社会身份，农民很难成为城市居民，形成城乡分割；同时，农业户籍人口不能向城市迁移，农村和城市截然分开，形成地域分割。城乡分割和地域分割交织在一起，不仅把人口分隔在农村和城市两个空间，也把就业等限制在登记居住地。

(三)“文革”与国民经济徘徊时期(1966-1978年)

这一时期，农业剩余劳动力向城市转移进入控制萎缩阶段。从20世纪50年代中期城镇知识青年上山下乡开始到1966年，共有一百多万城镇劳动力转移到农业，之后，“文革”时期，城市知识青年向农村和农业又转移了1647万人，人多地少的局面更加严重。为了生计，农业剩余劳动力开始通过社队企业寻求新的转移道路，这形成了历史上独特的逆向转移模式，即工人务农、农民做工。许多农村相继出现了各种社队工业，吸纳了大量农业剩余劳动力。这为日后农村劳动力市场的发育奠定了基础。

这一时期农业剩余劳动力转移的总体特征是国家行政安排转移，劳动力自主转移的意识不强，不符合工业化进程中剩余劳动力转移的客观规律，更谈不上通过劳动力市场对农业剩余劳动力进行调节了。

二、改革开放后农业劳动力向农外流动

1978年，中国开始实行改革开放，劳动力市场率先在农村发育。市场机制逐步成为配置劳动力资源的主要手段，劳动力市场逐步发育，在劳动力资源配置中发挥越来越大的作用，农业剩余劳动力转移也开始从国家行政安排转移逐步向市场性转移过渡，并形成了体制内劳动力市场和体制外劳动力市场：体制内劳动力市场是指一系列国家经济管理体制、制度控制劳动力配置和劳动力的价格，其仍带有明显的传统体制的色彩，农业劳动力很少能进入该市场；而体制外劳动力市场是指其运行完全市场化，劳动力流向和价格由市场供需决定，这是农业劳动力向农外流动的主要就业市场。它又进一步可以细分为农村体制外劳动力市场和城市体制外劳动力市场。农村体制外劳动力市场主要是以乡镇企业和私营企业为需求主体所形成的劳动力市场，在20世纪80年代初期率先发育并大量吸收农业剩余劳动力；城市体制外劳动力市场主要是以“三资”企业为需求主体所形成的劳动力市场，以及国有企事业单位雇用农民工所形成的劳动力市场。据此，中国农业剩余劳动力转移大致经历了两个阶段，即“离土不离乡”的乡镇企业吸纳阶段和“离土又离乡”的“民工潮”阶段。

(一)“离土不离乡”的乡镇企业吸纳阶段(20世纪80年代)

这一阶段是改革开放以来，中国农业剩余劳动力转移经历的第一个高潮阶段。农村从事非农产业的劳动力平均每年以15％的速度递增，年均转移规模达860多万人，其中1984年和1985年两年，农村新增非农就业劳动者，分别达到1238万人和2430万人。“离土不离乡”的农业剩余劳动力转移模式是中国经济发展实践中走出的—条新路，这条路突破了西方发展经济学农业剩余劳动力向城市工业转移的二元结构模式，尤其是乡镇企业在1984-1988年的异军突起，成为农业剩余劳动力转移的主要“吸收器”。1978年至1983年乡镇企业从业人数平均在3000万人左右(见表1)，吸纳农业剩余劳动力比较稳定。1984年3月，党中央、国务院发布4号文件，确立了乡镇企业在国民经济中的重要地位，据此，乡镇企业在政策、舆论、税收等方面获得大力支持，其发展进入了黄金时期，成为当时农业剩余劳动力向农外转移就业的主要途径，1984年乡镇企业从业人数迅速增加，比1983年增加了60.99％。在中国城市存在大量隐性失业、国有企业吸收就业能力很弱的情况下，在农村发展乡镇企业吸收农业剩余劳动力，既提高了劳动力资源配置效率，又促进了中国农村经济的发展。从1984年到1988年，乡镇企业的从业人员从5208万人增加到9545万人，增长了83.28％(见表1)，占乡村从业人数的比重由14.48％增长到23.82％。由此带来的总产值从1245.4亿元增加到4428亿元，增长2.6倍，年均增长37.3％。这个时期流动到乡镇企业的农村劳动力主要是本县或本省的农村劳动力，但省外流入的农村劳动力人数逐渐增多，再加上这之后经济改革的中心逐渐由农村转向城市，城市第三产业开始逐步允许农村劳动力进入，为农业剩余劳动力的流动创造了新的空间，农业剩余劳动力的跨省流动开始逐步展开。

由于1988年出现了通货膨胀和经济过热，国家把乡镇企业建设和改革的重点放到治理整顿上，并提出“乡镇企业要根据国家的宏观要求和市场需要，在治理整顿期间适当降低发展速度”。从1989年开始，国家对乡镇企业开始实行“调整、整顿、改造和提高”的方针，乡镇企业发展速度开始减缓，从业人员1989年和1990年连续两年减少。乡镇企业的发展由此进入低潮，很多乡镇企业职工又回到土地中去。

(二)“离土又离乡”的“民工潮”阶段(20世纪90年代以后)

1992年春，在邓小平南方谈话的推动下，政府对农村劳动力的流动政策也逐渐发生变化，其政策的基本点是：承认流动、接受流动、鼓励流动；流动的方式上，反对无序失控的流动，要求多部门携手，从多方面采取措施，加以引导、调控；流动的方向上，提倡就地就近流动和向小城镇流动。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动。同年12月，国家劳动部《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》则提出，“培育和发展劳动力市场的目标模式，是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。竞争公平，要打破统包统配的就业政策，破除妨碍劳动力在不同所有制之间流动的身份界限，劳动者自主择业、自主流动，企业自主用人，劳动力供求主体之间通过公平竞争、双向选择确立劳动关系。从长远发展来看，建立公平竞争的劳动力市场，还要逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的界限。”要建立农村就业服务网络，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动的有序化，提出要在“九五”时期基本取消统包统配，进一步打破城乡界限，取消职工身份界限，倡导公平竞争，争取在20世纪末基本形成现代劳动力市场体系。在此背景下，1993年起，劳动部开始实施“农村劳动力跨地区流动有序化工程”，主要目标是使主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现“有序化”，包括“输出有组织，输入有管理，流动有服务，调控有手段，应急有措施”等具体目标。正式提出建立针对农村劳动力流动就业的用工管理、监察、权益保障、管理服务基本制度，发展各种服务组织，完善信息网络和监测手段，强化区域协作和部门配合。1994年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》，这是国家关于农村劳动力跨地区流动就业的第一个规范化文件，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。1995年，中共中央办公厅颁发《关于加强流动人口管理工作的意见》，决定实行统一的流动人口就业证和暂住证制度，以提高流动的组织化、有序化程度。十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次明确了农村劳动力流动就业的政策思路，即立足农村，向生产的深度和广度进军，发展二、三产业，建设小城镇。开拓农村广阔的就业门路，同时适应城镇和发达地区的客观需要，引导农村劳动力合理有序流动。

以上这些相关政策制度，反映了当时对农业劳动力进城就业的承认接受及相关管理措施，这些政策制度都直接或间接地促进了农业剩余劳动力向城市流动。同时，国家自20世纪80年代末以来对乡镇企业进行治理整顿影响了农民在乡镇企业的就业，而且农业收入甚微，农民有着去城市谋求职业、向城市流动的内在要求。另外，市场经济本身的竞争机制使许多粗放型经营的乡镇企业被淘汰，市场经济本身的资源配置功能又使各种资源自然地向城市和发达地区流动和集中，加上城市第三产业发展创造的就业机会增多，城乡收入差异形成吸引农民进城的巨大拉力，这些都进一步促进农业剩余劳动力向城市流动。因此，越来越多的农业剩余劳动力涌入发达地区引发了大规模的劳动力跨区域流动，形成了大规模的“民工潮”。而且伴随着城乡分割体制开始松动，劳动力就业的市场化程度逐步提高，劳动力的流动性不断增强。与此同时，城市劳动力就业制度改革改变了过去高度集中、统包统配、能进不能出的固定工制度，使企业获得招工、用工、工资分配等方面的自主权，政府对农业剩余劳动力向城市流动也由过去的严格控制转变为允许流动。这些原因，客观上使得越来越多的农业剩余劳动力外出，进入城市地区寻求就业机会，成为农民工。

据对全国不同地区28个县市调查，1992-1996年14个低收入县市外出劳动力增长1倍多，出省的增长两倍多，东部地区为主的14个收入略高和高收入县市流入劳动力则增长3倍多。另据国家统计局农调总队的抽样调查，2003年中国农村外出务工的劳动力达11390万人。他们绝大部分都以城镇为流入地，成为当地的农民工，农民进城务工已成为农业剩余劳动力转移的主要渠道。他们是中国工业、城市建设不可或缺的重要力量，成为城市劳动力市场上的参与主体，为城市劳动力市场发展完善做出了重要贡献。

农业剩余劳动力向城市转移，也为中国农村经济发展和城市建设做出了巨大贡献。农民工的打工收入已成为中国农村脱贫致富的重要手段。2000年至2002年农民收入的增量中，有47.8％来自外出打工收入。2003年农村外出务工劳动力月平均收入约690元，比上年提高了7.8％。2006年上半年，农民外出务工的收入增幅较大，达20.1％，比上年同期提高3.5个百分点，而且外出务工收入占整个农民的人均现金收入增加额的一半。另外，农民工群体每年带回家的数以千亿计的现金，成为购买农业生产资料和改善生活条件的重要来源。全国总工会的一项调查显示，1997年农民工平均每人为家庭寄钱2000元，北京、上海等大城市的邮寄汇款约有60％-70％来自农民工。2004年，中国进入城市打工的劳动力快速增长，他们寄回家中的汇款，成为中国农村地区最大的收入来源。估计约有9800万在外打工的农村居民，2003年寄回或带回家中的收入总金额达3700亿人民币，高于国家当年财政农业投入。这笔钱对农村来说，是目前任何投资都不能比拟和代替的。他们又把信息和经验带回家乡，外出务工也使农民增长了非农产业生产经营的本领，转变了生活方式和思想观念。中国进城农民工就业也有很多方面表现出了与市场的不相适应：由于他们受教育程度普遍很低，缺乏相应技能，他们从事的行业范围较为狭窄，主要集中在建筑业、批发零售业、餐饮业、社会服务业和制造业；他们社会地位低、收入低、劳动时间长，而且工作不稳定；在城市劳动力市场就业以及在城市生活，经常受到歧视等。

2004年以来，一些地区相继出现了“民工潮”和“民工荒”并存的现象。这反映了我国农业剩余劳动力转移就业的新情况和新特点，与我国市场经济的发展和完善紧密相关。国家劳动和社会保障部专门成立了民工短缺调查课题组，对珠三角、长三角、闽东南、浙东南等主要的劳动力输入地区和湖南、四川、江西、安徽等主要的劳动力输出大省进行了重点调查，结果显示：企业缺工主要发生在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区；需求缺口大，严重短缺的是18-25岁的年轻女工和有一定技能的熟练工；缺工严重的主要是从事“三来一补”的劳动密集型企业；主要集中在产品竞争激烈的制鞋、玩具制造、电子装配、服装等加工行业。而这些行业正是我国农业剩余劳动力流动进入的主要行业，这意味着我国农业剩余劳动力转移进入了“民工潮”和“民工荒”并存的新阶段，面临新的压力和困难。仔细分析，不难发现，出现这种局面的原因：近些年，国家支持农业，工业“反哺”农业，农民收入的增长使大量外流农业剩余劳动力复归农业，体现了农业收入政策的市场效应，这种效应使农业剩余劳动力对打工预期收益提高；另外一个原因是，市场经济不断完善，农业剩余劳动力市场配置的作用逐渐加强，尤其是优胜劣汰的竞争规则，对农业剩余劳动力的转移提出了更高的要求。事实上，民工荒反映的是技工荒，没有一技之长已很难顺利就业。这与市场化初期相比大不相同，想单纯靠体力就业的劳动力已很难适应这种市场变化。

三、述评

改革开放前，中国农业剩余劳动力没有发生刘易斯、拉尼斯一费景汉转移，这是和中国计划经济体制密切相关的。计划经济体制下，中国采取的是重工业优先发展的战略。重工业优先发展战略以及相应形成的传统体制，对于城乡间和区域间人口和劳动力的迁移形成了两重障碍：第一，以重工业为主的工业增长所创造的就业机会较少，吸纳农业剩余劳动力的能力弱；第二，计划配置劳动力的体制为劳动力在产业间和区域间的转移设置了坚固的樊篱。而且，改革前的中国各种生产资源极度匮乏，必须通过计划分配机制把包括劳动力在内的各种生产资源按照产业发展的优先顺序配置。如1950年代初期，为保证重工业优先发展战略的顺利实施，国家通过压低农产品价格、降低重工业发展成本，制定了农产品定量供应的政策，造成了农产品价格的扭曲，并进一步导致农产品供给和需求间的不平衡和1950年代后期的粮食短缺。中国粮食供求情况也直接导致了政府关于农民向城市迁移或流入城市政策的变化，加上当时的户籍制度及配套的城市就业和福利制度，又进一步确立了城乡人口和劳动力分隔的体制，结构上维系了典型的城乡二元结构。

改革开放确立的市场经济体制中的方针政策为中国农业剩余劳动力大规模向非农产业和城市转移创造了有利条件。从农村来看，农业生产责任制的实施、农村紧张的人地关系、农产品购销制度的改革和农业生产持续稳定的增长为农民流出提供了动力和可能；从城市来看，城市的开放、非农产业发展模式及其结构的调整以及城市第三产业的发展也为城市吸纳农业剩余劳动力提供了空间，而城市与农村之间的发展差距则使人口流动的势能进一步加大。改革开放三十多年来，通过发展乡镇企业和进城务工已经转移了超过2亿农业剩余劳动力，仅“十一五”的头三年(2006-2008年)就转移了农业剩余劳动力3316万人，完成“十一五”预定目标4500万人的74％。他们对输出地经济社会发展起到了积极的作用，包括促进地方经济发展、推动农村社会化服务体系发展和农村社会事业发展等；同时，他们也对输入地经济社会发展起到了促进作用，包括推动输入地市场经济尤其是非国有经济的发展、繁荣了当地市场等；在此过程中，农业剩余劳动力的大规模向农外流动也对国家宏观经济产生了深远的影响，如他们大规模的向城市流入，这冲击了城市的福利体制，促进了城乡劳动力市场的发育和完善；农业剩余劳动力流入城市补充了城市劳动力的不足。另外，农业剩余劳动力进城更重要的意义在于降低了城市劳动力成本，提高了城市劳动生产率，也增加了城市职工的流动性，改变了城市企业原有用工制度，促进了劳动力资源的合理配置和有效利用。同时，农业剩余劳动力流动也加速了产业结构调整等。但是，这个过程也暴露了管理体制上的许多弊病，如户籍制度造成的城乡隔离，虽然流动限制越来越少，但普通农民工获得城市户口仍然“难于上青天”，这也束缚了劳动力资源的合理配置等。

同时，改革开放后农业劳动力向农外流动与改革开放前相比，有很大不同：首先，最基本的差别是改革开放后流入城市的农业剩余劳动力绝大部分都没有城镇户口，而且可能永远也无法得到城镇户口，因此他们也没有与户口制度相伴随的各种补贴和社会保障；其次，改革开放后的流动人口在进城的方式上与改革开放前有很大的不同：其完全可以依照市场和自身条件决定如何进城务工以及何时进城务工。

注释：

①此时农村非农产业发展十分薄弱，向农外流动主要是向城市非农产业流动。

②国家统计局新闻发言人郑京平在2006年7月18日国新办举行的新闻发布会上的发言。

③2003年当年财政农业投入为1754.5亿元(中国农业统计年鉴，2004)。

④指来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易，是中国大陆在改革开放初期尝试性地创立的一种企业贸易形式，它最早出现于1978年的东莞。“三来一补”企业主要的结构是：由外商提供设备(包括由外商投资建厂房)、原材料、来样，并负责全部产品的外销，由中国企业提供土地、厂房、劳力。

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